Муниципальная реформа в вологодской области: закон и практика

04-03-19 admin 0 comment

Андриченко Л., Васильев В., Павлушкин А., Постников А.
Журнал российского права, 2007.


Андриченко Людмила Васильевна — заведующая отделом правовых проблем федерализма ИЗиСП, доктор юридических наук;

Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;

Павлушкин Алексей Владимирович — ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук;

Постников Александр Евгеньевич — заведующий отделом конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

В 2006 — 2007 гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт) проводилось исследование реализации правотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Вологодской области в сфере организации местного самоуправления. Целью данного исследования было выявление основных проблем правового регулирования реализации муниципальной реформы в субъекте Российской Федерации.

В ходе исследования были изучены законы Вологодской области, принятие которых предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ), в том числе законы, принятие которых обусловлено требованиями гл. 12 «Переходные положения» названного Федерального закона, законы области, регулирующие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также распоряжения губернатора Вологодской области и постановления Правительства Вологодской области, направленные на реализацию федеральных законов и законов Вологодской области в сфере местного самоуправления. Помимо этого, были изучены также правовые акты ряда муниципальных образований Вологодской области: Белозерского муниципального района, Воскресенского сельского поселения Череповецкого муниципального района, Калининского сельского поселения Тотемского муниципального района, муниципального образования «Город Тотьма».

В основном работа сотрудников Института, выезжавших в Вологодскую область, проводилась в отраслевых департаментах Правительства Вологодской области. Наряду с этим состоялись также поездки для знакомства с практикой работы администраций сельского поселения Калининское Тотемского муниципального района, городского поселения Тотьма, Белозерского муниципального района. Была изучена реализация правотворческих полномочий органов местного самоуправления в сфере организации местного самоуправления, состоялись встречи с руководителями и депутатами представительных органов указанных муниципальных образований. Кроме того, было организовано несколько рабочих встреч с представителями администраций Кирилловского муниципального района, Череповецкого муниципального района и Воскресенского сельского поселения Череповецкого муниципального района.

Анализ деятельности органов государственной власти, а также органов местного самоуправления в Вологодской области показал достаточно высокую степень наполненности правовой основы местного самоуправления на уровне Вологодской области. Органы государственной власти области проводят систематический анализ федерального законодательства на предмет реализации полномочий органов власти области в сфере организации местного самоуправления, оказывают правовую, методическую, информационную и организационную поддержку муниципальным образованиям.

Развивается правовая база на уровне местного самоуправления. Издание муниципальных правовых актов осуществляется достаточно интенсивно как представительными органами, так и главами муниципальных образований: менее чем за два года существования муниципальных образований была урегулирована основная часть вопросов местного значения в большинстве сфер, по которым должно осуществляться местное самоуправление. Активно развивается правовая база местного самоуправления в экономической и финансовой сферах. Во всех муниципальных образованиях приняты местные бюджеты, осуществляется процесс перераспределения объектов собственности.

В целом, оценивая правовую основу осуществления местного самоуправления в Вологодской области, необходимо отметить, что существующее правовое регулирование муниципальной реформы в Вологодской области в основном соответствует требованиям федерального законодательства, осуществлялось и осуществляется достаточно полно и своевременно. Органы государственной власти области используют многообразные формы взаимодействия с органами местного самоуправления, влияя на содержание и методы работы муниципалитетов, достаточно четко обозначая свою позицию по отношению к тому, что происходит в сфере местного самоуправления, и добиваясь развития муниципалитетов в нужную (с точки зрения федерального законодателя) сторону с учетом областных особенностей и условий.

Исходя из требований Федерального закона N 131-ФЗ, в Вологодской области принято значительное число законов, которыми:

установлены наименования органов местного самоуправления муниципальных образований;

регламентируется реестр муниципальных должностей муниципальной службы в муниципальных образованиях;

определяются условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами области;

устанавливаются предельные (максимальные) нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

устанавливаются показатели, используемые для формирования расходов областного бюджета на текущее содержание учреждений, финансируемых из областного бюджета, для формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований;

устанавливается административная ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления,

а также регламентируются другие вопросы.

Кроме того, в Вологодской области были приняты законы в целях реализации переходных положений Федерального закона N 131-ФЗ.

Органы государственной власти Вологодской области не воспользовались предоставленной федеральным законодателем возможностью отложить до 2009 г. введение указанного Федерального закона в полном объеме. Законодательством области установлено, что в переходный период вновь образованные муниципальные образования (городские и сельские поселения) решают все вопросы местного значения, предусмотренные ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ. Это свидетельствует о готовности к реализации реформы местного самоуправления на территории Вологодской области не только со стороны областных органов государственной власти, но и со стороны органов местного самоуправления муниципальных районов и вновь образованных поселений. Это не в последнюю очередь связано с тем, что работа по подготовке проведения реформы местного самоуправления в муниципальных образованиях началась еще со второго полугодия 2002 г., когда Федеральный закон N 131-ФЗ только разрабатывался. Проект данного Федерального закона изучался и обсуждался в Вологодской области на учебных семинарах с участием представителей органов местного самоуправления, заседаниях органов местного самоуправления, собраниях жителей муниципальных образований.

Органами государственной власти области была также проделана значительная работа по подготовке к государственной регистрации уставов муниципальных образований. Эта работа включала в себя как оказание организационной и методической помощи муниципальным образованиям, так и экспертную работу по разработке, принятию и государственной регистрации уставов. При этом проводились еженедельные селекторные и кустовые совещания непосредственно в муниципальных образованиях. Данная работа принесла свои плоды: уставы всех муниципальных образований были зарегистрированы в запланированный срок — до 1 сентября 2005 г. Это, в свою очередь, позволило органам местного самоуправления вовремя приступить к полноценной деятельности по реализации Федерального закона N 131-ФЗ.

Органы государственной власти Вологодской области провели значительную работу по подготовке кадров для реализации реформы местного самоуправления. На первоначальном этапе была проведена оценка кадрового потенциала органов местного самоуправления. Это позволило уже более целенаправленно осуществлять профессиональную подготовку и повышение квалификации должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих (семинары, стажировки и др.). При этом все мероприятия осуществлялись и осуществляются на плановой основе в соответствии с ежегодно устанавливаемым графиком. Проведение указанных мероприятий в большей степени затрагивало глав муниципальных образований, руководителей городских, поселковых и сельских администраций, а также муниципальных служащих. Представляется, однако, что этот весьма полезный опыт целесообразно было бы в будущем распространить и на депутатов представительных органов муниципальных образований.

Нельзя не отметить, что, наряду с осуществлением правового обеспечения местного самоуправления в рамках предоставленных области как субъекту Федерации полномочий, органы государственной власти Вологодской области систематически осуществляют достаточно широкую методическую помощь муниципальным образованиям в целях подготовки органами местного самоуправления муниципальных правовых актов на должном юридическом уровне. Такая помощь позволяет сократить случаи нарушений муниципалитетами федерального и регионального законодательства, избежать значительного количества коллизий и пробелов в муниципальном нормотворчестве. Очевидно, что необходимо и дальше продолжать работу по оказанию методической помощи муниципалитетам в освоении ими новых функций и организации работы. Так, кроме модельных правовых актов муниципалитетов, подготовленных в порядке выполнения распоряжений губернатора Вологодской области по реализации федеральных законов в сфере местного самоуправления на территории области, необходимо разработать модельные документы и методические рекомендации в связи с принятием новых федеральных законов, затрагивающих сферу местного самоуправления. Особенно это актуально в отношении тех федеральных законов, которые изменяют правовое регулирование соответствующих сфер по сравнению с ранее действовавшим. Для полноценной реализации таких федеральных законов муниципальные образования не обладают пока необходимыми навыками.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Реализация этого Федерального закона требует подготовки модельных документов по таким вопросам, как: составление и утверждение штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования в соответствии с наименованиями должностей муниципальной службы, предусмотренных реестром должностей муниципальной службы в Вологодской области; определение квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом Вологодской области в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы).

Важно учитывать, что модельные акты не могут применяться во всех муниципалитетах одинаковым образом: в каждом муниципалитете, даже одного и того же уровня, есть особенности, учет которых необходим. Формулировки модельного документа должны быть достаточно гибкими, чтобы каждый муниципалитет мог использовать их с учетом местных особенностей. Полезны альтернативные формулировки, дающие возможность выбора из них наиболее подходящих применительно к условиям данного муниципального образования. Более того, в модельном акте можно и нужно по возможности определять примерные перечни обстоятельств, которые следует принимать во внимание, утверждая рекомендованный документ. Целесообразно также проведение в муниципальных образованиях семинаров и других мероприятий по разъяснению положений модельных актов.

Во многом обоснованными являются требования органов местного самоуправления поселений о направлении непосредственно им любой информации и документации из органов государственной власти Вологодской области, а не через органы местного самоуправления муниципальных районов. Несмотря на то, что это вызовет дополнительные затраты областных органов государственной власти, прямое поступление обеспечит своевременность и достоверность такой информации, ее более оперативное и эффективное использование на уровне поселений.

Весьма важным и полезным является проводимый органами государственной власти Вологодской области мониторинг реализации реформы местного самоуправления на территории области, который проводится по различным направлениям: организационному, территориальному, правовому, финансовому, имущественному и др.

В рамках правового обеспечения реформы местного самоуправления особое значение имеет мониторинг муниципальных правовых актов, который включает в себя несколько этапов. Его отличительной особенностью является проведение юридической экспертизы муниципальных правовых актов. По результатам экспертизы губернатором области в адрес соответствующих органов местного самоуправления направляются предложения об устранении выявленных нарушений законодательства и осуществляется последующий контроль за их исполнением. Это полномочие вытекает из содержания подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и в Вологодской области оно достаточно эффективно используется.

Проведение мониторинга муниципальных правовых актов не только обеспечивает соответствие муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству области, но и заранее позволяет органам государственной власти области подготовиться к выполнению полномочий, которые возлагаются на них федеральным законодательством. Создание базы таких актов (в том числе в электронном виде), их систематический учет, обработка и инкорпорация могут облегчить в будущем работу по созданию и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Вологодской области.

Интересен опыт деятельности органов государственной власти области по проведению так называемого выездного мониторинга. Он позволяет осуществлять индивидуальную работу практически с каждым вновь образованным муниципальным образованием. В ходе выездного мониторинга не только проводится правовая экспертиза муниципальных актов, но и обсуждается внесение в уставы муниципальных образований изменений, вытекающих из новых актов федерального законодательства, а также даются консультации по текущим вопросам деятельности.

Органами государственной власти Вологодской области оказывается и иная консультативная, методическая помощь органам местного самоуправления, в том числе им ежемесячно направляются обзоры федерального и областного законодательства, даются рекомендации по применению этого законодательства, регулярно проводятся совещания (включая выездные) по актуальным вопросам реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области, совершенствуется практика ответов на письменные и устные обращения представителей органов местного самоуправления.

Сдерживающим фактором в реализации реформы местного самоуправления в Вологодской области, как и в других субъектах Федерации, служат недостатки в развитии федерального законодательства, которые в определенной степени сказываются и на развитии регионального законодательства в области местного самоуправления.

Так, в настоящее время на федеральном уровне в отдельных сферах управления не проведено четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Это негативным образом отражается на развитии местного самоуправления, а в отдельных случаях приводит к ущемлению прав муниципальных образований.

В качестве конкретного примера можно назвать полномочия по вопросам регистрационного учета граждан Российской Федерации. Закрепление этих полномочий за местными администрациями Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в настоящее время не согласуется с нормами Федерального закона N 131-ФЗ в части определения компетенции муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления. Реализация этих положений влечет необоснованное с точки зрения требований, содержащихся в Федеральном законе N 131-ФЗ и Бюджетном кодексе РФ, расходование средств из местного бюджета. Представляется, что выйти из этого положения можно только путем внесения соответствующих корректив в федеральное законодательство.

Эффективной реализации полномочий на уровне муниципальных районов и поселений мешает отсутствие четкого разграничения на федеральном уровне вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований. В настоящее время целый ряд вопросов местного значения отнесен как к вопросам местного значения поселений, так и к вопросам местного значения муниципальных районов. Так, например, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества отнесено к ведению поселений и муниципальных районов. При этом Федеральный закон от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» не разграничивает полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений. Аналогичным образом ситуация обстоит и с рядом других вопросов местного значения (создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и др.).

Закрепление вопросов местного значения, являющихся общими для различных уровней осуществления местного самоуправления, в Федеральном законе N 131-ФЗ, а также отсутствие четкого разграничения полномочий по этим вопросам в соответствующих отраслевых федеральных законах не только создает потенциально конфликтную ситуацию при определении сфер ответственности органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов, но и приводит к сложностям при разграничении объектов собственности между муниципальными образованиями. В данном случае отступление от изначальной концепции Федерального закона N 131-ФЗ привело к появлению дублирующих полномочий, влекущих дополнительные административные расходы, нарушению принципа одноуровневой ответственности за реализацию полномочий. По нашему мнению, выходом из создавшегося положения может стать внесение изменений в отраслевые федеральные законы, регламентирующие соответствующие сферы ведения, с тем чтобы более четко обозначить полномочия каждого уровня осуществления местного самоуправления.

Необходимо отметить, что в период действия Федерального закона N 131-ФЗ путем внесения в него ряда изменений были значительно расширены перечни вопросов местного значения. При этом в перечни вошли и такие вопросы, которые не соответствовали изначальной концепции разграничения полномочий и функциональному назначению местного самоуправления. К числу таких вопросов относятся в том числе вопросы в области гражданской обороны, формирования аварийно-спасательных служб, создания и содержания запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Отметим, что данные вопросы являются по своей природе государственными делами. На практике закрепление названных вопросов за поселениями в большинстве случаев приводит к необходимости передачи полномочий по их реализации муниципальным районам на основе соглашений, поскольку самостоятельно органы местного самоуправления поселений с осуществлением данных вопросов местного значения не справляются.

Учитывая, что финансовая основа местного самоуправления поселений (как, впрочем, и других видов муниципальных образований) после принятия Федерального закона N 131-ФЗ практически не претерпела сколько-нибудь существенных изменений, такая передача полномочий приводит к еще большему сужению экономической основы реализации местного самоуправления на уровне поселений, что возникает практически повсеместно, но в большей степени затрагивает сельские поселения. Развитие материально-финансовой основы муниципальных образований, безусловно, снизит остроту данной проблемы. Тем не менее в настоящее время очевидно, что наиболее оптимальным способом ее решения остается использование механизма соглашений для снятия излишних трудностей, связанных с реализацией указанных полномочий на уровне поселений.

Помимо проблем, касающихся разграничения полномочий, достаточно сложными остаются проблемы финансового обеспечения реализации отдельных полномочий органами местного самоуправления. Ряд их обусловлен недостаточностью правового регулирования финансовых отношений, возникающих на уровне местного самоуправления. Так, предусмотренные федеральным законодательством процедуры выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не позволяют осуществить эффективное и обоснованное распределение финансовой помощи между местными бюджетами. На федеральном уровне не разработана система показателей муниципальной статистики, отвечающей потребностям прогнозирования и планирования доходов местных бюджетов; не установлены критерии определения размеров расходов местных бюджетов на реализацию конкретных полномочий. В связи с этим органы государственной власти субъектов Федерации не могут обеспечить на должном уровне распределение финансовой помощи между местными бюджетами на основе объективных методик и критериев.

Для отношений местных бюджетов с региональным бюджетом имеют значение нормативы расходных потребностей, т.е. показатели, используемые для формирования расходов бюджета субъекта Федерации для формирования фондов финансовой поддержки муниципальных образований. В целях определения таких показателей на уровне Вологодской области был принят Закон Вологодской области от 16 июля 2005 г. N 1323-ОЗ «О нормативах расходных потребностей». Данные нормативы служат ориентирами для муниципалитетов, поскольку дают им возможность просчитать свои расходы, учитывая заранее установленные возможные объемы помощи из областного фонда. Таким образом, в целом, в связи с отсутствием эффективного федерального регулирования по указанным вопросам, упомянутый Закон Вологодской области играет положительную роль в регулировании межбюджетных отношений.

Однако, устанавливая нормативы, вышеуказанный Закон ограничился узким перечнем показателей для некоторых сфер социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, культура, социальная политика, муниципальное управление, жилищно-коммунальное хозяйство). Эти показатели затрагивают важнейшие отрасли деятельности органов местного самоуправления, но они далеко не исчерпывают всех направлений этой деятельности. Поэтому муниципальные органы (в частности, органы Белозерского муниципального района, муниципального образования «Город Тотьма») считают необходимым расширить перечень нормативов финансирования расходных потребностей на решение вопросов местного значения, которые должны учитываться при формировании областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований. И это вполне обоснованно.

Следует отметить, что в указанном Законе нормативы расходных потребностей установлены в абсолютных величинах и требуют ежегодной индексации с учетом уровня инфляции (потребительских цен). По большинству показателей нормативы не покрывают текущие расходы местных бюджетов на реализацию полномочий по решению вопросов местного значения. В связи с этим очевидно, что для разработки эффективного механизма финансирования реализации полномочий необходим систематический мониторинг затрат по всем видам услуг (работ), производимых в рамках реализации полномочий органами местного самоуправления.

Позитивное влияние областных органов государственной власти на органы местного самоуправления с целью стимулирования экономического и социального развития муниципальных образований может быть усилено, если этими органами будет полнее использована система фонда муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований и фонда софинансирования социальных расходов в целях предоставления бюджетам муниципальных образования субсидий для долевого финансирования приоритетных, социально значимых расходов местных бюджетов. Возможность создания этих фондов предусмотрена Федеральным законом N 131-ФЗ и БК РФ.

В Законе Вологодской области «О межбюджетных трансфертах Вологодской области» оба упомянутых фонда предусмотрены как факультативные. При этом Закон устанавливает, что отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления субсидий из регионального фонда муниципального развития и их распределение между муниципальными образованиями (группами муниципальных образований) осуществляются в порядке, установленном законом области об областном бюджете на очередной финансовый год. Целевое назначение, условия, порядок предоставления и расходования субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе областного бюджета из фонда софинансирования социальных расходов также устанавливаются законом области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Законом Вологодской области «О межбюджетных трансфертах Вологодской области» непосредственно не устанавливается порядок отбора инвестиционных программ (проектов) для предоставления субсидий из фонда муниципального развития и их распределения между муниципальными образованиями, а также порядок предоставления и расходования субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов. Таким образом, предполагается, что вместо долговременных будут действовать годовые правила. В принципе в переходный для реформы местного самоуправления период такая позиция обеспечивает достаточно гибкий подход к регулированию межбюджетных отношений.

Между тем, как показывает опыт ряда субъектов РФ, установление долговременных условий предоставления финансовой помощи из указанных фондов с учетом условий и особенностей этих субъектов Федерации позволяет косвенным образом влиять на деятельность органов местного самоуправления, вводя ее в русло региональной и федеральной политики в различных отраслях и сферах социально-экономического развития. Это так называемое индикативное бюджетное планирование, которое, избегая прямых директив органам местного самоуправления, служит корректным, с точки зрения обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления, организационно-финансовым способом координации усилий разных уровней власти. В перспективе представляется целесообразным внести изменения в Закон Вологодской области «О бюджетных трансфертах в Вологодской области», установив в нем порядок и условия предоставления финансовых средств из региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов.

Указанные проблемы федерального и регионального уровней непосредственно отражаются в практике организации местного самоуправления, где к тому же накопился и ряд собственных проблем.

На сегодняшний день в Вологодской области на муниципальном уровне в целом проделана значительная работа по формированию правовой основы местного самоуправления. В основном муниципальные правовые акты приняты в пределах предоставленных муниципальным образованиям предметов ведения и полномочий с учетом исторических и местных условий. Вместе с тем исследование муниципальных правовых актов отдельных муниципальных образований показало, что здесь есть резервы, использование которых будет способствовать совершенствованию практики муниципального правового регулирования.

Важнейшими актами органов местного самоуправления, в которых нашла отражение муниципальная реформа, являются уставы муниципальных образований, содержание которых в основном соответствует требованиям федерального законодательства. Но в то же время на уровне уставного нормотворчества возникали сложности при определении структуры органов местного самоуправления и установлении статуса юридических лиц для отдельных органов местного самоуправления.

Так, анализ уставов муниципальных образований показал, что в них могли бы полнее регламентироваться вопросы, касающиеся статуса главы муниципального образования и органов местного самоуправления. В связи с этим представляется, например, полезным, учитывая требования Федерального закона N 131-ФЗ, четко определить формы подконтрольности и подотчетности указанных должностных лиц в уставах муниципальных образований (представление периодических отчетов, ответы на запросы депутатов и совета муниципального образования в целом). Необходимо также более подробное отражение полномочий органов местного самоуправления по определению целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждению их уставов, назначению на должность и освобождению от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушиванию отчетов об их деятельности, что прямо предусмотрено в ст. 51 Федерального закона N 131-ФЗ. Согласно требованиям указанного Закона порядок и основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления закрепляются непосредственно в уставе муниципального образования, что предопределило обязательность исчерпывающей регламентации данных вопросов в уставе. Это удалось сделать не во всех уставах.

Разрабатывая проекты уставов, важно учитывать также требования не только Федерального закона N 131-ФЗ, но и иных федеральных законов. Это Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (например, в части регламентации местного референдума — ст. 14, 15, 36), БК РФ (ст. 104, 151, 273) и др. Каждый из этих Федеральных законов содержит отсылочные нормы к уставам муниципальных образований, хотя в уставах ряда поселений Вологодской области эти нормы не получили своего развития.

Негативным фактором, сдерживающим муниципальное правотворчество, является практика превышения сроков государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований со стороны территориальных органов Министерства юстиции РФ, что связано, прежде всего, с ограниченными организационными возможностями данных органов.

Одним из существенных составляющих муниципальной реформы стало установление двухуровневой системы местного самоуправления. Как известно, создание новых — поселенческих муниципальных образований сопровождалось трудностями, которых не избежали и вновь образованные поселения в Вологодской области. Сложности переходного периода реформирования местного самоуправления обусловили широкое использование механизма заключения соглашений о передаче осуществления полномочий в рамках двухуровневой системы местного самоуправления. Названные соглашения, как это следует из анализа практики их заключения в Вологодской области, в основном приняты и действуют с соблюдением условий, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ. Вместе с тем при заключении указанных соглашений не удалось в полной мере избежать отдельных проблем и коллизий.

Заключение некоторых соглашений, на основании которых органами местного самоуправления поселения передается районным органам местного самоуправления значительная часть организационных полномочий, оправданно только в условиях переходного периода для вновь образованных муниципальных образований. В дальнейшем, по мере роста экономического потенциала, кадрового обеспечения органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, тенденция заключения подобных соглашений должна постепенно сокращаться, поскольку она ведет к ограничению самостоятельности поселений.

Принимая на себя решение ряда вопросов местного значения поселений, органы местного самоуправления муниципальных районов выступают в качестве инстанции, на которую приходится основной объем работы, связанной с подготовкой муниципальных органов поселений к выполнению (по окончании переходного периода) всех полномочий, возложенных на них Федеральным законом N 131-ФЗ. Как показывает изучение опыта органов местного самоуправления Белозерского, Тотемского и Череповецкого муниципальных районов, ими проводится большая методическая работа по вопросам организации выполнения полномочий органами местного самоуправления поселений, в частности, разрабатываются рекомендации и модельные правовые акты, осуществляется правовая экспертиза проектов правовых актов органов местного самоуправления поселений; руководители района, работники отделов и управлений администраций участвуют в заседаниях представительных органов поселений.

Анализ представленных муниципальных правовых актов свидетельствует о внимании, которое уделяется на уровне поселений структуре отдельных органов местного самоуправления и определению организационных основ их деятельности. Помимо ряда норм уставов поселений, по указанным вопросам приняты разнообразные акты, касающиеся избрания председателя совета муниципального образования, а также акты, направленные на определение видов, состава и статуса постоянных комиссий представительного органа, установление статуса депутатов представительного органа, структуры местной администрации. В целях упорядочения деятельности представительного органа и администрации муниципального образования принимаются регламенты работы этих органов.

В соответствии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ представительные и исполнительные органы местного самоуправления поселений являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и наделены правами юридического лица. Соответствующие решения представительных органов приняты во всех поселениях Вологодской области.

Для предварительной проработки вопросов, необходимых для принятия по конкретным вопросам местного значения, в составе представительных органов местного самоуправления организуются постоянные и временные комиссии, рабочие группы, определяется их статус.

Избирательная комиссия муниципального образования как самостоятельный муниципальный орган в поселениях не формируется. Представительные органы как города Тотьмы, так и Калининского и Воскресенского сельских поселений приняли соответствующие решения об обращении в Избирательную комиссию Вологодской области с просьбой возложить полномочия избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию. Это вполне допустимо с точки зрения законодательного регулирования данного вопроса в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Безусловно, все это свидетельствует о стремлении как представительных органов, так и глав поселений на правовом уровне решать проблемы поселений по формированию и организации деятельности органов местного самоуправления.

В целом основные требования относительно структуры органов местного самоуправления, определенные в Федеральном законе N 131-ФЗ, в поселениях соблюдены. В Калининском и Воскресенском сельских поселениях глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и одновременно является председателем представительного органа поселения. В соответствии с положениями ч. 3 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава сельского поселения в соответствии с уставом муниципального образования может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. В небольших по численности населения сельских поселениях, каковыми и являются названные сельские муниципальные образования, такое совмещение должностей можно признать вполне приемлемым.

Необходимо отметить, что, как и во многих других муниципальных образованиях, в рассматриваемых поселениях отсутствуют специальные контрольные органы, которые могли бы осуществлять четкий контроль и своевременное обнаружение недостатков в работе органов местного самоуправления и извещать об этом население муниципального образования, представительный орган — совет, а также главу муниципального образования. Сейчас контроль со стороны представительного органа и главы муниципального образования осуществляется самими этими органами и регламентируется, наряду с нормами уставов поселений, также положениями регламентов представительных органов и администраций муниципальных образований.

Для небольших по численности населения муниципальных образований такая ситуация оправданна. Что касается более крупных муниципальных образований — городских поселений и муниципальных районов, то для них целесообразность создания специализированного органа с наделением его соответствующими конкретными полномочиями и обеспечения его независимой позиции в структуре органов поселения очевидна. Благодаря этому становится возможным проводить систематический контроль за действиями органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом не исключается также и параллельный контроль со стороны представительного органа и главы муниципального образования.

При реализации положений Федерального закона N 131-ФЗ в социальной сфере необходимо обеспечить решение двух взаимосвязанных задач, имеющих важное значение. С одной стороны, требуется сохранить систему социальных учреждений на местах, сформированную в прежние годы, с другой — обеспечить ее приспособление к новым экономическим условиям, системе организации власти в муниципальных образованиях. Как показывает опыт реформирования местного самоуправления в Вологодской области, в основном данные задачи здесь успешно решались. В качестве позитивного результата следует отметить сохранение системы муниципальных учреждений (библиотек, музеев и т.д.), формирование новых видов социальных учреждений, осуществляющих комплексное обслуживание населения муниципальных образований (информационно-ресурсные центры и т.п.). Создание последних позволяет сохранять кадровый и материальный потенциал системы социальных учреждений в условиях объективно ограниченных возможностей муниципальных образований по финансированию социальной сферы.