Конституционное правосудие: критерии оценки качества

04-03-19 admin 0 comment

Морщакова Т.Г.
Эж-Юрист, 2007.


Все большее количество обращений в Конституционный Суд РФ находит свое разрешение в виде вынесенных определений. Однако порой специалисты-практики игнорируют позиции КС РФ, ссылаясь на отсутствие определенности в отдельных решениях. Развеять подобные критические замечания и обозначить необходимость неукоснительного следования принимаемым решениям мы попросили доктора юридических наук, заслуженного юриста РФ, судью Конституционного Суда РФ в отставке, советника КС РФ Тамару Георгиевну Морщакову.

Согласно ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.94 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение КС РФ вступает в силу немедленно после его провозглашения; акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. До принятия нового нормативного акта применяется непосредственно Конституция РФ. В то же время нередки случаи, когда КС РФ, признавая норму неконституционной, тем не менее разрешает еще некоторое время ее применять. Насколько это соответствует нормам вышеуказанной статьи Закона о КС?

— Предписание о немедленном вступлении в силу решения КС РФ относится ко всем положениям, содержащимся в его решении, в том числе и к тому сроку, который КС РФ устанавливает для внесения изменений в закон. Важнее обосновать, почему следует разрешить применять отвергнутую норму еще некоторое время. Чаще всего это зависит от характера нормы и от тех мер, которые необходимы для обеспечения соответствия проверенных КС РФ правовых установлений Конституции.

К примеру, в известном деле гр-ки Баныкиной о пособии по беременности и родам КС РФ признал, что установленный законодателем максимальный размер пособия чрезмерно ограничивает право на данный вид социального обеспечения. Однако возможность установить максимальный размер не отвергалась. Она допускается и международно-правовыми актами. В то же время ясно, что КС РФ сам не правомочен ввести новые размеры выплат. Это возможно только в законодательной процедуре, где правительство обосновывает бюджетные затраты, а парламент их одобряет. Это их полномочия и их политические риски.

В Законе о КС установлены сроки и порядок внесения законодательных инициатив для замены дисквалифицированных Судом неконституционных норм, т.е. для исполнения его решений. Однако такая замена нужна далеко не во всех случаях. Например, если необходимо устранить дискриминацию по полу, возрасту, происхождению, месту жительства и т.д. (она нарушает принцип равноправия), то следует просто действовать непосредственно в соответствии с Конституцией. Конституция во многих случаях предполагает обязательность урегулирования определенных прав законом. Например, ст. 43 Конституции требует установления законом государственных пенсий и пособий. Непосредственное применение норм Конституции о правах необходимо всегда, если это не грозит, например, необоснованной уравниловкой.

В силу ст. 71 Закона о КС результатом рассмотрения КС РФ вопроса по существу является только решение в виде постановления. Определения — это технические решения КС РФ, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства. Однако КС РФ, отказывая заявителю в принятии вопроса к рассмотрению, зачастую высказывает в определении свое мнение («правовую позицию»), являющееся оценкой вопроса по существу. В чем смысл таких высказываний Суда и имеет ли смысл оформлять их в виде определений, а не постановлений?

— В самом вопросе много спорного. Конечно, признание нормы соответствующей или не соответствующей Конституции решает дело по существу, происходит после открытого разбирательства и осуществляется в форме постановления. Это не значит, что определения КС РФ — решения технические или не по существу. Они также предусмотрены законом, могут выноситься и по результатам открытых разбирательств (тому есть много примеров, например определение о так называемом третьем сроке Президента РФ Б.Н. Ельцина) и действительно содержат «правовые позиции», определяющие судьбу правового спора по существу.

Важно, о чем — по существу — выносит решение КС в определении. О соответствии или несоответствии Конституции, если КС РФ впервые рассматривает какое-либо положение, решать он в определении не может — только об этом и говорит ст. 71 Закона о КС. А зачем множить постановления по одним и тем же вопросам? Правовые предписания содержат повторы или, напротив, противоречивые решения об одном и том же, они могут быть включены в разные акты. Если подобные положения уже рассматривались, то согласно ст. 43 Закона о КС не допускается их новое рассмотрение — оно не может проводиться исходя только из того, что ранее такой же по существу правовой вопрос ставился другими субъектами применительно к другим актам.

Это, если хотите, подтверждение преюдициального значения решения КС РФ как имеющего обязательную силу. Такие повторные решения правомерно оформлять определением, хотя также называются и решения КС РФ об отказе в рассмотрении обращения, ему не подведомственного. Другие формы актов КС РФ по закону не предусмотрены.

На самом деле в обозначенной проблеме скрыта или плохо скрыта критическая оценка разрешения правового спора по существу в определении КС РФ. Не будем выяснять, кому это выгодно. Зададимся вопросом: есть ли польза от таких вполне законных возможностей КС РФ? Безусловно, она очевидна.

Обращающиеся в КС РФ заявители во многих случаях стремятся получить такие содержательные определения по своему делу. Они не всегда знают о ранее состоявшихся решениях. Если бы КС РФ отнесся к их обращению формально, не изложив существа уже выработанных им позиций, это выглядело бы как отказ в правосудии. Да и делу не помогало бы: зачастую другие суды не готовы следовать в конкретном деле решениям КС РФ, принятым по обращениям иных заявителей, — они считают, что каждый должен ссылаться на решение Суда, принятое именно по его делу.

Наконец, сроки рассмотрения и пропускная способность КС РФ серьезно оптимизируются с помощью решения правового вопроса в определениях. Да, в них признается, что вопрос не подлежит дальнейшему рассмотрению в КС РФ. Однако такой вывод имеет разные мотивы, например: вопрос уже решен, должен решаться другими судами, но в соответствии с конституционным смыслом закона; вообще не затрагивает проблемы конституционности, сводится к установлению фактов, поставлен неправомочным субъектом или не сумевшим правильно оформить обращение. Почему же такое разнообразие мотивов, соответствующее объективно складывающимся в правовой действительности ситуациям, не имеет смысла?

Другое дело, что процедура принятия определений может быть урегулирована более подробно. Эти вопросы ставились и ставятся КС РФ, однако законодатели не торопятся с их решением по причине внешне благонравной — ссылаясь на гласность правосудия. Как-то это плохо согласуется с той легкостью, с которой они идут на расширение случаев исключения гласности в обычном судопроизводстве или на предложения обеспечивать ее за счет компьютерных публикаций. Пока именно в КС РФ полностью обеспечен доступ практически к любому решению в официальных печатных изданиях.

Тамара Георгиевна, полномочия КС РФ согласно ст. 3 Закона о КС предполагают толкование только Конституции РФ, федеральные же законы Суд должен оценивать лишь с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Между тем КС РФ нередко занимается именно толкованием законов, что дает повод многим экспертам утверждать, что он выходит за рамки своей компетенции. Так ли это?

— Эксперты явно не правы, сужая полномочия КС РФ по толкованию норм.

Во-первых, применение Конституции в качестве масштаба для оценки других нормативно-правовых актов невозможно без толкования норм как самого основного закона, так и проверяемых актов. Статья 3 Закона о КС, называя сравнительно редкую процедуру официального толкования Конституции, вовсе не исключает другие виды толкования ее предписаний, например при проверке конституционности законов. Иное юридически абсурдно.

Во-вторых, по закону КС РФ оценивает конституционность предписаний Конституции исходя из их значения в системе других норм, а также в том смысле, который им придается правоприменительной практикой. В этих формулировках закона содержится указание на общеизвестные в правовой теории методы толкования норм. Значит, как раз по закону от КС РФ требуется толкование проверяемых, используя формулу вопроса, «конкретных правовых норм».

Наконец, в-третьих, возможности конституционного контроля норм нельзя представлять упрощенно с помощью и в рамках дихотомии — соответствуют либо не соответствуют Конституции. Само содержание постоянно усложняющейся нормативной материи, особенности законодательных процедур, различие правовых представлений их участников, отсутствие единства в правовой терминологии, недостатки юридической техники приводят к разным дефектам регулирования. Поэтому также формы проявления и методы устранения неконституционного содержания норм не могут не быть различны. Конституционное правосудие не должно разрушать каждый раз до основания, а затем строить все заново. Это во многих случаях несоразмерно.

Обеспечение единства толкования права — задача всех судов. Единство конституционного истолкования норм — задача КС РФ. Конечно, и другие суды должны выявлять конституционный смысл закона, но последнее слово в этом принадлежит конституционному правосудию. Именно это отвергают эксперты, когда толкование закона в его конституционном смысле исключают из компетенции КС РФ.

Очевидно, необходимо вносить изменения в закон, если КС РФ высказал мнение о том, что какую-либо норму в соответствии с ее конституционно-правовым смыслом нужно применять определенным образом. Ведь если норма допускает иные трактовки, то она является не соответствующей Конституции. Однако бывает, что изменения не вносятся. Если же норма все же считается соответствующей Конституции, то не выходит ли КС РФ за рамки своей компетенции, давая ей особую трактовку? Ведь фактически КС РФ занимается правотворчеством, на его позиции суды затем ссылаются как на норму закона.

— Согласна. Своевременно вносить изменения в норму, если КС РФ выявил ее конституционный смысл, конечно, хорошо бы. Это облегчило бы ее дальнейшее правильное применение, если возможны уточнения текста.

Однако, с моей точки зрения, более важно не ставить под сомнение в связи с медлительностью законодателя непосредственное действие постановлений КС РФ. Суд указал, как надо конституционным образом применять закон — этому все должны следовать.

В каком-то смысле КС РФ решает при этом новую правотворческую задачу — указывает на такие смысловые стороны нормы, которые не были ясны правоприменителю ранее. Исключение нормы из массива предписаний — также правотворческая задача, обычно исполняемая законодателем.

Естественно, легче применять закон, если он поддерживается в актуальном состоянии путем внесения изменений в его текст. Но, с другой стороны, действует принцип, что незнание закона не освобождает от критики тех, кто по неведению его неверно понимает.

Требование действовать по закону предполагает следование его смыслу, выявленному КС РФ. Осуществляя свои полномочия, КС РФ связан Конституцией и общепризнанными правовыми принципами — каждый раз можно и нужно уяснять их содержание, прибегая в том числе к международному опыту.

Недавно Правительство увеличило предельный размер оплаты больничного по беременности и родам. Как Вы считаете, Постановление КС N 4-П таким образом выполнено (жалоба Баныкиной)?

— Законодатель должен следовать решениям КС РФ, если они признают необходимым новое регулирование. Содержание последнего тоже может стать предметом проверки в конституционном судопроизводстве. Повысив максимальный размер пособия по беременности и родам, законодатель стремился выполнить Постановление КС РФ. Но Суд не мог определить заранее, какой именно размер пособия будет соразмерным, если допускается его снижение в сравнении с полным заработком. Наше развитие показывает, что это решается не «раз и навсегда».

Как видим, решения КС РФ зачастую затрагивают интересы не только заявителя, но и многих других людей. В ст. 79 Закона о КС сказано, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Как понимать такую формулировку: суды должны сами пересматривать свои решения? Или заинтересованные граждане должны снова обращаться в суд? В последнем случае может быть нарушено вышеприведенное положение о том, что такие решения не подлежат исполнению, ведь граждане могут не знать о признании нормы неконституционной либо не иметь возможности обратиться в суд (например, по состоянию здоровья).

— Один из таких случаев, когда основанные на неконституционных нормах решения судов должны быть пересмотрены, предусматривается Законом о КС и относится к неисполненным или лишь частично исполненным судебным актам. На это указано во многих решениях КС РФ. Другие случаи и процедуры пересмотра установлены в процессуальных кодексах, да и КС РФ, управомоченный по закону самостоятельно определять порядок исполнения своих решений, также неоднократно высказывался по этому поводу.

Неисполненные, но вступившие в силу, как и исполненные судебные акты, основанные на законе, который признан неконституционным и, следовательно, недействующим, должны пересматриваться по обращениям заинтересованных лиц в порядке, установленном для пересмотра вступивших в силу актов. Сроки такого обращения ограничены по-разному в разных делах — в соответствии с ГПК, АПК и УПК, кроме сроков пересмотра обвинительного приговора. Не ограничен никаким сроком и пересмотр дел тех лиц, которые добились в КС РФ признания закона неконституционным. По уголовным делам обязанность ходатайствовать о пересмотре дел в отношении этих лиц (и только их) возложена на Председателя Верховного Суда РФ.

Возможность пересмотра в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, разрешенных до признания примененного по этим делам закона неконституционным, как правило, этими судами не признается, что обосновывается принципом правовой стабильности. Однако в действующей у нас системе пересмотра судебных актов во многих других случаях допускается неоднократный пересмотр вступивших в законную силу решений по гражданским, административным и уголовным делам. Вряд ли есть основания не признавать возможность пересмотра, когда решение основано на неконституционной норме. Правда, имели место случаи, когда восстановление нарушенных прав по решению КС РФ осуществлялось без пересмотра дел, например путем зачета излишне уплаченных ранее, согласно неконституционной норме, страховых взносов в счет будущих платежей.