Совершенствование законодательства о муниципальных выборах

04-03-19 admin 0 comment

Берг О.В.
Право и власть, 2001.


Берг Олег Викторович — кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства.

Важнейшим инструментом реализации этой конституционной обязанности государства является система органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку в соответствии с установленной Конституцией обязанностью государства основанием выбора формы организации государственной власти и местного самоуправления должна служить эффективность соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из этого, в качестве основного критерия организации государственной власти статьей 10 Конституции Российской Федерации установлен принцип разделения властей. Одной из форм проявления этого принципа является установление статьей 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» в соответствии с пунктом «н» части второй статьи 72 Конституции Российской Федерации ограничений на совмещение одним лицом обязанностей государственного служащего и полномочий депутата представительного органа власти.

Соответствующие нормы закона субъекта Российской Федерации были предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации. Постановлением от 29 мая 1998 года N 16-П были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Закона Республики Коми, допускающие совмещение полномочий депутата с обязанностями государственных служащих, избранных депутатами до вступления в силу данного Закона.

Аналогичный запрет на совмещение муниципальной службы с осуществлением полномочий депутата представительного органа местного самоуправления вытекает из требований статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьи 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Последствия указанных ограничений реализуются в нескольких формах в зависимости от очередности приобретения несовместимых друг с другом полномочий: в форме сложения победившим кандидатом в депутаты после подведения итогов голосования обязанностей, несовместимых с полномочиями депутата, или отказа соответствующей избирательной комиссии в регистрации избранного лица в качестве депутата при невыполнении им этой обязанности, и путем сложения депутатом своих полномочий в случае его назначения на должность государственной (муниципальной) службы, а при его отказе или уклонении от сложения полномочий депутата — их досрочного прекращения.

Единый порядок сложения избранным кандидатом несовместимых со статусом депутата обязанностей или прекращения полномочий депутата представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа местного самоуправления федеральным законом не установлен. Однако, учитывая, что этот порядок является составной частью совокупности правовых норм об ограничениях, связанных со статусом депутата представительного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, и относится, таким образом, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом «н» части второй статьи 72 Конституции Российской Федерации, он может быть установлен законом субъекта Российской Федерации. Указанные полномочия субъектов Российской Федерации подтверждены положениями части 7 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части 6 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации в соответствии с указанными полномочиями правовые нормы о порядке сложения победившим кандидатом в депутаты полномочий, несовместимых со статусом депутата, являются составной частью законодательства о выборах, поскольку обязанность сложить эти полномочия возникает в силу признания его избранным депутатом, а действия избранного депутатом лица по сложению этих полномочий и действия соответствующей избирательной комиссии по проверке факта их сложения и регистрации избранного кандидата в качестве депутата являются завершающей частью избирательного процесса.

Иная квалификация указанных правовых норм, то есть отнесение их к законодательству о порядке осуществления и прекращения полномочий депутата представительного органа власти, не соответствует принципам кодификации законодательства, а также определению срока окончания избирательного периода (периода проведения избирательной кампании), данному статьей 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такое толкование создает коллизию между нормами права о запрете на совмещение обязанностей государственного (муниципального) служащего и полномочий депутата представительного органа власти и нормами права об обязанности избирательной комиссии признать полномочия избранного кандидата независимо от сложения им полномочий по государственной (муниципальной) службе.

Такова, в частности, практика судов общей юрисдикции, признающих выборы депутатов недействительными при несоблюдении избранными кандидатами установленного законами субъекта Российской Федерации порядка сложения полномочий, несовместимых со статусом депутата (см.: Обзор практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. N 8).

Реализуя смежные полномочия, субъекты Российской Федерации устанавливают в своих законах также порядок досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, назначенного на должность государственной (муниципальной) службы, предусматривающий, как правило, принятие по этому вопросу акта представительного органа, членом которого является депутат.

В соответствии с вышеизложенным разграничением норм законодательства о выборах и о статусе депутата представительного органа необходимо решать вопрос и о моменте наделения избранного кандидата полномочиями депутата.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 3 статьи 18) установлено, что полномочия депутата начинаются со дня его избрания. Однако эту правовую норму следует толковать в совокупности с другими нормами законодательства, в том числе с положениями статей 58 и 60 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающими необходимость установления результатов выборов, а также их официального опубликования в сроки, установленные федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации, но не позднее одного месяца со дня голосования. Учитывая, что избранный кандидат фактически не может осуществлять полномочия депутата до официального установления результатов выборов, днем его избрания следует считать день установления результатов выборов.

В соответствии со статьей 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установление избирательной комиссией результатов выборов включает в себя проверку протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих избирательных комиссий, сложение содержащихся в них данных, оценку полученных итоговых данных, выявление и оценку допущенных при проведении выборов, в том числе голосования, нарушений.

Проверка избирательной комиссией факта сложения избранным кандидатом несовместимых с полномочиями депутата обязанностей и его регистрация в качестве депутата как часть процедуры установления результатов выборов указанным Федеральным законом прямо не предусмотрена. Однако необходимость ее проведения является следствием положений части 2 статьи 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», допускающих регистрацию кандидатов в депутаты только при условии их письменного обязательства сложить в случае избрания полномочия, несовместимые со статусом депутата.

Правомерность включения указанных действий в состав процедуры установления результатов выборов подтверждается также Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», утвердившим «Временное положение о проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления», действующее на территориях субъектов Российской Федерации, не принявших к дню проведения выборов в органы местного самоуправления соответствующие законы, статья 40 которого предусматривает проверку избирательной комиссией факта сложения избранным кандидатом обязанностей, несовместимых с полномочиями депутата, и его регистрацию в качестве депутата.

Таким образом, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрена проверка избирательной комиссией факта сложения избранным кандидатом несовместимых с полномочиями депутата обязанностей и регистрация его в качестве депутата, моментом наделения избранного кандидата полномочиями депутата следует считать момент его регистрации избирательной комиссией в этом качестве как заключительного действия по установлению результатов выборов.

Включение действий избирательной комиссии по проверке факта сложения избранным кандидатом несовместимых с полномочиями депутата обязанностей и регистрации его в качестве депутата в состав процедуры установления результатов выборов имеет одно важное практическое следствие.

В случае отказа в регистрации избранного кандидата в качестве депутата в связи с несоблюдением им требований закона о необходимости сложения с себя обязанностей, несовместимых с полномочиями депутата, избранное лицо не наделяется полномочиями депутата, а выборы признаются недействительными. В результате назначаются повторные выборы, для проведения которых законодательством установлена упрощенная процедура, в том числе сокращенные сроки.

Иной вариант установления результатов выборов, не включающий действия избирательной комиссии по проверке факта сложения избранным кандидатом несовместимых с полномочиями депутата обязанностей и регистрацию его в качестве избранного депутата, значительно усложняет процедуру легитимизации положения, складывающегося в результате отказа или уклонения избранного кандидата от сложения обязанностей, несовместимых с полномочиями депутата. Во-первых, в этом случае необходимо наделять избранного кандидата полномочиями депутата независимо от факта сложения им указанных обязанностей и затем осуществлять мероприятия по досрочному прекращению его полномочий в случае его отказа или уклонения от сложения несовместимых с ними обязанностей. Во-вторых, после завершения этих действий необходимо провести выборы на освободившуюся вакансию депутата по общим правилам, то есть с полным соблюдением соответствующей процедуры, в том числе установленных законом для их проведения сроков.

Исходя из этого, в целях установления единого и рационального порядка наступления последствий несоблюдения требований федеральных законов о запрете на совмещение одним лицом обязанностей государственного (муниципального) служащего и полномочий депутата представительного органа власти, целесообразно внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а именно включить в состав действий по установлению результатов выборов проверку избирательной комиссией факта сложения избранным кандидатом несовместимых с полномочиями депутата обязанностей и регистрацию его в качестве депутата, а также дополнить состав оснований признания выборов недействительными отказом или уклонением избранного кандидата от сложения указанных обязанностей.

В этих же целях, а также для установления единообразия в толковании срока наделения избранного кандидата полномочиями депутата представительного органа местного самоуправления целесообразно внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрев в части 3 статьи 18 наделение избранного лица полномочиями депутата со дня его регистрации в качестве депутата.

Анализ федерального законодательства позволяет также считать необоснованными используемые в правоприменительной практике выводы об отсутствии норм федеральных законов, позволяющих признавать выборы депутата представительного органа государственной власти или местного самоуправления недействительными либо досрочно прекращать полномочия депутата в связи с тем, что он не освободил государственную или муниципальную должность.

Приведем конкретный пример. В настоящее время не приняты федеральные законы, регулирующие основы статуса депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата представительного органа местного самоуправления, иного выборного лица местного самоуправления. Исходя из этого, коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в упомянутом выше обзоре судебной практики указывает, что в настоящее время вопрос о статусе депутатов представительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, выборных лиц местного самоуправления в федеральном законодательстве в этой части не решен.

Такой вывод представляется неправомерным по следующим основаниям.

Запрет на совмещение обязанностей государственных или муниципальных служащих с полномочиями депутатов представительных органов государственной власти или местного самоуправления является одновременно и запретом на совмещение полномочий депутатов указанных органов с обязанностями государственных или муниципальных служащих. Это следует из симметричности понятия «совмещение» как одновременного осуществления двух функций. Совмещение полномочий депутата с обязанностями государственного (муниципального) служащего противоречит нормам федеральных законов об основах государственной (муниципальной) службы, поскольку всегда означает одновременное совмещение обязанностей государственного (муниципального) служащего с полномочиями депутата.

Таким образом, нормы федеральных законов о запрете государственным и муниципальным служащим совмещения их обязанностей с полномочиями депутатов являются одновременно нормами о статусе государственных (муниципальных) служащих и о статусе депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, представительных органов местного самоуправления. При этом тот факт, что норма о статусе депутатов представительных органов установлена не специальным законом об их статусе, а иным федеральным законом, не влечет каких-либо ограничений в ее применении.

Более сложным является вопрос о последствиях нарушения этих норм федеральных законов о статусе депутатов представительных органов. Они различны для нарушений в виде избрания государственного (муниципального) служащего депутатом представительного органа или назначения депутата представительного органа на должность государственной (муниципальной) службы без сложения не соответствующих вновь приобретенному статусу полномочий и для нарушений в виде длящегося совмещения полномочий депутата представительного органа с полномочиями государственного или муниципального служащего, возникшего ранее, до введения в действие норм законодательства о запрете на совмещение полномочий депутата с обязанностями государственного (муниципального) служащего.

Обязательность отказа соответствующей избирательной комиссией в регистрации лица, занимающего должность государственного (муниципального) служащего, в качестве избранного депутатом представительного органа в случае, если он не сложил до момента регистрации указанную должность, основана на следующих нормах федерального законодательства. Согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы. При этом в соответствии с системным толкованием норм Конституции Российской Федерации под нарушением закона следует понимать как действия, прямо запрещенные законом, так и действия, непосредственно создающие правовое состояние, не соответствующее закону.

Таким образом, избирательные комиссии не вправе регистрировать в качестве избранных депутатов представительных органов лиц, не сложивших обязанности государственных (муниципальных) служащих, поскольку именно действия по регистрации создают правовое состояние совмещения обязанностей государственных (муниципальных) служащих с полномочиями депутатов представительных органов, противоречащее статье 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и статье 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Кроме того, толкование пункта 2 статьи 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что предусмотренная им норма о необходимости представления в избирательную комиссию кандидатом в депутаты обязательства о сложении им в случае избрания полномочий, несовместимых со статусом депутата, может служить конкретным основанием для отказа в регистрации избранного депутата при невыполнении им указанной обязанности.

При этом, однако, требует урегулирования правовая коллизия, существующая между положениями статьи 40 приложения к Федеральному закону «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», предусматривающими отказ соответствующей избирательной комиссии в регистрации избранных депутатов в случае невыполнения последними обязанности сложить несовместимые со статусом депутата полномочия, и статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей начало срока осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления и члена иного выборного органа местного самоуправления со дня его избрания, а выборного должностного лица местного самоуправления — со дня вступления его в должность, независимо от сложения ими указанных полномочий, а также положениями статей 55 — 60 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определяющими полномочия избирательных комиссий только по составлению протоколов об итогах голосования (итогах выборов) и их опубликованию, но не по регистрации избранных депутатов.

Для устранения указанных противоречий необходимо, как уже отмечалось, расширить предмет законодательства о выборах по сравнению с предметом регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Аналогичны изложенным и основания для досрочного прекращения решением представительного органа или суда полномочий депутата представительного органа в связи с замещением им должности государственного (муниципального) служащего. В соответствии с приведенным выше толкованием конституционной нормы об обязанности каждого соблюдать законы бездействие органов государственной власти и органов местного самоуправления является нарушением закона также в двух случаях: когда оно прямо запрещено законом или когда оно непосредственно допускает возникновение правового состояния, не соответствующего закону.

В данном случае бездействие органов государственной власти или органов местного самоуправления (невыполнение действий по досрочному прекращению полномочий депутата) также непосредственно допускает возникновение правового состояния, не соответствующего закону. Следовательно, основанными на федеральном законодательстве следует считать и действия исполнительных органов или суда по прекращению полномочий лица, совмещающего указанные выше функции, как государственного (муниципального) служащего, поскольку это прямо предусмотрено ст. 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и ст. 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», и действия представительных органов или суда по досрочному прекращению полномочий этого лица как депутата.

По мнению автора, при рассмотрении подобного судом решение в том или ином варианте должно быть вынесено судом в зависимости от заявленного требования, а при отсутствии последнего суд должен по собственной инициативе в качестве действия по прекращению нарушения закона в соответствии со статей 195 Гражданского процессуального кодекса РСФСР принять решение о прекращении указанным лицом полномочий, имевшихся у него ранее, исходя из сознательного характера приобретения им новых полномочий, предполагающего понимание необходимости сложить прежние полномочия. Исходя из этого, представляется неправомерным приведенное в указанном обзоре практики Верховного Суда Российской Федерации решение Ярославского областного суда, ограничившегося отказом в удовлетворении требования обязать Государственную Думу Ярославской области прекратить полномочия девяти ее депутатов, совмещаемые с полномочиями муниципальных служащих, и не обязавшего исполнительный орган местного самоуправления уволить указанных лиц с должностей муниципальной службы, а самих этих лиц — прекратить не соответствующее федеральному законодательству совмещение полномочий.

Иную правовую оценку следует дать ситуациям длящегося совмещения полномочий депутата и государственного (муниципального) служащего, возникшего до его запрещения законом. В этом случае бездействие соответствующего представительного органа (несовершение действий по досрочному прекращению полномочий депутата) непосредственно не создает правового состояния, не соответствующего закону, поскольку такое состояние уже существует. Следовательно, представительный орган в этой ситуации не вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата. Поэтому в данном случае обязанность прекратить не соответствующее закону состояние совмещения полномочий лежит на исполнительном органе, которому законодательство о государственной (муниципальной) службе прямо предписывает освободить государственного (муниципального) служащего от соответствующей должности при отказе или уклонении его от сложения полномочий депутата. Соответствующее решение обязан также принять суд, как уже указывалось, независимо от того, какое требование имеется в заявлении о признании такого совмещения полномочий незаконным.

Анализ практики Верховного Суда Российской Федерации позволяет также сделать вывод о возможности принятия основанного на нормах федеральных законов решения соответствующего представительного органа или суда о досрочном прекращении полномочий депутата даже при толковании срока возникновения полномочий депутата как дня голосования.

Признание выборов недействительными как последствие неисполнения избранным кандидатом установленной законом субъекта Российской Федерации обязанности сложения полномочий, несовместимых со статусом депутата представительного органа, применяется в судебной практике, как отмечено в обзоре практики Верховного Суда Российской Федерации, независимо от срока наделения избранного кандидата полномочиями депутата (то есть от того, понимается под днем избрания день голосования или день установления результатов выборов) и от наличия в законе субъекта Российской Федерации норм о регистрации избранного кандидата в качестве депутата.

Таким образом, достаточным основанием для применения указанных последствий, согласно практике Верховного Суда Российской Федерации, признается наличие в законе субъекта Российской Федерации норм об обязанности избранного лица сложить полномочия, несовместимые со статусом депутата представительного органа. Это основание, безусловно, влечет названные последствия, поскольку в соответствии с общими принципами права любые незаконные действия должны влечь для осуществляющего их лица последствия, соразмерные характеру нарушения закона.

Однако считать данное основание единственным неправомерно, так как обязанность избранного кандидата сложить несовместимые со статусом депутата полномочия установлена вышеупомянутыми положениями пункта 2 статьи 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающими необходимость представления в избирательную комиссию лицом, реализующим свое пассивное избирательное право, обязательства о сложении им в случае избрания полномочий, несовместимых со статусом депутата.

Следовательно, необходимость признания выборов недействительными в случае отказа или уклонения избранного кандидата от сложения полномочий, несовместимых со статусом депутата представительного органа, в том числе полномочий государственного (муниципального) служащего, обусловлена вышеуказанными нормами федеральных законов даже при условии начала срока полномочий депутата со дня голосования, по результатам которого он признан избранным, и не зависит от наличия соответствующих норм в законах субъектов Российской Федерации.