Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы РФ

04-03-19 admin 0 comment

Зражевская Т.
Право и власть, 2001.


Зражевская Татьяна Дмитриевна — доцент, директор государственного института регионального законодательства Воронежской области, заведующая кафедрой конституционного и международного права Воронежского государственного университета.

Избирательная система — важнейший элемент политической системы государства. Проведение выборов является основной формой и способом демократической борьбы за обладание государственной властью или формой участия в контроле за ее осуществлением <*>. Ограничение же принципов выборности представительных органов, введение необоснованных избирательных цензов, фальсификация результатов голосования, как правило, означают переход к авторитарным методам осуществления власти.

———————————

<*> См.: Конституционное право зарубежных стран. М.: Норма-Инфра, 1999. С. 187 — 188.

Избирательная система представляет собой целостную систему правовых норм и общественных отношений, связанных с выборами представителей публичной власти. Юридической основой избирательной системы демократически развитых государств является избирательное право — совокупность правовых норм, институтов, содержащихся в законах и иных нормативных актах (источниках права), которые регулируют: принципы и условия участия в формировании избирательных органов, организацию и порядок выборов, отзыв выборных должностных лиц <*>.

———————————

<*> См.: Энциклопедический юридический словарь. М: Инфра-М, 1998. С. 113. Понятие избирательной системы употребляется в юридической литературе и в ином, узком смысле: как система распределения мест в выборных органах после установления результатов голосования.

Основу избирательной системы и избирательного права составляют конституционные нормы <*>. Закрепление важнейших принципов избирательной системы имеет место в конституциях зарубежных стран. Так, статья 68 Конституции Испании закрепляет всеобщее, равное, прямое и тайное голосование при избрании депутатов Конгресса. Статья 24 Конституции Франции — принцип прямого голосования при выборах депутатов Национального Собрания и косвенного голосования при избрании Сената. Статья 38 Конституции ФРГ определяет всеобщие, свободные, равные и тайные выборы депутатов Бундестага. Поправки XII, XIV, XVII к Конституции США детально расписывают стадии избирательного процесса. Конституция Российской Федерации 1993 года в части 3 статьи 3 провозгласила: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Тем самым подчеркнута особая роль избирательной системы в реализации народного суверенитета и формировании легитимных представительных (законодательных) органов государственной власти и замещении ряда должностей.

———————————

<*> Следует отметить, что сегодня имеются обоснованные предложения рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института, отказаться от традиционного взгляда на него как составную часть лишь конституционного права. См.: Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1995.

Повышение роли выборов в условиях построения правового государства и гражданского общества, казалось бы, должно быть обеспечено прежде всего конституционными гарантиями: расширением в федеральной конституции важнейших принципов, составляющих основу избирательной системы. К сожалению, действующая Конституция Российской Федерации существенно сузила круг конституционных норм, регулирующих эти важнейшие отношения. Более того, исчезла в качестве самостоятельной глава «Избирательная система», посвященная основным ее принципам, традиционная для «советских» конституций. Думается, что это не случайно: отсутствие в конституционно-правовом поле прямых указаний на важнейшие элементы избирательной системы (принципы, гарантии) позволяет государственной власти манипулировать институтом выборов в своих интересах, затрудняет обращение в Конституционный Суд Российской Федерации участников избирательного процесса, препятствует четкому ориентированию в правовом пространстве регионального законодательства (избирательное законодательство относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов).

Фундаментальные исследования в области избирательных систем показывают актуальность задачи формирования универсального стандарта (критериев) системы политико-правовых и организационно-технических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний <*>. Рассмотрим более подробно существо этой проблемы.

———————————

<*> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 16.

1. Соотношение норм Конституции Российской Федерации и международных избирательных стандартов

Отсутствие конституционных избирательных гарантий частично «компенсирует» часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. Тем самым Конституция Российской Федерации подтверждает приоритет международных правовых стандартов над внутригосударственным правовым регулированием избирательной системы. Однако в условиях низкой правовой культуры и устоявшихся десятилетиями традиций безальтернативных выборов от участников избирательного процесса трудно требовать безукоризненного знания международно-правовых стандартов, гарантировать их реализацию в условиях низкой эффективности реализации даже национального права.

Ратификация Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации основополагающих документов Совета Европы (Международного пакта о гражданских и политических правах; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; Европейской Хартии местного самоуправления; Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств и др.) актуализирует проблему соответствия избирательного законодательства Российской Федерации стандартам Совета Европы в области прав человека и инкорпорации этих норм в Конституцию. Ведь конечный показатель соответствия выборов международным избирательным стандартам — это то, насколько они способствуют полному выражению политической воли народа. Последняя же производна от политических прав и свобод граждан, закрепленных в национальном законодательстве. Законодательное закрепление прав личности и гарантий их осуществления в конечном счете предопределяет характер реализации политической воли граждан.

Поэтому для эффективности достижения цели избирательного процесса необходимо отражение в Конституции Российской Федерации и федеральных законах международных избирательных стандартов в форме обобщенных принципов. Сегодня же даже имеющиеся немногочисленные нормы, «разбросанные» по Конституции, не отражают основных начал избирательной системы.

В международном избирательном праве в качестве базовых стандартов выделяют свободный и справедливый характер выборов <*>. Обязательства по ОБСЕ могут быть заключены в семи главных для демократических традициях словах: всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные <**>.

———————————

<*> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 123 — 147.

<**> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 810.

Свободные выборы — единственный принцип, непосредственно закрепленный в части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации. Содержание данного стандарта включает в себя: создание условий для осознанного и обоснованного выбора между альтернативными кандидатами; право на свободу мнения и слова; право на свободу информации; право на свободу собраний и ассоциаций; свободное волеизъявление при тайном голосовании.

Другим международным стандартом в области избирательных прав граждан является принцип справедливых выборов, который подразумевает: законодательное определение периодичности выборов; обеспечение пропорционального представительства интересов различных социальных слоев; предоставление кандидатам равных возможностей для ведения предвыборной кампании; состязательность претендентов; гласность и открытость выборов; право на присутствие наблюдателей и независимую судебную оценку на всех стадиях избирательного процесса. Реализация права на независимую судебную процедуру обеспечивается рядом правовых организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности, мошенничества и фальсификаций. Законодательство России предусматривает возможность обжалования нарушений избирательных прав, а также юридическую ответственность любого субъекта избирательного процесса за нарушение законодательства о выборах.

Рассмотрим, насколько сегодня отражены в нормах Конституции Российской Федерации международные стандарты в форме принципов.

В части 2 статьи 32 Конституция гарантирует гражданам право избирать и быть избранными (всеобщее избирательное право), но не закрепляет даже такие традиционные международно-правовые стандарты в сфере прав человека, как равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Зато эти правовые стандарты определены в части 1 статьи 81 Конституции как принципы избрания Президента. Можно отчасти согласиться с В.Е. Чиркиным, объясняющим исчезновение отдельной главы в Конституции Российской Федерации действием неодинаковых принципов избирательного права в отношении разных высших органов государства <*>. Но нельзя смириться с таким состоянием конституционного регулирования, когда принципы избирательного права распространяются в полном объеме только применительно к выборам Президента. По образному сравнению Н.В. Варламовой, даже если Государственная Дума будет избираться на непрямых выборах, открытым голосованием, то это не будет противоречить Конституции Российской Федерации <**>.

———————————

<*> См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: ЗЕРЦАЛО, 1998. С. 54.

<**> См.: Варламова Н.В. Российская Конституция: опыт трехмерной интерпретации // Становление конституционного государства в посттоталитарной России: Вып. 1. М., 1996. С. 43.

В части 3 статьи 32 Конституции России имеются демократические ограничения на реализацию активного и пассивного избирательного права, воспринятые во всех федеральных законах — источниках избирательного права.

В ряде конституционных норм (например, в статьях 29, 30) закреплены права человека, опосредованно гарантирующие свободные выборы: право на свободу мысли и слова; право на свободный поиск, получение и распространение информации; свобода собраний и другие. На этом перечень конституционных оснований избирательной системы России заканчивается.

Практика Конституционного Суда Российской Федерации, постоянно рассматривающего многочисленные дела, связанные с избирательной системой, показывает, что апелляция к принципам международного права далеко не всегда спасает российских правоприменителей. Для того чтобы содержание любого принципа международного и конституционного права реализовывалось на практике, необходима его конкретизация в национальном законодательстве <*>. И наоборот, нормы любого закона будут «бессильны», если они противоречат (даже опосредованно и завуалированно) принципам Конституции. Так, несмотря на отсутствие в нормах советского избирательного права каких-либо ограничений в выдвижении нескольких кандидатов по одному избирательному округу, более одного кандидата в депутаты не выдвигалось: срабатывал конституционный принцип однопартийности и руководящей роли партии.

———————————

<*> Ярким примером бездействия конституционного принципа вне норм национального права служила статья 5 Конституции РСФСР 1978 года, которая провозглашала: «Наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование». Реализация же этого права в России стала возможной только спустя 12 лет, после принятия общесоюзного Закона о референдуме в 1990 году.

Поэтому в современный период становления российской демократической избирательной системы недостаточно иметь даже идеально проработанное избирательное законодательство: нужны правовые ориентиры, принципы избирательной системы в ранге конституционных норм.

2. Содержание принципов и институтов избирательной системы, требующих закрепления в Конституции Российской Федерации

Исследование этого вопроса особенно важно сейчас, когда всесторонне обсуждаются изменения в Конституции страны. Ввиду ограниченности объема статьи проанализируем лишь основные конституционные принципы и институты, связанные с избирательной системой.

2.1. Принцип представительства высших органов государственной власти.

Конституция определила круг представительных коллегиальных органов и должностных лиц, полномочия которых формируются посредством выборов: Президент, парламент Российской Федерации (статья 94 Конституции). Следует подчеркнуть, что представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и местного самоуправления. Единоличный представитель (например, Президент Российской Федерации) по определению является представителем большинства (возможно, относительного). Вместе с тем реально как гарант Конституции он должен в равной степени представлять и интересы меньшинства. В то же время в коллегиальных органах определенная часть депутатов, представляющая меньшинства (в частности, национальные), в силу субъективных причин может реально игнорировать интересы последних <*> (что и показывает, например, поименное голосование по импичменту Президента России).

———————————

<*> См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 75.

Известно, что существуют две основные избирательные системы, применяющиеся при выборах: пропорциональная и мажоритарная. То или иное сочетание дает смешанную систему для голосования. При мажоритарных выборах избиратели отдают голоса за конкретных кандидатов по одно- или многомандатным избирательным округам. Данный принцип избирательной системы традиционен для дореформенной России.

Применение пропорциональной избирательной системы в условиях неразвитости многопартийности выявило определенные сложности понимания сущности «представительства». Особенно ярко это проявилось в процессе выборов половины депутатов Государственной Думы. Выборы по пропорциональной системе проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых соперничают списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями (политическими партиями, организациями и движениями). Избиратель должен выбирать не между персонами, как при мажоритарной системе, а между партиями и голосовать за списки кандидатов, из которых ему известны в лучшем случае несколько лидеров. При наличии в партийном перечне хотя бы одного такого кандидата, располагающего значительной поддержкой населения, может сложиться ситуация, когда он «вытягивает» за собой большое количество сторонников, которые стоят с ним в одном партийном списке. В результате в представительные органы могут быть проведены неизвестные широкой общественности люди, которые не являются профессионалами, вряд ли в состоянии компетентно участвовать в разработке законов и контролировать деятельность исполнительной власти. Впрочем, возможно и обратное. Однако следует исходить из худшего варианта, тем более что такого рода явление имело место в политической жизни. Например, в свое время высокая личная популярность З. Гамсахурдиа позволила ему провести в депутаты значительное количество людей, по своим личным и деловым качествам неспособных к парламентской деятельности <*>.

———————————

<*> Постников А. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. N 12. С. 40.

Введение пропорциональной системы в условиях России привело и к фактическому отстранению значительной части проголосовавших избирателей от реализации прав на свое представительство из-за 5%-го барьера голосов при распределении депутатских мандатов. Именно это вызвало многочисленные предложения об исключении пропорциональной системы из избирательного права России. В новом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 года (глава 10) система представительства стала более дифференцированной.

Объективная оценка достоинств и недостатков мажоритарных и пропорциональных выборов возможна только путем анализа их эффективности, ибо та или иная избирательная система применяется в конкретно-исторических условиях данной страны. Именно научный анализ этих условий и позволяет правильно решить вопрос, какой способ формирования парламента больше всего отвечает принципу представительства в современной России. Сегодня уже накоплен опыт, позволяющий сделать окончательный выбор в избирательной системе (мажоритарный, пропорциональный либо смешанный) и закрепить этот принцип представительства в Конституции. В противном случае перед каждыми выборами у Президента и у других субъектов законодательной инициативы всегда будет искушение начать дискуссии о пересмотре принципов формирования высших представительных органов власти.

2.2. Принцип конституционной ответственности.

К международным обязательствам по ОБСЕ относится и принцип ответственности: все избранники, вступая в избранную должность, признают свою ответственность перед избирателями <*>. Следует признать, что проблема соотношения свободного и императивного мандата является одной из сложнейших в теории избирательного права. Длительное время в России признавался принцип императивного мандата депутата, которому сопутствовало право избирателей на отзыв выборного лица. Новое федеральное законодательство фактически провело принцип свободного депутатского мандата, исключив институт отзыва. Законодательство субъектов Российской Федерации не поддержало нововведение: в избирательных законах многих субъектов существует институт отзыва депутатов и выборных должностных лиц.

———————————

<*> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Иванченко. М.: НОРМА, 1999. С. 810 — 811.

Российская действительность «отредактировала» этот спор. В послании Президента Российской Федерации «Россия на рубеже эпох» <*> признано необходимым обсуждение проблем государственно-правовой ответственности за грубое нарушение Конституции и федерального законодательства. Предлагается разработать конституционные поправки для урегулирования механизмов юридической и политической меры ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства.

———————————

<*> Послание Президента Российской Федерации «Россия на рубеже эпох» // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 4 — 5.

Эффективное осуществление народовластия невозможно без признания конституционной ответственности власти перед народом. Провозглашение принципа конституционной ответственности высших должностных лиц, избираемых народом, с последующей разработкой его механизма в федеральном законодательстве страны является давно назревшей мерой. Это позволит оценить с позиции права действия высших должностных лиц, избранных народом, будет препятствовать безнаказанному нарушению законодательства, способствовать дальнейшему укреплению конституционной законности в России. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации профессор М.В. Баглай <*> подчеркивал, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Аналогичная мысль прозвучала у Президента Российской Федерации: «Опираясь на Конституцию, каждый в России вправе требовать уважения к себе и к своим законным правам… Народ вправе контролировать власть и не давать ей спуску всеми законными средствами» <**>.

———————————

<*> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 1997. С. 31.

<**> Выступление Президента Б.Н. Ельцина // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 1.

2.3. Принцип периодичности выборов.

Свободные и справедливые выборы в соответствии с международными избирательными стандартами должны проводиться периодически, поскольку одноразовые выборы (например, в период получения независимости той или иной страной или в период перехода от авторитарного режима к демократии) недостаточны для обеспечения стабильного демократического развития государства. В международных документах не установлены конкретные сроки периодического проведения выборов, но их периодичность нужно определять исходя из того, что власть правительства должна постоянно отражать волю народа, которая лежит в основе законности деятельности публичной власти.

Периодичность должна устанавливаться законом. Именно это требование зафиксировано в 1990 году в документе Копенгагенского совещания Конференции по «человеческому измерению» ОБСЕ в пункте 7.1. Периодичность выборов высших представительных органов должна устанавливаться Конституцией. Назначение выборов должно осуществляться с таким расчетом, чтобы позволить кандидатам, политическим партиям, другим участникам политического процесса развернуть полноценную избирательную кампанию. Нарушение периодичности выборов, перенесение запланированных законом выборов представляет собой нарушение международных избирательных стандартов. Исключением может быть только введение чрезвычайного положения. При этом государство должно иметь законодательство, точно и четко определяющее условия, порядок введения чрезвычайного положения, допустимые меры по ограничению прав и свобод (при этом последние должны также соответствовать положениям международного права).

В Конституции Российской Федерации достаточно четко закреплены сроки полномочий выбираемых органов и должностных лиц: Президента, парламента. Вынесенный на рассмотрение Конституционного Суда вопрос, каким по счету является президентский срок Б.Н. Ельцина и может ли он баллотироваться на выборах 2000 года <*>, можно отнести к числу казуистических, что тем не менее не помешало такой его постановке.

———————————

<*> См.: Российская газета. 1998. 6 ноября.

Иное положение наблюдалось в субъектах Российской Федерации, где отсутствие закрепления принципа периодичности в Конституциях и уставах послужило основанием для многочисленных решений представительных органов власти субъектов Федерации об одностороннем продлении депутатских полномочий. Это в свою очередь вызвало «волну» судебных исков граждан о нарушении их избирательных прав. Ныне этот принцип закреплен прежде всего в статьях 9 — 10 Федерального закона «Об основных гарантиях…», а также в региональных законах. Думается, что придание ему статуса конституционного при исчерпывающем определении оснований приостановления его действия (в период чрезвычайного положения) укрепит конституционную законность.

2.4. Принцип равных выборов.

Еще одним принципом, без которого невозможно проведение справедливых выборов, является равенство в избирательном процессе. Так, в соответствии с общепризнанной международной нормой равного избирательного права голоса всех, кто участвует в выборах, имеют одинаковый вес независимо от имущественного положения, уровня образования, религиозной или расовой принадлежности, пола или политических взглядов голосующего. При реализации этой нормы в ходе определения границ избирательных округов и составления списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов.

В то же время резолюция, принятая Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств на четырнадцатой сессии, констатировала, что ряд мер, предписываемых национальным законом, не должны считаться дискриминационными. К таким мерам она относит, в частности, адекватное представительство какой-либо составной части населения страны, которая в действительности из-за политических, экономических, религиозных, социальных, исторических или культурных условий лишена возможности пользоваться равным с остальным населением положением в отношении политических прав; пропорциональное соразмерное представительство различных составных частей населения страны. Такие меры применяются лишь до тех пор и до тех пределов, до которых они необходимы <*>.

———————————

<*> См.: Права человека и выборы / ООН. Женева, 1995. С. 33 — 34.

Разбивка избирательных округов — сложная политическая и юридическая проблема. Из-за постоянно усиливающейся миграции населения Центральная избирательная комиссия попыталась внести соответствующие изменения в ранее действующую схему избирательных округов, однако Государственная Дума не поддержала их. Отсутствие закрепления в Конституции принципа равных выборов в отношении депутатов Государственной Думы, с одной стороны, привело к тому, что выборы депутатов в Государственную Думу 1999 года пришлось проводить по устаревшей схеме, а с другой стороны, лишает возможности обратиться в Конституционный Суд с соответствующим запросом.

2.5. Принцип состязательности (альтернативности) выборов.

Реформирование советской избирательной системы в эпоху перестройки началось с создания гарантий реализации именно этого принципа. Само понятие «состязательность» было введено в юридический оборот Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 года. Суть состязательности заключается в том, что кандидаты в депутаты добиваются права быть избранными в представительный орган государственной власти, соперничая друг с другом. В противоборстве альтернативных кандидатов различные социальные группы, общественные организации, движения ищут пути выражения своих настроений, позиций, а некоторые — и парламентские пути внедрения в политическую жизнь <*>. Каждому гражданину предоставляется альтернатива в избрании кандидата.

———————————

<*> См.: Михалева Н.А., Морозова Л.А. Реформа республиканского избирательного законодательства // Государство и право. 1990. N 6. С. 34.

В предвыборной кампании наибольшее значение имеет осведомленность избирателей относительно личности каждого из кандидатов, желающих стать народным представителем. Понятно, что для этого нужно знать не только «светлые», но и «темные» страницы биографических данных будущих избранников. На прошедших в 1997 г. выборах в региональные органы законодательной власти в 22-х субъектах Федерации наблюдались тревожные тенденции активного стремления к власти людей с уголовным прошлым. Предметом судебного разбирательства стали скандальные выборы мэра Нижегородской области и непризнанная в них победа А. Клементьева. Причиной таких «странностей» является незнание избирателями того, за кого они голосуют. Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях…» предусматривает для регистрации обязательное предоставление: сведений о доходах и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (статья 32); сведений биографического характера, о занимаемой выборной должности в органах государственной власти или в органе местного самоуправления, основное место работы или службы; сведений о неснятой или непогашенной судимости и статье УК Российской Федерации, на основании которой был осужден кандидат; сведений о том, имеет ли он гражданство иностранного государства — двойное гражданство (статья 51).

Состязательность может дать положительный результат только тогда, когда кандидатам в депутаты обеспечены равные возможности и условия участия в избирательной кампании. Кандидаты имеют единый правовой статус, единые права, обязанности и гарантии. Состязательность выступает как правовой принцип, проявляется в различных формах и должна реализовываться на основе равноправия и самостоятельности кандидатов при строгом соблюдении ими требований законности и этики ведения предвыборной борьбы.

К сожалению, несмотря на всестороннее закрепление принципа состязательности в федеральном законодательстве, на практике этот принцип реализуется с трудом; каждые выборы сопровождаются судебными процессами о незаконном использовании кандидатами своих должностных привилегий (начиная от средств оргтехники и заканчивая выступлениями в СМИ). Неравенство состязающихся сторон проявляется уже в процессе подготовки к выборам. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» закрепляет, что зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории «А», не вправе использовать преимущества своего должностного положения. Однако депутаты, например, не признаются ни государственными, ни муниципальными служащими, ни должностными лицами. Исключение составляют лишь те из них, кто на постоянной основе входит в состав руководства представительного (законодательного) органа власти, его палат, комитетов и комиссий. Последние замещают государственные и муниципальные должности категории «А» и, следовательно, согласно избирательному законодательству (статье 36 Федерального закона «Об основных гарантиях..») могут вести агитацию только в свободное от исполнения должностных обязанностей время. Другие же депутаты не имеют правовых преград на ведение предвыборной агитации в любое время, что представляется не совсем обоснованным с точки зрения принципа состязательности.

Поэтому в целях обеспечения реальных гарантий целесообразно возвести рассматриваемый принцип в ранг конституционного и пересмотреть на этой основе соответствующие нормы избирательного законодательства.

2.6. Принцип равной финансовой поддержки со стороны государства.

Данный принцип является одной из гарантий состязательности. Любое равенство при разных финансовых возможностях является утопией. Поэтому действующее законодательство устанавливает смешанное финансирование избирательных фондов, государственное субсидирование кандидатов и политических партий, ограничение их собственных фондов, а также финансовых источников. Естественно, что размер пожертвований в эти фонды будет различным. Но участие государства в формировании этих фондов, финансовая поддержка каждого кандидата из федеральной казны должны быть равными для всех.

Весьма важное значение имеет законодательное закрепление размеров избирательных фондов отдельных кандидатов и избирательных объединений, блоков. «Потолок» затрат на избирательную кампанию должен быть ориентирован на минимум возможных расходов, необходимых на проведение избирательной кампании. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения или блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением или блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов.

В целях создания условий для наиболее полного представления программ кандидатов не менее одной трети от общего объема бесплатного эфирного времени отводится претендентам для совместного проведения дискуссий, «круглых столов» и иных аналогичных агитационных мероприятий. В них (на равных основаниях) могут участвовать все кандидаты, однако это участие является добровольным.

Для проведения предвыборной агитации кандидатов в депутаты избирательные объединения и блоки могут получать и платное эфирное время. Оно должно предоставляться на условиях договора по единым расценкам. При этом каждый кандидат, избирательное объединение и блок вправе получить из общего объема зарезервированного времени свою долю.

Для проведения агитации кандидаты, избирательные объединения и блоки могут использовать традиционные печатные СМИ. Для этого периодические печатные издания, за исключением некоторых, как безвозмездно за счет средств их текущего бесплатного финансирования, так и на платной основе должны выделять печатные площади. Порядок их предоставления устанавливается федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации.

Несмотря на кажущуюся урегулированность форм финансовой поддержки государства, проблема равного использования государственных средств представляется весьма актуальной. Законодательство не успевает отразить все формы агитации (например, на электронных носителях, в Интернете), что осложняет реализацию рассматриваемого принципа. Думается, что и он нуждается в конституционном закреплении.

2.7. Принцип независимости избирательных комиссий и подчинение их только закону.

В Конституции отсутствует упоминание о роли избирательных комиссий в организации и проведении выборов. Такой подход представляется глубоко ошибочным, поскольку в России сформирована, по сути, новая система государственных органов, не относящаяся ни к одной из трех ветвей власти и обладающая целым рядом особенностей. Поэтому считаем заслуживающим поддержки предложение о конституционном закреплении функций системы избирательных комиссий, к которым, в частности, следовало бы отнести организационное оформление воли народа, придание ей нормативно-обязательного характера для всех государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан <*>.

———————————

<*> См. подробнее: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История, теория, практика. М., 1996. С. 47 — 54.

Таким образом, проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы Российской Федерации коренится в противоречии между динамично меняющимися условиями выборов депутатов органов власти разных уровней, детально закрепленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, и неподвижными границами конституционного регулирования важнейших принципов (начал), которые теоретически должны лежать в основе обновляющегося законодательства, а фактически не выполняют этой задачи. В результате избирательная система России вынуждена постоянно обращаться к международным стандартам.

Для решения этой проблемы предлагается:

— закрепить в Конституции важнейшие международно-правовые стандарты избирательной системы: не только принцип свободных, но и справедливых выборов; принцип ответственности избранной власти перед народом;

— восстановить в Конституции основные принципы избирательной системы для каждого вида органов власти (должностных лиц), избираемых народом. Дополнить главу 5 статьей о мажоритарной и пропорциональной системах выборов депутатов Государственной Думы и о принципе представительства субъектов Федерации в федеральных представительных органах власти;

— подтвердить (не только для избрания Президента) такие традиционные международно-правовые стандарты в сфере прав человека, как равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; возможно, уточнить в статье 32 формулировку о всеобщем избирательном праве (ныне закрепленном в «завуалированном» виде);

— в Конституции России, конституциях, уставах субъектов Федерации определить принцип периодичности выборов для всех органов и должностных лиц, избираемых населением, а также принципы состязательности и альтернативности выборов;

— конституционно гарантировать право каждого кандидата на равную финансовую поддержку со стороны государства;

— конституционно определить место и роль избирательных комиссий как органов, обеспечивающих законность формирования воли избирателей.