Конституционные проблемы реформирования российской избирательной системы

04-03-19 admin 0 comment

Теперик А.В.
Право и власть, 2001.


Теперик А.В. — кандидат юридических наук, старший преподаватель Саратовской государственной академии права.

Результаты любой избирательной кампании в виде количественного распределения депутатских мандатов между кандидатами и партиями или признания одного лица представителем всего народа, населения региона или местности выступают следствием волеизъявления избирателей, выраженного в сумме голосов, поданных за тех или иных субъектов, стремящихся к власти, или против них, либо в игнорировании данных выборов. В конституционно-правовом смысле результаты выборов — это также итог практического воплощения определенного детального правового закрепления действий и процедур каждой стадии избирательного процесса, концентрированно выраженного в законодательно признанной концепции конкретного вида избирательной системы.

Под избирательной системой (в широком смысле) как частью фактической конституции страны мы понимаем всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти и местного самоуправления путем выборов <*>. Одной из актуальнейших проблем конституционно-правового регулирования избирательной системы России выступает вопрос о ее структуре при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Основными моментами данной полемики являются следующие: во-первых, вообще роль и место политических партий в российском избирательном процессе; во-вторых, уровень демократичности пропорционального представительства (как одной из форм участия партий в выборах) применительно к современному состоянию конституционного развития нашей страны <**>.

———————————

<*> См.: Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965. С. 20 — 29; Советское государственное право / Под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 250 — 251; Конституционное право России: Лекции / Отв. ред. В.Т. Кабышев, Е.В. Копесников. Саратов, 1995. С. 114 — 115.

<**> См., например: Как выбирать депутатов Государственной Думы. Беседа за «круглым столом» редакции // Журнал российского права. 1997. N 7. С. 20 — 40.

Общепризнано, что избирательная система в узком смысле — это «способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц» <*>. Она представляет собой общий логический вывод конституционно-правовой организации избирательного процесса, всех его стадий, окончательная реализация которых выражается в конкретном способе распределения властных мест, играющем известную политико-правовую роль.

———————————

<*> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4-х томах. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 20.

Отечественная концепция смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы была апробирована в ходе избирательных кампаний 1993, 1995 и 1999 годов <*>. Оценки ее реализации весьма неоднозначны: если одни ученые и политики выделяют какой-либо из ее признаков в качестве позитивного аспекта, то другие, наоборот, относятся к нему негативно.

———————————

<*> См.: Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года N 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральных органах власти на переходный период» // Российская газета. 1993. 8 октября; Федеральный закон Российской Федерации от 21 июня 1995 года N 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 26. Ст. 2398; Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 1 и 3 июля.

В мировой практике различают несколько основных видов избирательной системы: мажоритарную, пропорциональную, смешанную и их многочисленные варианты. Рассмотрим наиболее часто выделяемые в литературе положительные и отрицательные стороны мажоритарного и пропорционального представительства <*>.

———————————

<*> Основой исследования особенностей различных видов избирательных систем послужили следующие работы: Мишин А.А. Избирательное право и избирательные системы буржуазных стран. М., 1962. С. 41 — 62; Партии и выборы в капиталистическом государстве (практика 70-х годов) / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1980. С. 40 — 56; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4-х томах. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 56 — 79; Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 39 — 49; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 104 — 122 (автор главы Б.А. Страшун) и др.

К числу позитивных моментов реализации мажоритарной системы относятся следующие: во-первых, она благоприятствует сложившимся крупным политическим партиям; во-вторых, всегда результативна, способствует формированию устойчивого большинства в парламенте, необходимого для его действенной работы и для формирования устойчивого правительства (в странах со смешанной и парламентской формами правления) — все это особенно справедливо при использовании мажоритарной системы относительного большинства.

В случае справедливой нарезки избирательных округов и при отсутствии нечестных способов ведения избирательной кампании, указанных выше, мажоритарная система абсолютного большинства способствует избранию кандидатов, поддерживаемых действительным большинством голосов избирателей.

И, наконец, самое важное: применение любой разновидности мажоритарного представительства способствует формированию в стране крупных политических партий, зачастую образующих устойчивую двухпартийную систему.

В качестве негативных моментов реализации мажоритарной модели в первую очередь называют следующие. Во-первых, большинство голосов избирателей получают кандидаты (независимые или партийные), поддерживаемые зачастую фактически меньшинством электората. Это имеет место в результате умелого использования средств «избирательной географии» в интересах какой-либо политической силы (сил) и (или) расчетливо проведенной политики выдвижения кандидатов влиятельной в стране, регионе партии по избирательным округам, а также зависит от установленного в законе процента явки избирателей в соединении с принципом добровольного или обязательного осуществления активного избирательного права.

Во-вторых, вследствие этого данная система не благоприятствует мелким и средним партиям (социально-политическому меньшинству, которое фактически может быть большинством), выражающим тем не менее значимые интересы общества, так как голоса избирателей, поданные за них, практически пропадают <*>.

———————————

<*> Так, например, в Великобритании на выборах в Палату общин с использованием мажоритарной системы относительного большинства в 1951 г. «лейбористские кандидаты получили на 230 тыс. голосов больше, чем консерваторы, в то время как консерваторы получили больше мест в Парламенте… В 1974 году консерваторы получили на 300 тыс. голосов больше, чем лейбористы, но на 9 мест меньше в Парламенте». (См.: Бромхед Питер. Эволюция Британской Конституции: Пер. с англ. М., 1978. С. 255).

Кроме того, для мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (более, чем для относительного) характерно весьма значительное несоответствие между количеством полученных голосов избирателей и числом распределенных мандатов: партия, получившая большинство голосов, наделяется меньшим количеством мест в парламенте. Этому виду представительства часто присуща и нерезультативность, преодолеваемая, правда, с помощью второго тура или альтернативного голосования — путем преференций (предпочтений) <*>.

———————————

<*> Французские ученые отмечали, что «начиная с 1958 года Национальное собрание избирается на основе униноминальной мажоритарной избирательной системы в два тура… В результате… необходимо в среднем 30 тыс. голосов для избрания одного депутата от НДР и 70 тыс. — для избрания одного депутата-коммуниста». (См.: Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. Институционные формы государственно-монополистического капитализма. М., 1977. С. 19 — 20, 83.) См. также: Ковлер А.И. Франция: партии и избиратели / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1984. С. 14 — 31; Крутоголов М.А. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 47 — 52.

Из приведенной характеристики видно, что главная негативная черта мажоритарной избирательной системы — непредставленность в парламенте политически значимого меньшинства — равно как и другие недостатки — не просто вытекают из самой ее природы и сущности, но определяются, по справедливому замечанию Ю.А. Новикова, возможными искажениями при ее практическом применении <*>. Впрочем, то же можно сказать и о пропорциональном представительстве.

———————————

<*> См.: Новиков Ю.А. Избирательное право и избирательная система России 1906 — 1996 гг. (общегосударственный уровень): Автореф. дис… докт. юрид. наук. СПб., 1997. С. 17.

Следует заметить, что в конституционно-правовой литературе характеристики каждого вида избирательных систем искусственно разделяются в целях удобства их исследования. Например, черта мажоритарной избирательной системы — благоприятствование представительству крупных политических партий — является одновременно и положительным моментом, и отрицательным, так как, соответственно, препятствует политическому выражению средних и мелких партий.

Обратимся теперь к пропорциональной системе. Ее главной позитивной чертой является то, что она гарантирует представительство в парламенте небольших и средних партий. Законодательный орган власти, сформированный с помощью такого механизма выборов, наиболее точно отражает соотношение различных политических сил в стране, в связи с чем учитывает волеизъявление практически всех избирателей, принявших участие в голосовании, за исключением некоторых случаев: например, применение процентного барьера (оговорки). Это главный плюс пропорциональной избирательной системы, который может, однако, оборачиваться своими далеко не демократическими сторонами. Так, если посмотреть с другой точки зрения, парламент не должен быть простым слепком, зеркалом общества, отражающим все его течения, особенно в условиях несформированной многопартийности. Смысл народного представительства заключен в выражении общей воли всего народа как воплощении его суверенитета (полновластия), его общезначимых, а не частных интересов. Но в условиях устойчивой, сформировавшейся многопартийной системы и наличия плюрального гражданского общества пропорциональная модель выборов способна обеспечить действительное представительство, поскольку общество имеет в себе силы самостоятельно выразить свои наиболее насущные социально-политические интересы. В то же время необходимо отметить, что в государствах со смешанной или парламентской формами правления применение пропорциональной системы способствует формированию неустойчивого большинства в парламенте и, соответственно, нестабильного, часто сменяемого правительства <*>.

———————————

<*> В этом смысле поучителен опыт Италии. См.: Фузаро К. Правила переходного периода: новое избирательное законодательство Италии 1993 года // Реформа избирательной системы в Италии и России, опыт и перспективы. М., 1995. С. 8 — 19.

В литературе выделяется множество существенных признаков, характеризующих пропорциональную систему одновременно и с отрицательной, и с положительной сторон, проявляющихся в зависимости от развития типичных социально-политических ситуаций в тот или иной момент в той или иной стране. В частности, отмечается, что применение данной избирательной системы, в отличие от мажоритарной, в чистом виде не способствует объединению многочисленных разрозненных политических сил в крупные организованные политические партии. Это в свою очередь стимулирует атомизацию общества. Действительно, с таким выводом можно согласиться, но нужно обязательно принимать во внимание и бытие самой политической системы: соотношение различных социально-политических течений, направлений внутри нее, их идеологий и программ; возможности, условия для достижения компромисса между индивидами, мировоззрениями, имеющие отношение к процессу властеобразования.

Пропорциональная система способна существенно исказить расстановку политических сил в обществе из-за чрезмерной персонификации политических партий <*>, особенно при использовании жестких списков. Избиратель во время голосования не знает, кто конкретно, какой человек будет осуществлять публичные представительские функции. При этом усиливается роль и влияние в ходе выборов самих партий, их руководящих органов, лидеров изолированно от рядовых партийцев и всего общества (так называемая бюрократизация партий). Данное положение может быть исправлено, например, путем введения свободных списков и т.п.

———————————

<*> См.: Постников А.Е. Указ. раб. С. 43. Здесь имеется в виду возможность политической идентификации конкретной партии лишь по имени и личности ее лидеров, когда избирателем практически не принимается во внимание ее идеология, программа, тем более в условиях несформированной партийной системы, субъекты которой (из одного политического лагеря) трудно различимы между собой по тому, что они хотят сделать для страны.

В конце концов, «борьба за определенный вариант избирательной системы (как в широком, так и в узком смыслах данного понятия), — пишут Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, — становится условием политического выживания и демонстрации собственного присутствия в политическом пространстве отдельных лиц, групп интересов и обслуживающих их аналитиков… Законодательство о выборах является своеобразной политической конституцией» <*>. В этом находит одно из своих проявлений сущность конституционного строя в виде необходимого соответствия друг другу фактической и юридической конституций, без чего он вообще немыслим, а представляет собой лишь фиктивную теоретическую абстракцию без конкретного жизненного наполнения. Последнее же должно быть выражено, и это нужно особо подчеркнуть, в балансе, компромиссе различных социально-политических сил, что в свою очередь составляет одну из сущностных сторон конституции.

———————————

<*> Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. N 8. С. 12.

Упомянутый спор вокруг того, какой вид избирательной системы лучше использовать при выборах в законодательный представительный орган власти, ведется в отечественной науке конституционного (государственного) права с конца XIX — начала XX веков. Лейтмотивом борьбы различных концепций тогда явилась работа Особого совещания по подготовке проекта Положения о выборах в Учредительное Собрание в 1917 году, выборы в которое, как известно, проходили по пропорциональной избирательной системе. Существовали кардинально противоположные точки зрения в отношении данного вида представительства, имеющие общим своим основанием степень сформированности российской многопартийной системы.

Так, профессор В.М. Гессен, входивший в состав группы специалистов Особого совещания, писал: «Для того, чтобы народное представительство являлось действительно представительством народа, необходимо отказаться от мажоритарной системы, искажающей народную волю. Только при системе пропорциональных выборов народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе: политической картой, или зеркалом страны… Пропорциональные выборы предполагают существование в стране организованных политических партий» <*>. Н.М. Коркунов, в свою очередь, считал, что в условиях несформированной многопартийной системы именно пропорциональное представительство «прежде всего… дает избирателям возможность свободно группироваться по сходству и различию их воззрений и интересов» <**>. М.И. Свешников вообще отдавал предпочтение мажоритарной избирательной системе, так как, по его мнению, «…наиболее желательным для интересов государства является такое представительство, которое действительно вытекало бы из интересов чисто местного характера» <***>.

———————————

<*> Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918 // Учебное пособие в 2-х частях. Ч. II: Конституционно-правовая мысль XIX — XX вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). М., 1994. С. 216 — 219.

<**> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I: Введение и общая часть. СПб., 1904. С. 402.

<***> Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. С. 255.

Сегодня исследователи избирательной системы, используемой при выборах депутатов Государственной Думы, концентрируют свое основное внимание на ее пропорциональной части, конституционно-правовое закрепление которой обусловливалось переходом от однопартийного правления к многопартийному. Выделяемые позитивные моменты сводятся к следующему: пропорциональная модель обеспечивает работоспособность парламента, его структурированность, способствует организационному социально-политическому оформлению российского общества, стимулирует формирование многопартийной системы.

В то же время В.В. Лапаева, например, считает, что слишком большая доля депутатов, избираемых по общефедеральному округу (половина от общего состава Государственной Думы), привела к излишней политизированности парламента, мешающей его нормальной деятельности как законодательного органа власти <*>. Отмечаются и другие негативные последствия: жесткие партийные списки скрывают от избирателей на момент голосования личности конкретных кандидатов, двойной порядок выдвижения кандидатов от избирательных объединений (блоков) и порядок их регистрации ставит их в гораздо более выгодное положение по сравнению с независимыми и др. Противоречивые оценки вызывает жесткий пятипроцентный барьер.

———————————

<*> См.: Лапаева В.В. Как гарантировать избирательные права граждан. Доля партийного представительства в Думе должна быть существенно уменьшена // Независимая газета. 1997. 3 июня. С. 2.

В целом можно констатировать существование двух радикально противоположных позиций: 1) нынешняя смешанная избирательная система выполняет свою роль конституционного механизма формирования действительно представительного парламента; 2) партии, прошедшие в Государственную Думу, не отражают в полном объеме интересы своих избирателей.

Для выявления точек соприкосновения спорящих сторон необходимо сформулировать те основополагающие критерии, которым должна соответствовать современная российская избирательная система (и в узком, и в широком смыслах), и цели, определяющие ее дальнейшее конституционно-правовое регулирование. Важнейшими непосредственными целями правового оформления избирательной системы Российской Федерации не только при выборах в Государственную Думу, но и в органы власти других уровней и ветвей, согласно таким основам конституционного строя, как народовластие, идеологический и политический плюрализм, выступают: обеспечение представительного характера избираемых народом, населением органов власти и формирование настоящей многопартийности, адекватно отражающей и выражающей насущные интересы общества. По мнению В.Т. Кабышева, «…выбранная смешанная избирательная система призвана быть… частью общественного структурирования. Данный процесс преследует стратегическую цель — создания подлинно гражданского общества» <*>. Другой такой целью является становление правового государства. В итоге все эти основополагающие элементы конституционализма сводятся к самой главной его составляющей — верховенству прав и свобод человека и гражданина.

———————————

<*> Кабышев В.Т. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствования // Реализация Конституции России: Межвуз. науч. сб. Саратов, 1994. С. 6.

Следовательно, избирательная система России должна одновременно соответствовать основам конституционного строя страны и обеспечивать их реализацию. Поэтому позволим себе не согласиться с Конституционным Судом Российской Федерации, который непозволительно расширяет возможности выбора того или иного варианта избирательной системы, ставя его лишь в зависимость от конкретных социально-политических условий и так называемой политической целесообразности <*>. Действительно, право регулирует общественные отношения, а Конституция гарантирует определенную свободу такого регулирования, которое тем не менее должно соответствовать фундаментальным конституционным принципам. В нашем случае такими непосредственными началами избирательной системы являются всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосовании.

———————————

<*> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 года «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 49. Ст. 4867.

Исходя из этого, рассмотрим некоторые предлагаемые варианты реформирования механизма выборов депутатов Государственной Думы.

Одна из позиций состоит в переходе к избранию всех 450 депутатов Государственной Думы по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства с голосованием в два тура. Ее сторонники мотивируют это тем, что выборы половины состава парламента по пропорциональной избирательной системе в условиях неразвитой многопартийности и отсутствия федерального закона «О политических партиях» не отвечают интересам избирателей, приводят к чрезмерной политизированности и конфликтности в Государственной Думе и т.п. Мажоритарная же избирательная система, по их мнению, обеспечивает устойчивую связь между избирателями и кандидатом, зависимость кандидатов от избирателей и, самое главное, — создание «полноценной политической системы», так как «партии должны будут блокироваться, создавая более крупные избирательные объединения…» <*>. Это соответствует широко распространенному мнению, что чисто мажоритарная система способствует формированию действенной двухпартийной системы.

———————————

<*> См.: В Думу — по разнарядке? Заключение Президента Российской Федерации на проект Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 30 декабря; а также: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1999. С. 67 — 69.

Объединение многочисленных политических организаций в более крупные действительно необходимо в целях консолидации общества вокруг общезначимых интересов и проблем государственной важности и создания более организованного и стабильного процесса политического волеобразования. Однако первоначально требуется наличие таких, нормально сформированных, основанных на некоторых известных потребностях общества и способных к консолидации с другими политических объединений. Должна быть социально-политическая база в виде более или менее состоявшейся многопартийной системы с четкими контурами, отсекающими политические организации от неполитических, а партии от «непартий». В России сегодня этого нет, так что в случае введения мажоритарной модели, да еще абсолютного большинства, даже и в два тура, в условиях абсентеизма избирателей и высокого протестного голосования нас ожидает скорее всего не столько структурирование общества, сколько его еще большая атомизация, а также раздробленность парламента и, как следствие, нарушение его нормальной законодательной работоспособности и баланса в системе разделения властей. Это положение будет усугублять отсутствие конституционно-правовых требований к общественным объединениям, участвующим в избирательном процессе (в частности, отсутствие закона «О политических партиях», принятие которого пока не предвидится).

Интересный вариант избирательной системы разработан В.И. Васильевым и А.Е. Постниковым. Суть его сводится к следующему: вся территория Российской Федерации делится на 450 избирательных округов, избирательные объединения могут выдвигать в округе как отдельных своих кандидатов (наряду с независимыми), так и связанные общефедеральные списки, а избиратель имеет один голос. Несомненным, главным плюсом предложенной смешанной системы является то, что «в конечном итоге воля самих избирателей оказывается решающей в установлении соотношения представительства в парламенте по пропорциональной и мажоритарной системам» <*>.

———————————

<*> См.: Васильев В.И. Пропорциональная, мажоритарная, смешанная… Какая система лучшая при выборах в Государственную Думу? // Независимая газета. 1997. 25 апреля; Как выбирать депутатов Государственной Думы. Беседа за «круглым столом» редакции // Журнал российского права. 1997. N 7. С. 34.

Тем не менее мы поддерживаем другой вариант смешанной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы, суть которого состоит не в радикальном, полном переустройстве действующей модели, а в ее частичных, но существенных изменениях.

Прежде всего необходимо сократить партийное представительство по федеральному округу с 225 до 150 мандатов. Другими словами: 300 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам на основе единой нормы представительства (мажоритарная система), а 150 — по единому федеральному избирательному округу (пропорциональная система). Уменьшение объема реального партийного представительства преследует цель снижения излишней политизированности парламента, мешающей его нормальной законодательной работе. Время действительно показало, что «крупный аванс, выданный политическим и даже многим неполитическим общественным объединениям (когда им была предоставлена половина мест в Государственной Думе по партийным спискам), не оправдал себя» <*>. Лучше, конечно, было бы достигнуть подобных целей принятием закона о политических партиях и соответствующим усовершенствованием избирательного законодательства, которые вместе ограничили бы проникновение в избирательный процесс неполитических объединений и установили жесткие требования к созданию и деятельности самих партий. С появлением таких требований в российском законодательстве указанное количество можно повысить, например, до 200 мандатов (в ситуации становления многопартийности). Фиксированное же число пропорционального представительства необходимо сохранить прежде всего потому, что данная часть смешанной избирательной системы в сочетании с мажоритарной призвана стимулировать процесс становления многопартийности в Российской Федерации на данном этапе ее конституционного развития.

———————————

<*> Лапаева В.В. Указ. раб.

На этот счет распространена и другая точка зрения. Например, С.Д. Князев считает «проведение выборов с элементами пропорциональной системы… несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным» до тех пор, пока «реально не сложились политические партии и общественные движения» <*>. Вместе с тем результаты конкуренции на выборах между отдельными кандидатами и партийными списками в рамках только мажоритарных округов без установления твердой квоты депутатов, избираемых по пропорциональной части смешанной системы, прогнозируемы с достаточной долей вероятности: избиратели явно отдадут свои голоса скорее за отдельных кандидатов (вне зависимости от их политико-партийной принадлежности), а не спискам партий, тем более жестким. Избирателю легче выбрать отдельного кандидата, нежели голосовать за малочисленные сиюминутные группировки <**>. Другими словами, итоги таких выборов сегодня в условиях отсутствия стабильной многопартийности в России будут «отрицательно идентичны» тем результатам, которые имели бы место, если выборы в Государственную Думу проводились исключительно по мажоритарной системе, то есть и в том, и в другом случае мы получим раздробленный парламент. Следовательно, достижение цели социально-политического структурирования общества, превращение его в гражданское — с учетом существующей в России формы правления, фактически сложившейся системы сдержек и противовесов, небесконфликтного взаимодействия властей — будет весьма затруднено.

———————————

<*> Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. N 2. С. 27.

<**> Уже сейчас зарегистрировано 141 общественное объединение в виде партий, движений, союзов, организаций, желающих участвовать в выборах органов власти (См.: Сколько в России партий? Список общероссийских политических общественных объединений, зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» по состоянию на 1 января 1999 года // Российская газета. 1999. 16 января).

В такой ситуации далеко не окончательно сложившаяся партийная система Российской Федерации вообще лишится правовых стимулов своей организации через полноценное участие в выборах партий. Их избирательная функция сможет проявиться в нелегальной сфере борьбы за власть, ибо неконтролируемая правом «борьба партий переходит в ожесточение. Поэтому, прежде чем она достигла крайних пределов, следует ввести ее в законный путь, дать ей правильное движение, которое бы делало ее менее опасною для государства» <*>.

———————————

<*> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 65.

Указанные негативные перспективы подтверждаются современной конституционной практикой реализации различного вида избирательных систем, когда избиратели отдают предпочтение независимым кандидатам перед партийными. При использовании мажоритарно-пропорциональной системы на выборах в Саратовскую областную Думу в 1994 году из 34 избранных депутатов 13 были представителями избирательных объединений, а при мажоритарной в 1997 году — только 3 (из 35 избранных) <*>.

———————————

<*> См.: Положение о выборах в Саратовскую областную Думу от 14 марта 1994 года (Саратовские вести. 1994. 19 марта); Закон Саратовской области от 27 мая 1997 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Саратовской области «О выборах в Саратовскую областную Думу» (Саратовские вести. 1997. 30 мая); Володин В.В. Саратовская областная Дума: организационно-правовые основы формирования. Саратов, 1994. С. 8 — 9, 21, 220 — 229; Постников А.Е. Указ. раб. С. 84 — 87; Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995 — 1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 422 — 429.

Исходя из сказанного, мажоритарная система не может в настоящих условиях обеспечить постепенное выполнение стратегической задачи стимулирования становления гражданского общества, многопартийности, действительно представительных органов власти.

Смешанная же избирательная система в сочетании с фиксированным числом депутатов, избираемых по пропорциональной ее части, способна достигнуть этих целей. Хотя такой вариант вступает в противоречие с желаниями избирателя, данное противоречие разрешимо (при условии необходимого учета всех ценностей: и становления гражданского общества, и свободы выбора гражданина) путем сохранения за избирателем двух голосов при выборах в Государственную Думу. Порядок волеизъявления по двум избирательным бюллетеням следует оставить прежним. Это обеспечит гражданину определенное право на выбор и большую возможность лично участвовать в выражении общих интересов, нежели при наличии у него одного голоса.

С жесткими списками связана другая проблема — реализации равного активного избирательного права. С этим пока приходится мириться. Использование преференций, альтернативного голосования, кумулятивного вотума, панаширования, системы единственного (отдельно) передаваемого голоса и др. возможно в будущем, когда возникнет потребность в адекватной представленности во власти сформированной стабильной многопартийной системы Российской Федерации (вернее, интересов, которые она выражает) и когда повысится общий уровень правовой культуры общества и власти.

Пока же в связанный федеральный список могут входить кандидаты, выдвигаемые тем же избирательным объединением (блоком) в одномандатных округах <*> (так называемое право на двойное выдвижение), что нарушает равенство избирательных прав граждан. По нашему мнению, право партий на двойное выдвижение одного и того же кандидата по мажоритарному и по пропорциональному принципам должно быть заменено правом на «двойное участие» в избирательном процессе путем баллотировки разных кандидатов по федеральному и одномандатному округам, что является необходимым условием конституционного сочетания различных форм представительства смешанной избирательной системы. В этом случае избиратель также сможет проголосовать или за беспартийного представителя, или за конкретного партийного выдвиженца.

———————————

<*> См.: ч. 5 ст. 37 Федерального закона Российской Федерации от 21 июня 1995 года N 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; п. 10 ст. 38, п. 9 ст. 39, п. 4 ст. 47 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Тем не менее Конституционный Суд Российской Федерации признал действующее положение законодательства о «двойном преимуществе» кандидатов от избирательных объединений (блоков) соответствующим Конституции Российской Федерации <*>. Но дело, по нашему мнению, не в том, что для каждого гражданина существует равная возможность одновременно выдвигаться и по одномандатному округу, и по федеральному. Точкой отсчета должно быть не равенство возможностей кандидатов, а степень гарантированности свободного и равного волеизъявления избирателей. Партийный одномандатник, проигравший в своем округе, вдруг вопреки воле большинства электората оказывается депутатом парламента благодаря федеральному списку. Да, при этом меньшинство избирателей будет представлено (к тому же произошло соединение личностных и партийных предпочтений). А как же избиратели других мажоритарных округов, чей кандидат вообще не прошел?

———————————

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Российская газета. 1998. 8 декабря).

Фундаментальный принцип равенства, как и свобода, имеет свои границы. Сущность его всегда неизменна: равенство возможностей, — остальное зависит от способностей каждого отдельного человека, — но сдерживается (ограничивается) всеобщим конституционным принципом человеческого общежития: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем проявление содержания равенства может быть разнообразным при практическом воплощении неодинаковых институтов и механизмов демократического режима.

Например, в условиях действия мажоритарной системы равенство выражается в том, что каждый избиратель, имея одинаковое количество голосов и их идентичный друг другу вес во всех округах с допустимыми (не чрезмерными, как в настоящее время в Российской Федерации <*>) отклонениями от единой нормы представительства, одинаково сознает возможности победы или поражения своего кандидата. «В данном случае единственный критерий — количество, — справедливо отмечают французские ученые, — однако оно не придает победившей точке зрения какой-то особой ценности. Это означает, что меньшинство, бесспорно обязанное подчиняться закону, может, несмотря ни на что, продолжать отстаивать свою точку зрения и после голосования, так как сам по себе факт его поражения никак не умаляет ее действительной ценности» <**>.

———————————

<*> Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 17 ноября 1998 года признал конституционными абз. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации от 21 июня 1995 года N 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которым на территории субъекта Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства образуется по одному избирательному округу. Однако, по нашему мнению, в данном случае явно нарушается равенство избирательных прав граждан России. В соответствии с данными, содержащимися в особом мнении судьи Н. Ведерникова, «цена голоса» избирателя в отдельных субъектах различается в 57,62 раза). Таким образом, вопрос заключается в допустимых пределах расширения границ принципа равенства прав, выход за которые стирает его действие. Тем не менее данное правило сохранено в Федеральном законе Российской Федерации от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 2 ст. 3, п. 3 ст. 12).

<**> Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Указ. раб. С. 11.

При реализации же пропорциональной избирательной системы, исходя из ее смысла, принцип равенства проявляется в как можно большем учете голосов всех избирателей. «…Равными выборы являются в конечном счете лишь тогда, — писал Конрад Хессе, — когда каждый голос обладает равным весом и равной ценностью; иными словами, голоса в равной мере учитываются при распределении мандатов. В соответствии с видом избирательной системы допускаются определенные различия, вытекающие из неизбежного технического несовершенства избирательного права…» <*>.

———————————

<*> Хессе Конрад. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 79 — 80.

Таким образом, рассматриваемая действующая норма российского законодательства допускает неконституционное смешение элементов мажоритарной и пропорциональной систем. К тому же из неравенства избирателей вытекает и неравенство возможностей кандидатов (а не претендентов в кандидаты), существенное различие в их статусе.

Наша позиция состоит в следующем: выдвижение партийного кандидата или только по одномандатному округу, или только в составе списка позволит качественно по-иному использовать потенциал мажоритарного представительства. Данное нововведение, в совокупности с уменьшением твердой квоты по пропорциональной системе, заставит политические партии более активно участвовать в одномандатных округах путем выставления своих кандидатов. В этом и должно состоять проявление не «дуалистического» <*>, а именно смешанного характера российской избирательной системы, когда партии активно действуют и в сугубо своей сфере — пропорциональной, — и в мажоритарной.

———————————

<*> См.: Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. N 7. С. 25.

Теперь обратимся к наиболее конституционно значимому и спорному элементу механизма выборов в Государственную Думу — жесткому 5-процентному барьеру. Конституционный Суд Российской Федерации признал его конституционность, обязав Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечить «надлежащую реализацию принципа пропорциональности». Суть решения Суда состоит в том, что данный заградительный пункт может быть применен в той мере, в какой это «позволяет обеспечить участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании». Это призвано обеспечить основы конституционного строя России, закрепленные в ст. 1 и 13 Конституции Российской Федерации, и прежде всего — недопущение монополии на власть <*>.

———————————

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в части, касающейся рассмотрения положения ч. 2 ст. 62 указанного Закона (п. 8 мотивировочной и п. 8 резолютивной частей данного решения Суда).

В новом Законе эти требования Конституционного Суда учтены. Кроме того, несколько «смягчена» жесткость рассматриваемого барьера при наступлении определенных условий <*>. Очень подробно, по сравнению с прежним актом, разъяснена методика пропорционального распределения мандатов, особенно в отношении региональных частей федерального списка в зависимости от полученной ими электоральной поддержки в соответствующих субъектах Российской Федерации или их группах <**>. Тем не менее проблема, по нашему мнению, далеко не разрешена.

———————————

<*> См.: п. п. 3 — 6 ст. 80 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

<**> См.: ст. 82 Закона.

Безусловно, 5-процентный барьер выполняет свою задачу в рамках пропорциональной части избирательной системы, не пропуская в Государственную Думу (что особенно проявилось на выборах 1995 года) значительную часть неполитических по своей сути объединений общественных организаций, не получающих в отдельности существенной поддержки избирателей. Те объединения, которые не преодолевают процентную оговорку, после окончания избирательной кампании, за исключением немногих, исчезают с политической арены России до новых выборов. Вместе с тем нарушение конституционного принципа равенства избирательных прав граждан налицо: например, в 1995 г. 44,82% голосов избирателей фактически пропали <*>.

———————————

<*> Подсчитано на основе данных Протокола Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 1995 года «О распределении депутатских мандатов по федеральному избирательному округу между избирательными объединениями, избирательными блоками». В приведенное нами число мы не включили голоса избирателей, поданные против всех, — 2,77% от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, и общее количество недействительных избирательных бюллетеней — соответственно 1,91% (См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1996. N 1. С. 48 — 51).

Это означает, что при реализации пропорциональной части избирательной системы (призванной, в отличие от мажоритарной, оптимально отразить волю избирателей, в том числе и меньшинства) происходит искажение проявления принципа равенства прав. В.А. Четвернин пишет: «…5%-ная оговорка вступила в противоречие с принципом пропорционального представительства…» <*>. Немецкие ученые также отмечают: «Самым серьезным вторжением в конституционное право на равные выборы является 5%-ная оговорка… Если сделать обзор всех правовых решений по данному вопросу, то единственным серьезным аргументом выглядит защита функциональной способности парламента. Это настолько большая ценность, что общие правовые соображения позволяют рассматривать ее как оправдывающую причину для нарушения принципа равенства выборов» <**>.

———————————

<*> Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 75.

<**> Государственное право Германии / Издатели Й. Изензее, П. Кирхоф. Т. 1. М., 1994. С. 137 — 138.

Таким образом, в нашем случае имеет место конкуренция конституционных принципов, фундаментальных задач конституционного развития России: жесткий заградительный пункт, обеспечивая представительный характер парламента, его «функциональную способность», становление партийной системы, тем не менее явно нарушает равенство избирательных прав граждан Российской Федерации.

Поэтому, по нашему мнению, барьер должен быть не жестким, а плавающим; представленность партийного списка следует привязать не только к преодолению процентной оговорки, но и к получению партией определенного числа (в пределах 5 — 10 мандатов) депутатских мест по одномандатным округам. В соединении с вышеприведенными нормами нового Закона это позволит политическому меньшинству, являющемуся тем не менее выразителем значимых социальных позиций, завоевать некоторое количество депутатских мест. В результате избирательная система приобретет действительно смешанный характер, ибо активизируется деятельность партий в мажоритарных одномандатных округах — как условие персональной идентификации партийных кандидатов.

В качестве вывода из вышеизложенного можно выделить следующее: практика выборочной реализации конституционных принципов приводит сегодня к искажению основополагающей идеи демократии, согласно которой «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Соблюдение конституционных принципов будет обеспечено лишь в случае применения их во взаимосвязи, в совокупности.

Наши предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации можно свести к четырем основным моментам:

1. Выборы должны проводиться по смешанной избирательной системе: 300 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, 150 — по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за партийные списки кандидатов в депутаты (т.е. с установлением твердой квоты по пропорциональному представительству).

2. Избиратель имеет два голоса — порядок осуществления активного избирательного права такой же, как в действующем законодательстве.

3. Кандидат в депутаты от политической партии не может быть одновременно выдвинут ею и по федеральному округу (в составе списка), и по одномандатному округу (запрет на «двойное преимущество» партийных кандидатов).

4. Необходимо закрепить плавающий характер заградительного пункта в 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Это, конечно, далеко не все, но наиболее важные моменты избирательной системы, вызвавшие значительный политико-общественный резонанс.

Жесткий характер федеральных списков в свою очередь может быть несколько смягчен. Например, может быть введено следующее ограничительное требование: для получения права на выдвижение федерального списка партия должна сначала выдвинуть и зарегистрировать определенное количество своих кандидатов в одномандатных округах (на отдельный округ не более одного кандидата от одной партии). С учетом 300 мест по мажоритарной системе это число может быть не менее 100 для крупных политических партий, достаточно прочно занявших свое место в общественно-политической жизни страны. По другому варианту, объединению прежде всего необходимо выдвинуть региональные части своего общероссийского списка не менее чем в 1/3 или 1/2 мажоритарных округах (здесь можно засчитать и партийных одномандатников). Причем в подписных листах наряду с общенациональными лидерами должны указываться данные о первых трех кандидатах из этой части списка. Однако в каждом округе, соответствующем тому или иному региону страны (но не обязательно субъекту Федерации — в целях обеспечения равенства избирательных округов), партии обязаны представить соответствующий этому региону раздел своего федерального списка, а значит — разные имена <*>. В этом случае повышается ценность института сбора подписей в качестве необходимого условия информированности избирателей о претендентах на осуществление власти. Только после выполнения указанных требований общероссийский партийный список в целом подлежит регистрации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <**>.

———————————

<*> Такие требования содержатся в п. 5 ст. 43 Федерального закона Российской Федерации от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

<**> Подобные положения закреплены в законодательстве Венгрии и Польши. См., например: Арато Эндрю. Выборы, коалиции и конституционализм // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1994. N 3 (8); 1994. N 4 (9). C. 11 — 16; Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Маклакова. М., 1997. С. 406 — 411, 446 — 452; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4-х томах. Т. 3 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1997. С. 505 — 507, 574 — 577; Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 202 — 203.

Мы изложили свой вариант реформирования избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы, считая, что лишь совокупная реализация предлагаемых новаций с учетом воплощенного в действующих правовых нормах опыта прошедших избирательных кампаний поможет достижению обозначенных в этой статье целей конституционного развития России.

Вместе с тем любые изменения избирательного законодательства, воздвигающие разнообразные «дренажно-фильтрационные системы на пути к избирательному бюллетеню» <*>, совершенно необязательно будут автоматически способствовать становлению российской партийной системы, а следовательно, — адекватному выражению в ходе выборов интересов и воли избирателей. Последнее предполагает в качестве необходимого условия принятие Федерального закона «О политических партиях» и одновременно конституционно-правовое закрепление обязывающих требований к участию партий в избирательном процессе, что является темой специального исследования.

———————————

<*> Как выбирать депутатов Государственной Думы. Беседа за «круглым столом» редакции // Журнал российского права. 1997. N 7. С. 37.