АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИСКИ

04-03-19 admin 0 comment

Зайцев И.
Российская юстиция, 1996.


И. Зайцев, профессор Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук.

Одним из очевидных результатов реформирования российского правосудия можно признать радикальные изменения в гражданском судопроизводстве, касающиеся производства по делам, возникающим из административно — правовых отношений (главы 22 — 25 ГПК). Прежде всего с принятием Кодекса об административных правонарушениях значительно расширилась подведомственность суду дел, связанных с проступками граждан. В настоящее время суд вправе рассматривать заявления заинтересованных лиц не только тогда, когда на них был наложен штраф, но и в случаях привлечения к иным видам ответственности, предусмотренным ст. 24 Кодекса об административных правонарушениях (конфискация, а также возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного данному гражданину, и т.д.). И лишь административное предупреждение нецелесообразно обжаловать в суд.

В 1993 году была принята новая редакция главы 24(1) ГПК и к судебной подведомственности отнесены дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в Россию из-за границы. Суд может проверять законность практически любых коллегиальных или единоличных действий в сфере управления, в результате которых: нарушены права или свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. А так как диапазон нарушений может быть довольно широк, то жалобы заинтересованных лиц могут быть весьма различными. Количество данных дел пока в общем объеме гражданских дел невелико (не более 2 — 3,5%), но хорошо просматривается тенденция к их увеличению. По мере того как у россиян будет уменьшаться «священный трепет» перед носителями «государственной власти и высшей мудрости», являющийся психологическим наследием прошлого, и будет возрастать правовая культура в российском обществе, число обжалуемых неправомерных актов исполнительной власти, несомненно, увеличится.

Кроме того, из производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, перешли в исковое производство финансово-правовые дела, связанные с налогами и налоговыми платежами. В этой связи все большую актуальность приобретает вопрос юридической природы обращений граждан, недовольных актами, действиями или бездействием исполнительной власти и, соответственно, судопроизводства по рассмотрению и разрешению таких обращений. В самом деле, если без какого-либо умаления эффективности правосудия был изменен режим разбирательства дел о недоимках, то почему нельзя и другие требования административно — правового характера рассматривать в исковом порядке? К сожалению, российское правоведение и действующее законодательство пока еще не выработали однозначной позиции по данным вопросам.

С одной стороны, разбирательство дел, возникающих из управленческих (административных) правоотношений по заявлениям заинтересованных лиц, в арбитражных судах с успехом вот уже несколько лет (с 1992 года) производится в исковой форме. В таком порядке рассматриваются заявления о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонении от государственной регистрации в установленный срок и т.д. (п. 2 ст. 22 АПК РФ). Данное положение не вызывает никаких юридических осложнений в арбитражной практике. Как известно, арбитражная и гражданская процессуальные формы принципиально идентичны (исковой порядок судопроизводства), и это обстоятельство само по себе исключает различное нормативное решение порядка разрешения аналогичных дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. С другой стороны, Основной Закон страны упоминает административное судопроизводство и отграничивает его от гражданского процесса (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), хотя традиционно административная юстиция в России осуществляется в гражданской процессуальной форме (подразд. 2 разд. II ГПК).

Решение поставленных вопросов зависит, по моему мнению, от того, допустимы ли в российском праве административные иски, а также могут ли возможные административные иски соответствовать принципиальным положениям современной гражданско — процессуальной науки. В юридической литературе хорошо известно мнение о целесообразности административных исков в нашем праве (А.Ф. Клейнман, А.А. Добровольский, А.А. Мельников, В.И. Ремнев и др.). И оно представляется убедительным и справедливым.

Иск всегда неразрывно связан со спором о праве. Исковые требования могут быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами. Иск представляет собою гражданско — процессуальную конструкцию, предназначенную для передачи спора в судопроизводство, и составляющую обязательное условие для его рассмотрения и разрешения в исковом порядке. Информацию о конкретном правовом конфликте, его сторонах, требованиях и возражениях участников истец включает в подаваемое исковое заявление. Эти сведения и составляют содержание иска. Именно потому, что в исковом требовании есть информация о возникшем юридическом споре, а, следовательно, и о нарушении или оспаривании субъективных прав истца и его просьба о восстановлении его прав либо их компенсации, иск и определяется в литературе как обращение заинтересованного лица к суду с просьбой о защите нарушенного или оспоренного субъективного права либо охраняемого законом интереса. Сказанное целиком и полностью может быть отнесено к заявлениям из административно — правовых отношений, поскольку и в этих отношениях возникают юридические споры о праве.

Для любого спора о праве характерны две спорящие стороны, одна из которых действительно или предположительно нарушает либо оспаривает права или интересы другой стороны, в связи с чем последняя обращается в суд. К спору приводят самые различные действия, в том числе и те, что совершают органы или должностные лица исполнительной власти и местного самоуправления, как-то: наложение штрафа, лишение гражданина какого-то специального права (например, водительских прав, права охоты), конфискация или возмездное изъятие определенных предметов, отказ в предоставлении каких-либо возможностей. При всем различии у перечисленных случаев есть общее — все они затрагивают права и охраняемые законом интересы гражданина. Заинтересованное лицо вполне может квалифицировать их как нарушение властными структурами его прав и интересов и заявлять в суде спор о праве.

Оспаривание прав заключается в таком поведении органов исполнительной власти, местного самоуправления и должностных лиц, в результате которого становится неясным, неопределенным содержание конкретных субъективных прав либо спорным становится сам факт их существования. К оспариванию приводит волокита служащих госаппарата при обращении к ним граждан, невыдача компетентными органами официальных документов либо выдача таких документов, содержание которых можно понимать неоднозначно, и т.п. Как факты нарушения, так и факты оспаривания создают помехи в осуществлении субъективных прав заинтересованных лиц.

Спору о праве нередко предшествует и в известной степени провоцирует его неправомерное поведение самого гражданина, в частности, совершение им административного проступка, несоблюдение установленных правил и предписаний, непредставление необходимых документов при обращении с просьбой о выдаче лицензии, подача неосновательных ходатайств и т.д.

Те или иные действия гражданина, равно как и органов исполнительной власти или должностных лиц при заявлении спора о праве имеют предположительный характер — на них указывает в своем заявлении истец. Существуют ли они в действительности и каковы их юридические последствия (причиняют ли они ущерб и в каком размере) — установит суд при разбирательстве дела в ходе доказывания.

Для спора о праве характерно то, что его участники в соответствии с собственными интересами противостоят друг другу, и ни один из них не может самостоятельно устранить возникший юридический конфликт. В этом отношении они равноправны, в связи с чем и вынуждены обращаться в суд с заявлением о разрешении их спора. Данная характеристика юридического спора полностью применима к спорам, возникающим между гражданами и властными структурами.

В юридической литературе широко распространено мнение, что в административных (управленческих) правоотношениях участники неравны, их правовые связи строятся на началах субординации, и поэтому при возникновении конфликта он не должен определяться как спор о праве. Конечно, в административно — правовых отношениях участвуют неравноправные субъекты, для которых действительно типичны субординационные отношения. Однако несостоятельность анализируемого довода состоит в том, что его сторонники не учитывают суть спора о праве. Любой юридический спор всегда представляет собою самостоятельное, особое, охранительное правоотношение равноправных участников. Их равенство проявляется в наделении их идентичной гражданской процессуальной правоспособностью как стороны иска. При этом не имеет существенного значения то, в какой области возник спор: в гражданских, семейных, жилищных, земельных или административных правоотношениях. Равно как не имеет значения характер деятельности, в результате которой возник спор о праве — это может быть капитальное строительство, железнодорожная перевозка, оказание услуг, предпринимательство, местное самоуправление и т.д. Во всех названных случаях участники спора будут иметь одинаковую правосубъектность, не позволяющую своей властью ликвидировать возникший конфликт.

Следовательно, требования граждан, возникающие из административных правоотношений, являются по сути исковыми, их можно называть для краткости административными исками. Они аналогичны иным гражданским искам. В самом деле, чем отличается природа искового заявления о признании выданного ордера на жилую площадь недействительным от требования гражданина, оспаривающего какой-то акт управленческого органа (должностного лица)? Еще большее сходство имеют административные иски с гражданско — правовыми требованиями при причинении неправомерным административным актом материального ущерба. В подобных случаях истец просит признать акт недействительным и возместить причиненные убытки. Очевидно сходство исковых требований, которыми обжалуются отказы исполнительной власти в предоставлении какого-то блага (отказ в предоставлении лицензии и т.п.), и заявлений квартиросъемщика об открытии самостоятельного счета на жилплощадь, поскольку подобные иски вызваны отказом компетентного управленческого органа признать самостоятельное право гражданина на имущество или иное благо. Подобные примеры можно приводить еще и еще, но считаю, что из сказанного очевидно фактическое существование административных исков в правовой системе современной России. Из этого следует, что и процессуально — правовой порядок рассмотрения и разрешения административных исков должен быть исковым. Как известно, разбирательство заявлений, вытекающих из административно — правовых отношений, по действующему процессуальному закону происходит по общим, т.е. исковым, правилам за некоторыми изъятиями и дополнениями (ст. 1 ГПК). Признание наличия административных исков означает, что их рассмотрение должно происходить в исковом производстве без каких-либо ограничений, с изъятием их соответственно из производства по делам, возникающим из административно — правовых отношений.

Что дает эта новация в практическом плане? Думается, немало. Она означает в целом дальнейшее совершенствование судебной практики, усиление состязательного начала в судопроизводстве, повышение правовых гарантий для участников рассматриваемого дела.

Прежде всего, административные иски подлежат разрешению в состязательном процессе, как это и предусмотрено Основным Законом страны (ч. 3 ст. 123 Конституции РФ). На обе стороны в равной мере возлагается обязанность представления доказательств и доказывания обстоятельств, на которые они ссылаются в обоснование заявляемых требований.

В случаях предъявления административного иска к соответствующему органу власти целесообразно привлекать на стороне ответчика в качестве третьего лица то должностное лицо, которое совершило обжалуемый акт или непосредственно отвечает за обжалуемое постановление. Привлечение третьего лица должно производиться по правилам Гражданского процессуального кодекса (ст. 38).

Признание административных исков означает также и предоставление сторонам исковых средств защиты права. Так, гражданин — истец получает возможность отказываться от предъявленного требования, изменять его основание или предмет, а если ставится вопрос о возмещении материального ущерба, то вправе изменять и цену иска. Ответчик (орган исполнительной власти, местного самоуправления, либо должностное лицо) сможет признавать заявленное требование, выдвигать материально — правовые и процессуальные возражения против иска. В случаях, когда у него есть самостоятельные правопритязания к гражданину — истцу, связанные с разрешаемым спором, ему должна быть предоставлена возможность предъявления встречного иска по правилам действующего ГПК (ст. ст. 131 — 132 ГПК).

Допустимо и заключение спорящими сторонами мирового соглашения. Подобные соглашения уже известны судебной практике. Так, Саратовское областное управление здравоохранения отказало И. в выдаче направления в Республиканский центр (институт) ортопедии и травматологии в г. Кургане. И. обжаловал отказ в суд. В судебном заседании стороны заключили соглашение, по которому областное управление обязалось поместить И. в течение месяца в аналогичное лечебное заведение в г. Саратове, а истец отказался от заявленного требования.

При разрешении административных исков перед судьей стоит двойная задача: он должен проверить законность и обоснованность обжалуемого управленческого акта и с учетом этого разрешить по существу спор о праве. При удовлетворении иска это будет означать защиту прав или интересов гражданина, а при отказе в иске — подтверждение правильности принятого управленческими структурами решения. Такие решения сходны с решениями по искам о признании ордера на жилье недействительным или о восстановлении на работу, где суд тоже осуществляет проверку законности компетентных органов и в результате защищает (или не защищает) права заинтересованных граждан.