Система «сдержек и противовесов» в местном самоуправлении

04-03-19 admin 0 comment

Берг О.В.
Государственная власть и местное самоуправление, 2001.


О.В. Берг, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа.

Принцип разделения властей означает в соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Конституционный Суд Российской Федерации дает следующее толкование принципа разделения властей: «Избранный в таком порядке (законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах» <*>.

———————————

<*> Лысенко В.Н. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 38.

Другие аспекты разделения властей установлены Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1998 года N 16-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»: «Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравнивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другую… Данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещение депутатского мандата с занятием должности на государственной службе» <*>.

———————————

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. N 16-П // Российская газета, 9 июня 1998 г. С. 6.

По мнению В.И. Васильева, «на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей» <*>.

———————————

<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 257.

Е. Мирошниченко отмечает в этой связи: «Разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти» <*>.

———————————

<*> Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 51.

В то же время многие авторы указывают на необходимость применения в местном самоуправлении каких-либо отдельных аспектов разделения властей. В частности, В.И. Васильев указывает, что принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления <*>.

———————————

<*> Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. Гл. 3. Ст. 14. С. 66.

Это утверждение представляется неточным обоснованием верного по сути вывода. Разграничение компетенции (более того, баланс полномочий) обусловлено не требованием рациональной организации управленческого труда, то есть сокращения затрат времени и средств на принятие решения (это требование обусловливает, скорее, объединение представительного и исполнительного органов местного самоуправления, например, в форме совмещения полномочий руководителей исполнительного органа местного самоуправления и депутатов представительного органа местного самоуправления, при котором их решения принимаются быстро и без разногласий), а требованием максимальной эффективности местного самоуправления, то есть повышением его результатов.

По мнению Г.В. Барабашева, задачей закона (о местном самоуправлении) является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <*>.

———————————

<*> Барабашев Г.Б. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. N 11. С. 38.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев считают, что задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <*>.

———————————

<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 201.

По мнению И.И. Овчинникова, для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов <*>.

———————————

<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно — правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165.

Уточняя свою позицию, В.И. Васильев отмечает, что на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, но разграничение функций необходимо <*>.

———————————

<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 136.

В противоположность этим авторам Е.С. Шугрина считает, что в местном самоуправлении нецелесообразно применять ни один из элементов разделения властей: «Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточия власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений» <*>.

———————————

<*> Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 53.

При использовании в муниципальном образовании элементов разделения властей некоторые авторы недостаточно определяют последствия их применения: «Возможно разделение функций председателя представительного органа и руководителя исполнительного органа местного самоуправления. В этом случае руководитель исполнительного органа (он может именоваться, например, главой администрации) является высшим должностным лицом местного самоуправления, замещающим свою должность на основе контракта (трудового договора) либо иным способом, указанным в уставе муниципального образования» <*>.

———————————

<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 213.

Однако из разделения указанных должностей не следует, что руководитель исполнительного органа местного самоуправления является высшим должностным лицом местного самоуправления. Высшим должностным лицом местного самоуправления в муниципальном образовании может быть не руководитель исполнительного органа местного самоуправления, а другое должностное лицо местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, например глава муниципального образования, введение должности которого возможно одновременно с введением должности главы администрации муниципального образования.

Подводя итоги анализа приведенных точек зрения на принципиальные возможности использования в местном самоуправлении каких-либо элементов разделения властей, можно изложить следующие основы его применения в муниципальных образованиях.

В соответствии с конституционным принципом целесообразности организации власти можно определить оптимальную структуру органов власти в муниципальном образовании.

Основой демократического государства являются выборные органы власти, представляющие интересы народа. Исходя из этого, наличие представительных органов власти является обязательным на всех уровнях власти — Федерации в целом, субъектов Федерации, муниципальных образований. Даже в случаях, когда в соответствии с пунктом 6 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления в муниципальных образованиях не создается, его полномочия осуществляются собраниями (сходами) граждан.

Традиционно к ведению представительных органов власти относятся регулирующие полномочия (частично) и контрольные полномочия (также частично). Полномочия остальных видов, включая часть регулирующих и контрольных, правоприменительные и обеспечивающие полномочия относятся к текущим функциям организации власти и являются исполнительными полномочиями согласно их общепринятому определению.

Органы, осуществляющие исполнительные функции (полномочия), являются исполнительными органами. Следовательно, фактическое наличие на каком-либо уровне власти исполнительных функций власти влечет необходимость организации на этом уровне исполнительных органов власти.

Этот вывод применительно к местному самоуправлению имеет одно важное следствие. Осуществление исполнительных полномочий руководителем представительного органа местного самоуправления или несколькими депутатами представительного органа местного самоуправления, отвечающими за разделенные на сферы исполнительные полномочия, означает не осуществление исполнительных полномочий представительным органом местного самоуправления, а фактическое создание исполнительного органа местного самоуправления. Действительно, полномочия представительного органа местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления, то есть принятию нормативных и индивидуальных правовых актов по предметам ведения муниципального образования, осуществляются только в коллегиальной форме, путем голосования всех его депутатов; поэтому следует считать, что в указанном случае создан либо единоличный исполнительный орган местного самоуправления в лице главы муниципального образования, либо коллегиальный исполнительный орган местного самоуправления, состоящий из нескольких депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих исполнительные функции на комиссионной основе.

Приведенные основания показывают, что, как и на уровне Российской Федерации и ее субъектов, принцип сбалансированности и взаимного контроля властей реализуется в муниципальных образованиях при любых формах организации местного самоуправления. При этом можно привести еще одно доказательство правомерности такого утверждения.

Требование разделения властей не установлено в явной форме Конституцией Российской Федерации в качестве принципа организации местного самоуправления. В то же время статья 2 Конституции Российской Федерации содержит указание на обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В совокупности с положением пункта 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления это указание обусловливает применение принципа рациональной организации государственной власти и местного самоуправления.

Рациональная организация власти предусматривает в качестве одного из обязательных условий стабильность власти, в том числе невозможность неограниченного увеличения какой-либо ветвью власти ее полномочий. Следствием применения указанного принципа является требование организации системы сдержек и противовесов в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления. Таким образом, принцип сдержек и противовесов является конституционным установлением и распространяется как на органы государственной власти, так и на органы местного самоуправления. Рассмотрим его действие более подробно.

Статья 10 Конституции Российской Федерации предусматривает организацию в системе государственной власти законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов. Поэтому принцип сдержек и противовесов приобретает в системе государственной власти форму разделения властей. В системе местного самоуправления, исходя из конституционного требования самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления, исполнительные органы могут не образовываться. Следовательно, принцип сдержек и противовесов может приобретать в системе местного самоуправления различные формы: если в муниципальном образовании наряду с представительным создается исполнительный орган местного самоуправления, система сдержек и противовесов действует в муниципальном образовании в форме разделения властей; если же представительный орган местного самоуправления в муниципальном образовании не создается, система сдержек и противовесов приобретает в нем форму разграничения полномочий между населением муниципального образования, осуществляющим свои полномочия непосредственно, и единственным органом (должностным лицом) местного самоуправления в сочетании с контролем населения за деятельностью этого органа (должностного лица).

Таким образом, применение принципа разделения властей в системе местного самоуправления зависит от создания в муниципальном образовании представительного и исполнительного органов местного самоуправления. В этой связи целесообразно установить критерии образования в системе местного самоуправления двух указанных органов местного самоуправления. Представляется, что таким критерием является масштаб муниципального образования, от которого зависит объем полномочий исполнительных органов местного самоуправления общей компетенции, осуществляющих местное самоуправление как непосредственно, так и через систему территориальных, функциональных и отраслевых органов местного самоуправления. При этом необходимо установить, что в муниципальных образованиях уровня района и города целесообразно создавать представительные и исполнительные органы местного самоуправления и вводить принцип разделения властей, а в муниципальных образованиях — сельских поселениях и иных территориях ниже районного уровня — нерационально образовывать два органа местного самоуправления и применять систему разделения властей.

Важно отметить, что один из элементов системы разделения властей — запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления — действует в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принятым позднее Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в любом муниципальном образовании независимо от его уровня.