Споры о компетенции

04-03-19 admin 0 comment

Тихомиров Ю.А.
Право и экономика, 2001.


Тихомиров Юрий Александрович

Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Заслуженный деятель науки РФ. Доктор юридических наук, профессор. Специалист по конституционному и административному праву.

Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ им. М.В. Ломоносова. В 1954 — 1985 гг. — аспирант, с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам. директора Института государства и права АН СССР. В 1985 — 1989 гг. — зав. кафедрой Академии народного хозяйства.

Участвовал в работе над законопроектами: «Об общих принципах местного самоуправления», «О Правительстве Российской Федерации», «О нормативных правовых актах», «О процедурах разрешения разногласий и споров между государственными органами в Российской Федерации» и др.

Автор множества трудов, в том числе: «Управленческие решения», 1972; «Теория закона», 1982; «Действие закона», 1992; «Юридическая коллизия», 1994; «Публичное право», 1995; «Курс сравнительного правоведения»; «Курс административного права и процесса», 1998; «Коллизионное право», 2000.

В динамичной государственно — правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие прежде всего как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит в конечном счете эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.

Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между указанными субъектами. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция — это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами <*>.

———————————

<*> См. подр.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10; Административное усмотрение и право // Там же. N 4.

В любом случае, касается ли это спора о компетенции или спора о содержании компетенционных актов и действий, необходимо не только ответить на несколько важных и актуальных вопросов, но и провести анализ и оценку нормативных и фактических элементов компетенции государственных органов. Речь идет:

— о проверке компетентности органа, призванного рассматривать спор;

— о выяснении объема и содержания компетенции органов, установленной как законами и положениями, так и соглашениями о делегировании полномочий, что приводит либо к увеличению, либо к уменьшению их объема;

— о предметах ведения, о характере полномочий, включая виды решений и действий (аналитических, контрольных, информационных и др.);

— о взаимоотношениях с другими органами;

— о корректной оценке актов, изданных органом в определенных временных пределах;

— о фактически совершенных действиях;

— о сравнении фактически изданных актов и совершенных действий с нормативно установленными полномочиями;

— об оценке реальных последствий деятельности органа — показателях развития сферы, отрасли, размерах ущерба или потерь и т.п.

В конечном итоге могут быть приняты три решения:

1) акты и действия органа совершены в соответствии с его компетенцией;

2) акты и действия не вполне отражают его компетенцию, но в связи с новыми явлениями и процессами соответствуют нормативно установленным целям;

3) акты и действия не соответствуют компетенции и требуют отмены, изменений и т.п.

Следует обратить внимание на некоторые специфические моменты в процедуре рассмотрения споров о компетенции в суде.

Во-первых, сторонами выступают, как правило, субъекты публичного права: государственные и муниципальные органы, должностные лица. Причем они действуют и как заявители, и как ответчики, и как представители сторон.

Во-вторых, статус органов, их предметы ведения и полномочия подлежат анализу сквозь призму правовых актов и фактических действий (бездействия).

В-третьих, иной и более значимой является роль экспертов — ученых, специалистов, преимущественно независимых.

В-четвертых, суд и прокурор не могут не проявлять себя более активно, нежели в обычном состязательном процессе. В этом случае, по всей видимости, допустимо приостановление акта или действия при обращении в суд.

В-пятых, своеобразен при этом набор доказательств, ибо приходится оценивать такие доказательства, как компетенционные нормы законов, акты, положения, планы работы, служебную информацию и даже устные решения.

Безусловно, в основе всего лежит четкая регламентация компетенции. На практике пока не вполне удовлетворительно решаются связанные с этим вопросы. Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.

Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.

И тогда спор о компетенции возникает по разным поводам: касательно ее объема и характера, предметов ведения, полномочий субъекта компетенции либо всего в совокупности. При этом фактический объем компетенции сопоставляется с его нормативным статусным объемом и характером. Поясним на конкретном примере.

Споры о компетенции ввиду своей значимости для обеспечения стабильности институтов государства регулируются на конституционном уровне. Этим занят Конституционный Суд РФ, который разрешает три категории споров о компетенции; между федеральными органами государственной власти; между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ; между высшими государственными органами субъектов РФ <*>. Таковы нормы ст. 125 Конституции РФ. Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 — 95 гл. XI «Рассмотрение дел по спорам о компетенции» Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон «О Конституционном Суде РФ»).

———————————

<*> См. подр.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000. Т. 1.

Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу — либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.

Обобщение рассмотренных Конституционным Судом споров о компетенции позволяет выделить несколько типичных категорий дел.

1. Споры по поводу объема полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере собственности, налогообложения, лесного хозяйства, управления электроэнергетическим комплексом и другие, когда речь шла о трактовке, подтверждении и наделении сторон полномочиями, например, по изданию собственных законов или в случае отсутствия правовых соглашений.

2. Споры по поводу объема и характера полномочий высших звеньев государственной власти применительно к организации министерств и ведомств. Так было, когда Президент РФ превысил свои полномочия, подписав Указ об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР (1991) вопреки компетенции парламента. Аналогичное нарушение было допущено в Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР — когда был превышен объем его компетенции в связи с созданием Всероссийского агентства по авторским правам (1992).

3. Целый ряд споров возник в связи с нарушениями в уставах Алтайского края, Читинской области, Тамбовской области конституционных принципов разделения властей, когда ими допускалось чрезмерное расширение полномочий областных законодательных органов и ограничение прав глав администраций. Здесь при некотором сходстве предметов ведения возникал явный дисбаланс в полномочиях властей.

4. Отметим споры об объеме компетенции местного самоуправления, когда государственные органы субъектов Федерации устанавливали в своих законах и подзаконных актах нормы, ограничивающие самостоятельность местной власти, и ужесточали контроль за ней. Из последних можно отметить Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» <*>.

———————————

<*> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Следовательно, конституционный круг субъектов, между которыми возникают споры по поводу компетенции, весьма широк. В него, естественно, входят и органы исполнительной власти, но скорее они находятся в спорных отношениях с другими ветвями публичной власти. Компетенционные споры внутри системы исполнительной власти пока не обнаруживают себя на «публичной поверхности». Их разрешают иными, подчас скрытыми и не всегда легальными средствами. Между тем объем реальных управленческих споров очень велик.

Уже подготовлен и одобрен в первом чтении Федеральный конституционный закон «Об административных судах в Российской Федерации». Им предусмотрена юрисдикция разных судов новой системы по рассмотрению разногласий и споров между государственными органами, по оспариванию правовых актов и действий (бездействия) органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Пока, правда, в этом направлении сделано очень мало, и хочется пожелать как в данном законе, так и в специальных федеральных законах об административном судопроизводстве (кодексе и др.) более подробно регламентировать юрисдикционные и процессуальные вопросы. Особенно это касается споров о компетенции.

В конституциях республик почти нет упоминаний о спорах и порядке их разрешения. В уставах ряда субъектов Федерации есть соответствующие нормы. Наиболее подробно они закреплены гл. 33 Устава Тамбовской области «Разрешение споров между областной Думой и администрацией области». Установлено, что споры и конфликты между областной Думой и органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, принятым правовым актам и иным вопросам, разрешаются посредством согласительных процедур, создания паритетных комиссий на срок не более двух месяцев. После этого при отсутствии согласия в решении возникших проблем рассмотрение спора может быть передано в соответствующий суд. Нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и иным актам по предметам их ведения, подлежат опротестованию прокурором области. Другая процедура — отсылочная; она позволяет воспользоваться соответствующими полномочиями Конституционного Суда РФ.

Статьей 65 Устава Белгородской области предусмотрено разрешение аналогичных споров путем создания на паритетной основе согласительных комиссий на срок не более двух месяцев, а также обращения в областной суд или арбитражный суд области.

Статья 60 Устава города Москвы устанавливает четыре способа преодоления разногласий между городской администрацией и городской Думой:

— право вето;

— направление на повторное рассмотрение Думы ее постановления, если оно противоречит законодательству или недостаточно обеспечено финансовыми ресурсами;

— обращение Думы к мэру и правительству Москвы с предложением отмены, изменения или дополнения принятых ими актов;

— судебное признание акта городской администрации недействительным на основании искового заявления Думы или обращения прокурора (в порядке, установленном законодательством Российской Федерации).

Формирование конституционных судов республик, уставных судов областей и др. привело к принятию соответствующих законов. В них чаще всего выделены главы, посвященные порядку рассмотрения дел по спорам о компетенции. Схематично они схожи по своим элементам с соответствующими нормами Закона «О Конституционном Суде РФ». В других случаях вместо подобных глав можно обнаружить главы, регламентирующие процедуры производства по отдельным категориям дел, имеющих явный компетенционный характер. Например, в областном Законе «Об Уставном суде Свердловской области» есть гл. X «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Свердловской области нормативных актов», гл. XI «Рассмотрение дел о соответствии Уставу Свердловской области действий и решений Губернатора Свердловской области» <*>. И хотя накоплена определенная практика, но реальных компетенционных споров намного больше, и они скрыты пока под «публичной поверхностью».

———————————

<*> См.: Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999; Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М., 2000.

В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый — нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй — создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий — внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем, императивные способы — обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. — сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий (таков, например, Порядок рассмотрения разногласий в процессе взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, утвержденный приказом МАП России от 3 ноября 2000 г.). Оправданно создание постоянных или временных третейских (конфликтных) комиссий с определенными юрисдикцией и процедурой, например применительно к снятию разногласий в вопросах участия в целевых программах, составлении бюджета.

Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.

Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений. И здесь вполне оправданно изучение зарубежной практики.

Соответствующий опыт имеется в Эстонии, где действует Закон об административной судебной процедуре (1993). Отметим прежде всего, что подчас жалобы или протест блокируют исполнение соответствующего правового акта, хотя судья административного суда имеет право приостановить действие акта по требованию истца (ст. 9). Круг дел широк, но ряд процессуальных действий осуществляется в соответствии с Гражданским судебным кодексом. Примечательно, что суд в своем постановлении должен сделать предложение соответствующему органу или должностному лицу по поводу пересмотра вопроса и принять новое решение или предпринять новое действие (ст. 20).

Административно — процессуальный кодекс Эстонии (1999) относит к компетенции административного суда разрешение публично — правовых споров, уточняя, что речь идет об административных актах и действиях, регулирующих частные случаи в публично — правовых отношениях (ст. 3, 4). Различаются жалобы частных лиц и протесты учреждений, должностных лиц. Предусмотрено непрерывное рассмотрение дел в одном судебном заседании (ст. 12). Сбор доказательств происходит, в основном, по правилам гражданского судопроизводства, хотя суд обязан проверять соблюдение предметов и целей дискреции (ст. 19). Суд вправе отменить акт или признать его противоправным, издать предписание о совершении действий и т.д. (ст. 26).

В Швейцарии есть федеральный закон об административных процедурах (1968) и аналогичные законы в большинстве кантонов. Ими устанавливаются процедуры издания, изменения и отмены распоряжений (индивидуальных правовых актов) органами власти в первой инстанции или в связи с жалобами. Допускается обращение в инстанции обжалования.

Закон Болгарии об административной процедуре 1979 г. (с поправками) регулирует порядок издания административных актов и их обжалование в административном порядке и в суде. Суд должен рассмотреть законность акта, установить, был ли он издан компетентным органом и надлежащим ли образом, были ли соблюдены процедурные и сущностные положения при его издании, совместим ли он с целями закона (ст. 41). Сбор доказательств происходит по правилам кодекса гражданской процедуры, хотя допускаются предписания и отмена акта.

Отметим, что на Украине готовятся проекты кодекса административных процедур, кодекса об административных проступках.

Как видно, для рассмотрения спорных компетенционных вопросов применяются разные процедуры. Применительно к нашей стране можно вести речь о согласительных, управленческих, судебных, а также смешанных процедурах. Это может быть, к примеру, федеральный закон о процедурах рассмотрения разногласий и споров в системе исполнительной власти. Подготовка и введение процедур с помощью законов и правил благоприятным образом повлияет на эффективность предупреждения и разрешения споров о компетенции в процессе правотворчества и правоприменения.