Объект права — остров

04-03-19 admin 0 comment

Анисимов А.
Эж-Юрист, 2007.


Алексей Анисимов, ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Острова всегда играли большую роль в жизни обществ — на них строились крепости, создавались монастыри и тюрьмы. В современном мире их значение даже выросло — их стали использовать как оффшорные зоны и известные курорты. Однако земельно-правовое положение речных островов (которых только в пойме реки Волги насчитывается несколько сотен) по-прежнему лишено внимания российских исследователей. Не претендуя на исчерпывающий анализ данной весьма обширной проблематики, на примере некоторых островов попробуем выяснить, какими нормативно-правовыми актами регулируется порядок использования речных островов и каково их участие в гражданском обороте.

Остров круглый год

Сразу следует оговориться, что непосредственный интерес для нас представляют лишь те острова, которые не покрываются водой в период весеннего паводка, а сохраняют свое «надводное» положение в течение всего года. Для выяснения особенностей правового режима речных островов необходимо выяснить, к какой категории земель они относятся и каково целевое назначение и разрешенное использование расположенных в их границах земельных участков.

На первый взгляд ответ представляется очевидным. Согласно ст. 1 Водного кодекса РФ (далее — ВК РФ) «водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима». Следовательно, если дно водного объекта (но без береговой полосы, выделяемой вне населенных пунктов и относящейся в силу п. 4 ст. 90 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) к субкатегории земель транспорта в составе категории земель промышленности и иного специального назначения) относится к категории земель водного фонда, то и расположенные внутри границ водного объекта острова также должны относиться к категории земель водного фонда. Поскольку в силу п. 1 ст. 8 ВК РФ все водные объекты (кроме прудов и обводненных карьеров) находятся в федеральной собственности, то и дно водного объекта (включая острова) находится в федеральной собственности.

Однако такой вывод был бы поспешным. Как следует из ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся лишь земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. На этот же вывод наводит и анализ ВК РФ, регламентирующего порядок водопользования, но не использования земель, не покрытых водой.

В случаях прекращения существования водных объектов либо изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов такие земли переводятся в состав иных категорий земель. И наоборот, если земли любых категорий стали заняты водными объектами, таковые переводятся в состав категории земель водного фонда (ст. 12 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»).

Из этого беглого обзора законодательства становится очевидным, что земли речных островов не имеют никакого отношения к категории земель водного фонда. Представляется, что их целевое назначение и разрешенное использование зависят от того, включены ли они в состав города или иного населенного пункта либо же располагаются за их границами.

В черте города…

Наиболее известным в России расположенным на островах городом является Санкт-Петербург. Исторически город начал развиваться в западной части Приневской низины при впадении реки Невы в Финский залив на 42 островах разветвленной дельты Невы (в том числе на островах Васильевском, Петроградском, Крестовском, Аптекарском, Елагине, Гугуевском и др.). В черте города сейчас более 10 рек, рукавов, протоков, 20 искусственных каналов протяженностью 160 км.

Менее известны многочисленные острова реки Волги, включенные в состав городов Самара, Саратов, Волгоград и многих других. Целевое назначение земель таких островов идентично целевому назначению земель населенных пунктов в целом (поскольку они являются частью таковых) — служить пространственно-операционным базисом для размещения жилых, общественно-деловых, промышленных и иных объектов, а также выполнять функцию жизнеобеспечения населения (например, как место отдыха).

Разрешенное использование таких земель, равно как и любых других земель населенных пунктов, определяется правилами землепользования и застройки — муниципальным правовым актом. В данном документе содержится карта градостроительного зонирования, на которой отмечаются находящиеся в составе земель, например городского округа, территориальные зоны (жилая, общественно-деловая, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, сельскохозяйственного использования и т.д.). Для каждой такой зоны устанавливается градостроительный регламент — совокупность параметров и видов использования земельных участков, попавших в соответствующую территориальную зону.

Следовательно, если на острове Сарпинском, входящем в состав города Волгограда, расположены населенные пункты с малоэтажной застройкой, то на данные земли будет распространяться градостроительный регламент для жилых зон малоэтажного строительства. Он же будет определять не только параметры будущего строительства, но и реконструкции уже построенных объектов (например, можно ли надстроить еще этаж). Соответственно для расположенных на острове пляжей будет действовать регламент, предусматривающий использование земель в рекреационных целях.

Если на острове Голодный, также входящем в состав земель города Волгограда, расположены очистные сооружения городской канализации (производственная зона), то для них и соответствующих земельных участков также будут предусмотрены параметры и виды их использования.

Рассуждая подобным образом (и делая небольшое уточнение, что данные виды градостроительной документации уже приняты во многих крупных городских округах и городах федерального значения либо будут приняты в ближайшее время), мы приходим к выводу, что правовой режим земель таких речных островов достаточно четко определен. В соответствии с правилами землепользования и застройки на таких островах могут быть жилые зоны, застроенные либо подлежащие застройке, рекреационные зоны, используемые для отдыха горожан («дикий» речной туризм, пляжи, турбазы), зоны сельскохозяйственного использования (где могут предоставляться земельные участки для животноводства, садоводства или огородничества), и т.д.

Правовой режим этих земель ничем не отличается от правового режима земель «береговых» населенных пунктов, следовательно, любой гражданин или юридическое лицо может приобрести в общем порядке ту часть острова, которая не изъята и не ограничена в гражданском обороте для строительства индивидуального жилого дома, дачи, туристической базы, гостиницы либо иных не запрещенных законодательством целей. Совершенно очевидно при этом, что в ходе такого использования должны соблюдаться требования лесного законодательства в части мер охраны защитных лесов и особо защитных участков лесов (ст. 102 Лесного кодекса РФ, далее — ЛК РФ), если таковые есть на острове.

…и за его пределами

Иной нам видится ситуация с правовым режимом земель речных островов, находящихся вне границ населенных пунктов и расположенных на территории городских и сельских поселений (муниципальных образований), входящих в состав муниципальных районов. Формально порядок определения территориальных зон и разрешенных видов использования таких территорий должен определяться правилами землепользования и застройки, утверждаемыми соответствующими представительными органами местного самоуправления. Однако в действительности разработка данных видов градостроительной документации, содержащих четкие и прозрачные правила использования в различных целях соответствующей территории, далека от завершения, а в большинстве таких поселений даже не начата.

Более того, категория земель таких речных островов, целевое назначение и разрешенное использование соответствующих земельных участков зачастую не определены. Исключением являются случаи отнесения речных островов решениями органов государственной власти или местного самоуправления к категории памятников природы (или иной разновидности особо охраняемых природных территорий) либо (в случае произрастания лесов) к землям лесного фонда (при внесении таких данных в Государственный лесной реестр и Государственный земельный кадастр).

В защиту экологии

Земли лесного фонда относятся к федеральной собственности и располагаются вне границ населенных пунктов. Но даже в этом случае не запрещается их аренда гражданами и юридическими лицами с возведением временных построек в целях ведения сельского хозяйства (выращивания сельскохозяйственных культур) либо для рекреационной деятельности (в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности).

В последнем случае, если в плане освоения лесов на территории субъекта Российской Федерации (лесном плане субъекта РФ) определены зоны планируемого освоения лесов, в границах которых предусматриваются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности, на соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений (п. 2 ст. 41 ЛК РФ).

Отсюда следует наличие легальной возможности предоставления органами местного самоуправления части (или всего) речного острова (кроме названных выше случаев либо при наличии иных оснований изъятия либо ограничения таких земель в гражданском обороте, указанных в ст. 27 ЗК РФ) в собственность (аренду) граждан и юридических лиц для строительства баз отдыха, физкультурно-спортивных сооружений, садоводства, индивидуального жилищного строительства. Во всяком случае, такой вариант ЗК РФ не запрещает.

Между тем экологическая ценность островов речной поймы требует особого внимания к сохранению сложившихся там уникальных и ценных ландшафтов, охране пойменных лесов, сохранению мест гнездований птиц. Одним из вариантов такой защиты является отнесение островных систем к категории особо охраняемых природных территорий, как это уже сделано органами местного самоуправления г. Волгограда в отношении островной системы Сарпинский — Голодный. Указанной системе придан статус особо охраняемой природной территории местного значения «охраняемые природные ландшафты».

При установлении такого режима охраны земельные участки у их правообладателей не изымаются, однако в границах охраняемых ландшафтов запрещается или ограничивается всякая деятельность, влекущая за собой принципиальное нарушение структуры природоохранных комплексов (в том числе сплошные рубки леса с последующей распашкой или застройкой земель либо с созданием монокультур леса; мелиорация и осушение болот; другие работы, влекущие за собой принципиальное изменение гидрологического режима и геопластики территории и др.).

Представляется, что данный опыт вполне заслуживает внимания представительных органов местного самоуправления и иных муниципальных образований как в Волгоградской области, так и за ее пределами.