Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах

04-03-19 admin 0 comment

Ноздрачев А.Ф.
Адвокат, 2007.


Ноздрачев А.Ф., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Коррупция, прежде всего в исполнительной власти, может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих Российское государство и представляющих угрозу национальной безопасности. Коррупция губит Россию.

Важнейшим событием создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией стало подписание Россией Конвенции ООН «Против коррупции» в г. Мерида (Мексика). Эта Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. Позитивным шагом российского законодателя является также ратификация Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), которая вступила в силу с 7 июля 2002 г.

В 2006 г. во время саммита G8 в Санкт-Петербурге Россия присоединилась к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц. Россия 1 февраля 2007 г. официально вступила в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО).

Конвенции обязывают стран-участниц предусмотреть антикоррупционные положения в своем внутреннем законодательстве. Это требование относится, прежде всего, к административному законодательству, которое в целом не носит антикоррупционный характер.

В российском законодательстве не употребляется термин «коррупция». В чем существо этого явления?

Несмотря на отсутствие в нашем законодательстве понятия «коррупция» у ученых-административистов есть полная ясность в понимании ее существа. Речь идет об использовании институциональной, прежде всего государственной власти для частных целей.

У административистов, цивилистов и специалистов в области уголовного права есть общее понимание глубинных причин этого социального явления. Рыночная экономика имманентно склонна к коррупции, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимизации частного (собственного) интереса. Это особенно характерно для российского общества. Отказ от идеологических убеждений потребовал активной опоры на личный интерес. «Быть и владеть — иначе в этом мире не быть» — главный лозунг класса собственников.

Есть ли необходимость в унифицированном нормативном определении понятия «коррупция»?

Понятие «коррупция» — новое для отечественной правовой системы и не вполне определенное. Однако вряд ли отсутствие нормативного закрепления понятия «коррупция» создает препятствия в правоприменительной деятельности. Наличие нормативного определения коррупции вовсе не необходимо для квалификации деяний в качестве коррупционных. Важно определение составов коррупционных правонарушений.

Врачи не стремились дать определение понятий «болезнь», «здоровье», а с древнейших времен выявляли конкретные заболевания и лечили их. Научные определения приведенных понятий были даны Всемирной организацией здравоохранения в конце 50-х годов XX в.

Но перед нашей наукой, бесспорно, стоит задача научного определения понятия «коррупция». Помощь могут оказать варианты международно-правовых определений коррупции. В антикоррупционных международных договорах (Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.) содержатся дефинитивные нормы, которые после ратификации этих документов нашей страной в 2006 г. стали обязательными для российской правовой системы.

Так, по определению Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, ведущее к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, и имеющее целью получение любых незаконных выгод для себя и других.

Европейская конвенция 1999 г. шире трактует коррупцию и признает ее наличие в частном секторе. В связи с этим проблема возможности признания подкупа в частном секторе заслуживает отдельного обсуждения и должна приниматься во внимание при возможном определении этого понятия в национальном законодательстве.

В целом международно-правовые определения коррупции, использующиеся в документах ООН и СЕ, выглядят следующим образом: коррупция — это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. В соответствии с этим определением коррупция выходит за пределы взяточничества и подкупа и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования.

В нашей научной литературе представлены два подхода к определению понятия «коррупция». Так, в широком смысле данное понятие охватывает явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Отличительными признаками этого явления являются:

— ресурс, доступ к которому является целью участвующих в коррупционном сговоре;

— интерес, являющийся движущей силой и мотивом деятельности участников коррупционных действий;

— ущерб, нанесенный общественным интересам коррупционным поведением.

Таким образом, коррупция — это совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.

В некоторых проектах федерального закона «О противодействии коррупции» предлагается детализированный подход к определению коррупции: организация, подготовка и совершение физическим лицом дачи и получение взятки, злоупотребление служебным положением, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями; любое иное незаконное использование лицом своего должностного (публичного) статуса вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды либо незаконное предоставление такой выгоды лицу со стороны других физических лиц; совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица либо физическим лицом, осуществляющим реализацию прав и обязанностей юридического лица.

Как видно, такое детализированное определение не раскрывает основной сущностный признак коррупции — использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности.

Имеется ли нормативное определение понятия «коррупция» в законодательстве зарубежных государств?

Во многих государствах (в Австрии, Великобритании, Дании, Индии, Китае, США, Швейцарии, Финляндии и др.) законодательного определения понятия «коррупция» не существует. Наказание осуществляется за конкретные правонарушения на основе определений соответствующих составов: «взятка», «подкуп», «злоупотребление властью» и т.д.

В других странах в нормативных правовых актах термин «коррупция» определен, но нельзя сказать, что эти определения отличаются четкостью и логичностью.

В ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с целью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).

В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупу этих лиц.

В Греции под определение коррупции подпадают получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий (бездействия) в рамках их компетенции.

В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. При этом коррупция подразделяется на три группы: прямая (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм), опосредованная (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования), использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).

В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин «коррупция» определятся как явление, при котором «одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного учреждения…». Такого рода определение коррупции применимо ко всем сферам деятельности в Сингапуре, включая сферу предпринимательства.

Таким образом, в большинстве стран термин «коррупция» не применяется в законах, определяющих составы правонарушений, а используется, как правило, на стадии принятия превентивных мер в широком смысле и подразумевает злоупотребление вверенными полномочиями в сфере исполнения власти или принятия решений.

Каковы формы проявления коррупции?

Конкретика этого опасного социального явления варьируется в огромных пределах. Каждый день порождает новые и все более изощренные формы коррупции, и журналисты не успевают придумывать ярлыки для их обозначения.

Пытаясь вести борьбу с коррупцией, необходимо определить ту самую палку, которую кто-либо перегибает. Чтобы правильно решать вопросы, надо досконально знать реальный коррупционный опыт, а не призывать к анализу коррупциогенности нормативных правовых актов, хотя и это дело не бесполезное.

Транснациональная компания выдвигает своих «агентов влияния» на ключевые должности в стратегически важные федеральные органы исполнительной власти. Продвигая интересы компании на российском рынке, эти государственные служащие скрупулезно соблюдают требования российского законодательства и безукоризненно исполняют свои должностные обязанности. Решив свои задачи, эти граждане Российской Федерации спокойно отбывают на работу в США. Разве это не коррупция?!

У нас хорошее конкурсное законодательство. Но федеральное министерство выставляет на конкурс работы, которые должны быть выполнены в течение двух месяцев, а суть этих работ такова, что их по силам выполнить профессиональному коллективу в течение года. Разве это не коррупция?!

Пол Вулфовиц, прежде чем вступить в должность президента Всемирного банка, уведомил комиссию по этике при Правлении Всемирного банка, что у него есть личные отношения с одной из сотрудниц Банка и предложил уволить ее, заявив, что она согласна с таким решением. Но комиссия по этике сочла даму ценным сотрудником. По решению Правления она получила «внешнее назначение» — была направлена представителем Банка в офис заместителя руководителя госдепартамента США по Ближнему Востоку.

В нашей кадровой практике непотизм, протекционизм, фаворитизм при назначении на должность, выплата фактического денежного содержания по усмотрению должностных лиц и т.д. — обычное дело.

У нас есть обширная категория патронажных должностей, на которые может быть назначен гражданин только по личному приглашению должностного лица. Такой практике может быть придан легальный характер и по всем другим должностям. Под лозунгом упрощения конкурсных процедур предлагается внести изменение в Указ Президента РФ о конкурсе: конкурс будет считаться состоявшимся при наличии одного кандидата. Таким образом, предполагается не упрощение, а замена конкурсных процедур.

А как следует расценивать действия простых людей, которые каждый день решают свои дела поверх институциональных и нормативных препятствий на основе личных связей? Разве это не проявление «низовой» коррупции? На самом деле в стране существуют альтернативная социальная организация и система обмена в противовес официальной административной организации.

Коррупция распространена в системе государственной службы. Какова роль в противодействии коррупции законодательства о государственной службе?

Хотя коррупция процветает в государственном управлении, роль законодательства о государственной службе в реальном сдерживании коррупции не стоит преувеличивать, как, разумеется, и преуменьшать. Законодательство о государственной службе обладает, бесспорно, сдерживающим влиянием.

Антикоррупционная кампания разворачивается под лозунгом выполнения международно-правовых актов против коррупции, ратифицированных Россией. Но действующее законодательство о государственной службе содержит практически весь комплекс правовых средств для борьбы с коррупцией. В нем четко определены права, обязанности и ответственность государственных служащих, есть все необходимые запреты и правоограничения, связанные с государственной службой. Установлены требования к служебному поведению государственного служащего и порядок урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Установлены нравственные стандарты для государственного служащего с учетом существующих в нашем обществе представлений о морали.

Таким образом, есть основания утверждать: наше законодательство о государственной службе практически полностью соответствует положениям международно-правовых антикоррупционных документов. В нем нет ничего фундаментально ошибочного, что создавало бы условия для коррупции и (тем более) поощряло ее.

Международная рейтинговая организация Transparency International, отводя России весьма «почетное» местно среди стран, пораженных коррупцией, и называя ее причины и условия, не указывает, что у нас плохое законодательство о государственной службе. Наши законы о системе государственной службы и о гражданской службе соответствуют Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., вступившей в силу 14 декабря 2005 г. и ратифицированной Российской Федерацией 8 марта 2006 г. В них учтены рекомендательные акты: Руководство ООН «Практические меры по борьбе с коррупцией» и «Двадцать принципов борьбы с коррупцией», утвержденные Резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г.

Есть ли возможности для усиления антикоррупционной направленности законодательства о государственной службе?

Да, резервы для уточнения требований к государственным служащим в рамках реализации ратифицированных Российской Федерацией международных конвенций в сфере борьбы с коррупцией имеются.

Вызывающим анахронизмом является сохранение ситуации, когда наиболее значимая по своим властным полномочиям часть должностных лиц в государстве, а именно лиц, замещающих государственные должности, фактически выведена из-под действия антикоррупционных положений законодательства о государственной службе. Между тем особый статус лиц, замещающих конституционные и другие государственные должности, требует установления для них более жестких, чем для государственных служащих, правоограничений, так как общество практически не в состоянии их контролировать.

В отдельных случаях у нас не проведена резкая грань между бизнесом и государственной службой, что размывает границы между частным и государственным интересом. Государственным служащим запрещено замещать должности в органах управления коммерческих организаций, за исключением ситуаций, когда занятие такой должности предусмотрено федеральным законодательством.

В результате сотни лиц, замещающих должности государственной службы различного уровня, входят в советы директоров акционерных обществ и компаний. Это создает широкие возможности для коррупционных деяний. Государственные служащие высокого ранга «срастаются» с предпринимателями, создавая новые изощренные законспирированные коррупционные технологии.

Надо решить вопрос, кто на контрактной основе должен представлять интересы государства в советах директоров акционерных обществ.

В штатное расписание государственных органов включаются должности, не относящиеся к должностям государственной службы; на лиц, их замещающих, не распространяются антикоррупционные ограничения. Лица, замещающие должности, не включенные в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, не являются государственными служащими и, таким образом, могут участвовать в коррупционных схемах.

В законодательстве о государственной службе надо предусмотреть как меру предосторожности против коррупции ротацию государственных служащих.

Принцип ротации в законодательстве закреплен, однако нет перечня должностей по видам государственной службы, по которым должны предусматриваться ротация государственных служащих и порядок ее проведения. Очевидно, ротация — предмет специального указа Президента РФ.

Особенно желательно создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с лицами и структурами предпринимательской деятельности.

Финансовый контроль за доходами и имуществом государственных служащих и членов их семей существует во всем мире. В нашей стране распространена практика регистрации коррупционерами имущества на своих близких. Поэтому необходимо законодательное закрепление требования о предоставлении сведений об имущественном положении не только государственных служащих, но и членов их семей. Такая норма не может быть отвергнута под предлогом якобы нарушения права частной жизни.

Государственные служащие пользуются правом на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих их честь и достоинство. Физические и юридические лица, чьи права и законные интересы нарушены коррупционным поведением государственного служащего, должны пользоваться таким же правом. Думаю, они вправе быть инициаторами служебного расследования, знакомиться с материалами служебного расследования, представлять доказательства, поэтому должны быть проинформированы о принятом решении и иметь право обжаловать его в административном и судебном порядке.

Государственным служащим запрещено замещать должности в коммерческих организациях в течение двух лет после увольнения с государственной службы, если осуществление функции государственного управления входило в их служебные обязанности. Надо поставить под контроль и поступление на государственную службу бывших учредителей, руководителей или членов исполнительных органов коммерческих структур, если осуществление функции государственного управления, надзора или контроля за соответствующей коммерческой организацией будет входить в должностные обязанности государственного служащего.

Законодательство о государственной службе должно быть нацелено не только на наказание, но и на поощрение тех, кто проявляет рвение в честном исполнении своих служебных обязанностей и документально подтвержденном разоблачении коррупции. Поэтому в принципе в обязанности государственного гражданского служащего может входить и сообщение о фактах проявления коррупции, о которых ему стало достоверно известно при выполнении служебных обязанностей.

В решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооценивать этические нормы. Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам. В некоторых странах приняты специальные законы, представляющие собой «этические кодексы» или «кодексы чести». Например, в США — это Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г.; в Великобритании — Общие принципы поведения государственных служащих; в ФРГ — Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и др. В этих актах подчеркивается высокая моральная ответственность лиц, находящихся на службе, перед отечеством. Этические нормы, закрепленные в указе Президента РФ, и другие надо кодифицировать и придать им статус федерального закона.

В международных конвенциях против коррупции государствам рекомендуется предпринимать особые меры против влиятельных политических лиц, уличенных в коррупционных правонарушениях. Употребляется ли такое понятие в нашем законодательстве?

О содержании понятия «влиятельное политическое лицо» в настоящее время указывается, например, в письмах Центрального банка РФ от 17 августа 2004 г. N 100-Т «Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания доходов и финансирования терроризма за 2003 — 2004 гг.» и от 7 июня 2006 г. N 81-Т «О нормативном акте по борьбе с финансовыми преступлениями США (ФинСен США)». Однако указанные письма Центрального банка РФ носят информационный характер и направлены на оказание методической помощи кредитным организациям по осуществлению внутреннего контроля в области противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Сейчас предпринимаются попытки в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» дополнить пункт 1 ст. 7 Закона положением, согласно которому организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, будут обязаны «предпринимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по выявлению среди лиц, находящихся и принимаемых на обслуживание, влиятельных политических лиц». Предполагается, что перечень влиятельных политических лиц должен определяться федеральным законом. В некоторых проектах федеральных законов о борьбе с коррупцией употребляются термины «политик», «лицо, занимающее политическую должность». Но содержание этих понятий не раскрывается.

Механическое применение понятия «влиятельное политическое лицо», используемого в иных правовых системах, без учета российской специфики не принесет положительного результата. Федеральный закон, где должен быть закреплен перечень влиятельных политических лиц, до настоящего момента не принят. В связи с этим дополнение Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» положениями относительно влиятельных политических лиц преждевременно. В нашем законодательстве употребляется иное понятие — «лица, замещающие государственные должности», сводный перечень которых содержится в Указе Президента РФ. Их правовое положение регулируется фрагментарно в отдельных нормативных актах.

Необходим, очевидно, федеральный закон о лицах, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации, устанавливающий запреты и правоограничения, в том числе антикоррупционного характера, связанные с пребыванием на указанных должностях.

Считаются ли проявлением коррупции подарки должностным лицам и администраторам?

Взятки, подкуп могут быть облечены в форму подарка. Подарком могут стать обед в шикарном ресторане, билет на эстрадное шоу, дорогие часы, акции, отдых за границей и многое другое, а могут быть цветы, сувениры, книги и т.п. Одни подарки приемлемы, другие — нет. Грань между ними пролегает там, где подарок делает принявшего его обязанным дарителю. В разных обществах эта грань различна, но обычно она имеет денежное выражение в определенной сумме. Если стоимость подарка выше этой суммы, то он подлежит декларированию.

Как известно, пункт 3 ст. 575 Гражданского кодекса РФ допускает дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований подарков, стоимость которых не превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей.

МРОТ на сегодня установлен в размере 1100 руб., так что ГК РФ разрешает получать в связи с исполнением должностных обязанностей весьма «достойные» подарки. В некоторых странах значительно более строгие правила в отношении стоимости подарков государственным служащим. Например, в ФРГ вопрос о подарках государственным служащим регламентируется законодательством земель: чиновник должен заявить о подарке стоимостью в 20 евро.

Я не сторонник полного запрета подарков вообще и государственным служащим в том числе: связи между людьми, основанные на психологических мотивах (симпатия, уважение, оказание знаков внимания и т.п.), играют огромную роль в общественных процессах. Подарок в нашей на три четверти азиатской стране — традиционный культурный принцип. Необходимо уважать и по возможности следовать культурным традициям. Но, бесспорно, между взяточничеством и «дарением от чистого сердца» границу надо проводить.

Если «подарок выжимают», он считается взяткой независимо от его стоимости. Подарок — чисто альтруистическое действие без ожидания материальной выгоды. Он может обеспечивать сторонам только психологические выгоды.

Конечно, надо регламентировать и стоимость подарка. Если индивидуальные подарки оказываются слишком ценными и сильно воздействуют на получателя, то критерии отличия от взятки становятся более размытыми. На первый план в этом случае снова выходят причинно-следственные связи. Все зависит от того, с какой целью был сделан подобный подарок и какие последствия имела реакция получателя лично для дарителя. Если даритель руководствуется альтруистическими устремлениями, то можно говорить о подарке, но если налицо материальная выгода или ожидание иных благ, все же стоит говорить о взятке.

Будут ли совершенствоваться нормы об ответственности за коррупционные правонарушения?

Законодательство о государственной службе предусматривает ответственность государственного служащего только за должностной проступок в дисциплинарном порядке. Нарушение установленных запретов и правоограничений, нарушение государственным служащим возложенных на него обязанностей нередко выражается в коррупционной деятельности. Такое нарушение может носить характер как уголовного, так и административного правонарушения.

Но если Уголовный кодекс РФ предусматривает целый ряд коррупционных преступлений, то Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит составов административных коррупционных правонарушений, отграниченных от уголовных преступлений по признаку тяжести наступивших последствий.

Не предусматривается административная ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения и в главе «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти».

В КоАП РФ не указано правонарушение, аналогичное получению взятки. Получение государственным служащим вознаграждения за выполнение в пользу взяткодателя каких-либо действий, связанных со служебными полномочиями, не может быть дисциплинарным правонарушением. Судебная практика нередко признает взятку малозначительным преступлением, если размер ее незначителен. И в этом случае взяткополучатель освобождается от уголовной ответственности, а к административной ответственности его привлечь нельзя, поскольку в КоАП РФ нет соответствующего состава.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях необходимо сформулировать соответствующие составы административных правонарушений коррупционного характера и сформировать отдельную главу такого рода правонарушений. К таким составам могут быть отнесены: получение взятки, злоупотребление служебным положением, злоупотребление полномочиями, нарушение служебной этики, вымогательство, незаконное занятие предпринимательской деятельностью и др.

При этом необходимо провести четкую грань между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением, коррупционным уголовным преступлением по признаку тяжести наступления последствий как для гражданина, так и для порядка управления в государстве.

«Труженики коррупционного фронта» — темные личности. Надо решить вопрос о едином понимании субъекта коррупционного правонарушения (дисциплинарного проступка, гражданско-правового деликта, административного коррупционного правонарушения и коррупционного преступления). Скажем, субъектом административной ответственности являются только должностные лица, а не государственные служащие. Попытка установления административной ответственности государственных служащих за нарушение законов, указов, вступивших в законную силу решений судов предпринималась в Указе Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», но по ряду причин она оказалась неудачной.

Антикоррупционные меры — это задачи только правоохранительного законодательства?

Антикоррупционные меры должны пронизывать практически все отрасли права. Для противодействия коррупции необходим взаимосвязанный комплекс антикоррупционных норм в административном, гражданском, предпринимательском, трудовом, социальном, жилищном, миграционном, бюджетном, валютном, финансовом, банковском, налоговом, таможенном, экологическом и других отраслях законодательства Российской Федерации. Тем более что правоприменительная практика показывает: именно в этих сферах существенно снижен контроль со стороны государства и коррупция активно использует эти ниши. В качестве дополнительной меры нуждаются в совершенствовании также нормы правоохранительного законодательства (КоАП РФ, УК РФ, УПК РФ, законодательство об оперативно-розыскной деятельности, о прокуратуре, судебной системе, адвокатуре и др.).

Актуальной теоретической задачей всех отраслевых юридических наук является разработка научно-методологических основ правового противодействия коррупции. Эти основы должны охватывать не только систему научных понятий, категорий и принципов, но и приемы и методы активизации правореализации и стимулирования правоприменительной практики по вопросам профилактики коррупции и борьбы с ней, расширение сферы антикоррупционных положений в действующем законодательстве на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, разработку системы показателей неправомерного коррупционного поведения.

Правовые проблемы противодействия коррупции не могут быть решены исключительно внесением изменений в КоАП и УК РФ. Особая миссия в усилении мер правового воздействия на лиц, причастных к коррупции, принадлежит наукам уголовного и административного права. Как административист думаю, что в области науки административного права актуальными задачами в сфере противодействия коррупции являются:

— исследование коррупционных «технологий» в государственном управлении;

— исследование и подготовка предложений по совершенствованию антикоррупционных положений КоАП РФ с целью разработки составов коррупционных административных правонарушений;

— разработка системы общих для всех видов службы правоограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам;

— недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов;

— решение вопроса о специализированном органе по борьбе с коррупцией, определение его компетенции, места в системе органов государственной власти;

— дифференциация ответственности и усиления мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.

Наряду с применением в антикоррупционных целях мер административного и уголовно-правового воздействия целесообразно рассмотреть вопрос о более широком использовании гражданско-правовых методов противодействия коррупции.

Некоторые страны довольно успешно применяют такую меру, как гражданско-правовая конфискация имущества. Дополнение нашего законодательства такой нормой сыграло бы свою превентивную роль, заставляя коррумпированных чиновников опасаться за свое незаконно нажитое имущество и удерживая их от коррупционных соблазнов.

Нужен ли федеральный закон о противодействии коррупции?

Коррупция — это правонарушение, поэтому в первую очередь надо уточнить составы уголовных коррупционных преступлений, сформулировать составы административных коррупционных правонарушений и коррупционных гражданско-правовых деликтов. Таким образом, прежде всего необходим федеральный закон о внесении изменений в Уголовный, Гражданский кодексы и Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Предложение об указании конкретных коррупционных правонарушений в федеральном законе о противодействии коррупции не может быть принято, так как по вопросам уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности правовое значение имеют лишь положения, отраженные в указанных Кодексах.

Система мер противодействия коррупции должна строиться прежде всего на использовании мер упреждения, направленных на создание в государственной службе «атмосферы невыгодности» коррупционного поведения. Такие меры включают уточнение обязанностей и правил служебной деятельности государственных и муниципальных служащих. Регламентация этих вопросов относится к предмету законодательства о государственной и муниципальной службе.

Аргумент о том, что закон нужен в целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе иностранных, также не убедителен. Если от имени или в интересах юридического лица совершается коррупционное правонарушение, то меры ответственности применяются в соответствии с УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ. В связи с этим в Кодексы необходимо вносить соответствующие изменения. Например, в КоАП РФ необходимо включить норму, согласно которой передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно оказание услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действия (бездействие), связанного с занимаемым им служебным положением, влечет наложение административного наказания. Полагаю, обоснованным наказанием в данном случае будут административный штраф в максимальных размерах, приостановление деятельности юридического лица с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества или денежных сумм, эквивалентных стоимости оказанных услуг имущественного характера.

Как видим, есть серьезные сомнения в необходимости и возможности создания такого закона. Не случайно ни в одном из десяти законопроектов на эту тему не был обозначен предмет закона.

Видимо, необходим политико-юридический документ: концепция противодействия коррупции. В таком документе важно обозначить ориентиры государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, консолидировать правовые и организационные меры, направленные против коррупции.

Противодействие коррупции — это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, муниципальных самообразований, институтов гражданского общества. Поэтому важно обеспечить координацию и гласность такой деятельности, совершенствовать кадровую политику и процедуры управленческой деятельности, ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Эти вопросы государственной политики могут быть отражены в политическом документе о противодействии коррупции. Как и все концепции, этот документ подлежит утверждению Президентом РФ.

Субъектами коррупционных правонарушений могут быть не только физические лица. Какие меры должны применяться к юридическим лицам?

Анализ состояния коррупционной преступности в России свидетельствует, что физическими лицами (публичными должностными лицами) при реализации публичных функций широко используются правовые возможности юридических лиц. Все гражданско-правовые системы стран мира предусматривают участие в коммерческой и иной деятельности юридических лиц, виды которых определяются национальным законодательством. Физическое лицо в силу закона или учредительных документов юридического лица, а также по специальному полномочию может выступить от его имени или действовать в его интересах.

Группа государств против коррупции (ГРЕКО), осознавая опасность таких опосредованных возможностей совершения коррупционного правонарушения, рекомендует вводить в национальное законодательство нормы, позволяющие привлекать к ответственности (уголовной, гражданско-правовой и административной) и юридическое лицо.

Закрепление в нашем законодательстве ответственности юридических лиц, а также возможности конфискации незаконно полученных доходов в результате совершения преступлений коррупционной направленности, является принципиальной позицией России по выполнению обязательств антикоррупционных конвенций.

Полагаю, в Кодекс РФ об административных правонарушениях следует ввести ответственность юридических лиц за дачу взятки, злоупотребление доверием, отмывание денег и предусмотреть эффективные меры изъятия незаконно полученного имущества и доходов, а также их эквивалентной стоимости в виде штрафов и других мер. Экономический подрыв коррупционной деятельности является гуманной, дешевой и эффективной правовой мерой.

Как следует совершенствовать дисциплинарное законодательство?

Создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих — особая юридическая проблема в противодействии коррупционному поведению на государственной службе. Заслуживает поддержки мнение ученых о необходимости принятия дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарных правонарушений, принуждения, ответственности и дисциплинарного производства.

Одна из особенностей дисциплинарной ответственности государственных служащих состоит в том, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению. В этом отношении дисциплинарная ответственность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции.

По законодательству о государственной службе дисциплинарное взыскание (а именно такой вид дисциплинарной ответственности предусматривает законодательство о государственной службе) налагает лицо или орган, назначивший государственного служащего на должность.

Никакого срока давности для коррупционеров как для преступников быть не должно, действия коррупционеров должны признаваться преступными со всеми вытекающими последствиями.

Какие необходимы организационные меры противодействия коррупции?

Предлагаемые меры по совершенствованию административного законодательства являются тактическими мерами противодействия коррупции. Правовыми нормами, которые нередко превращаются в фиговый листок, коррупцию не обуздать.

Если мы считаем, что ситуация с коррупцией чрезвычайная, антикоррупционной политике должен быть придан статус функции государства, она должна, по сути дела, включать все направления, по которым сейчас осуществляется административная реформа.

Правительство должно провозгласить гордый лозунг «сто лет честности», и под этим лозунгом ежегодно принимать антикоррупционные программы, включающие коррекцию законодательства, упорядочение функций и структуры органов исполнительной власти, создание условий для эффективного контроля над государственной службой и др.

С учетом международных обязательств и общественных требований (особенно принципов и рекомендаций, сформулированных в документах ООН, Европейского союза и Совета Европы по борьбе с коррупцией) Правительству РФ необходимо принять постановление о стратегии борьбы с коррупцией. Его предметом должны стать меры по созданию общеправовой среды борьбы против коррупции:

— контроль над партийным имуществом и источниками материальной поддержки партий;

— обеспечение прозрачности отношений между органами, ответственными за подготовку правовых проектов, законотворчеством и объектами правового регулирования;

— прозрачность в работе Федерального Собрания в том, что касается реализации парламентариями различных интересов;

— сужение круга данных, относящихся к коммерческой тайне, с учетом конституционного принципа гласности информации, представляющей публичный интерес;

— анализ норм о предоставлении данных о реализации договоров о поставках продукции для государственных нужд, о правовых последствиях немотивированного изменения договоров;

— пересмотр акцизных правовых норм и т.д.

Если мы признаем коррупционную стратегию чрезвычайной, то сейчас законы в области коррупции должны носить ярко выраженный уголовный характер.

Могут применяться и незаконодательные меры:

— обеспечение доступной, этичной и ответственной информации о борьбе с коррупцией;

— меры по ужесточению контроля над деятельностью органов исполнительной власти (ведомственные решения и мотивы их принятия должны быть очевидны и отчетливы).

Необходимо совершенствовать подготовку и обучение государственных служащих в целях профилактики коррупции:

— создавать условия для слаженного взаимодействия профессионалов и добровольцев в борьбе против коррупции;

— совершенствовать правовую статистику коррупционных правонарушений;

— совершенствовать работу специалистов по бухгалтерской ревизии, оценке имущества, финансовых консультантов, работающих в сфере государственного бюджета;

— разработать пути взаимодействия Правительства и Счетной палаты.

Реализация государственной политики в области борьбы с коррупцией должна вменяться в обязанности федеральным органам исполнительной власти. Координация их деятельности — функция Правительства РФ.

Правительству РФ надо «раскачивать маятник» — переходить от централизации к децентрализации и обратно в регулировании сфер государственной деятельности, подверженных коррупции (лицензирование, квотирование, регистрация, предоставление льгот, выдача разрешений, кредитов, субсидий и т.д.). Тем самым будут разрываться цепи коррупционных обменов и извлекаться из них VIP-персоны.

Также полезны образовательные программы антикоррупционного характера, предусматривающие тренинги и иные практические занятия для госслужащих; мероприятия разъяснительного характера для населения (правовые семинары, повышающие юридическую грамотность в данной сфере); обучающие курсы для журналистов с целью развития расследований по проблемам коррупции.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. сформулировано требование о том, что все мероприятия по противодействию коррупции должны носить системный характер как по горизонтали, так и по вертикали. Что это означает?

Под системой действий по противодействию коррупции по горизонтали следует понимать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по:

а) предупреждению коррупции, выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих коррупции (профилактика коррупции);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В частности, необходимо непосредственно реализовывать на региональном уровне нормативно закрепленные на федеральном уровне стандарты качества государственных и муниципальных услуг.

Особым направлением законодательной работы в субъектах Федерации должна стать последовательная ревизия действующего законодательства на предмет его коррупциогенности. Она может проходить по следующим направлениям:

а) преодоление коллизий и явных противоречий, еще сохраняющихся в региональном законодательстве по отношению к федеральному;

б) сокращение многочисленных бланкетно-отсылочных норм права;

в) пересмотр шкалы завышенных штрафов и др.

В субъектах Федерации постепенно складываются и должны в скором будущем эффективно начать работать мощные антикоррупционные механизмы. В частности, в некоторых регионах уже применяются соответствующие антикоррупционные программы, опыт реализации которых может быть взят на вооружение с последующим внедрением лучших практик антикоррупционной деятельности в работу муниципальных органов власти (например, Программа «Партнерство по противодействию коррупции в Самарской области» на 2001 — 2006 гг.; Программа по борьбе с коррупцией в Тульской области на 2007 — 2008 гг.; Модельная региональная антикоррупционная программа, разработанная Министерством экономического развития и торговли России в марте 2007 г.); проводится оценка коррупциогенности функций региональных и местных органов власти, направленная на повышение эффективности их функционирования за счет снижения рисков проявления коррупции; внедряются в действующую практику соответствующие инновационные технологии по преодолению коррупции (например, гражданские адвокатуры, общественная антикоррупционная экспертиза, передвижные юридические консультации, публичные просветительские акции); а также применяются методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. Этим методическим разработкам по проведению антикоррупционных правовых экспертиз (федеральных и региональных, законодательных и подзаконных, общих и ведомственных) следует придать универсальность и обязательность.

ГРЕКО приветствуется, когда шаги по проведению административной реформы в органах государственного управления входят в качестве составной части в национальную антикоррупционную стратегию. Является ли российская программа административной реформы частью ее антикоррупционной стратегии?

Современная административная реформа в Российской Федерации нацелена на обновление многих сторон организации и деятельности государственных институтов. Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, неотъемлемым условием достижения заявленных в Концепции целей является разработка действенных механизмов противодействия коррупции, в числе которых:

— подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также разработка ведомственных антикоррупционных программ;

— внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов;

— пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти и поэтапная реализация антикоррупционных программ в органах исполнительной власти;

— постепенное развертывание системы мониторинга уровня коррупции и проводимых антикоррупционных мероприятий.

На федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации предпринимаются шаги по установлению антикоррупционной юридической экспертизы. В чем существо такой экспертизы?

Действительно, в целях противодействия коррупции предпринимаются попытки ввести обязательную экспертизу законов и их проектов на коррупциогенность. Так, Министерством юстиции РФ в соответствии с поручением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N СН-Ш6-154 подготовлены проект Указа Президента РФ «О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, в целях организации деятельности по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность» и проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях организации деятельности по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность». Важным приложением стал разработанный в этом Министерстве типовой вариант «Методики экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность».

Активно решается вопрос о разработке и организации внутриведомственной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции.

Сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов состоит в выявлении коррупционных факторов, т.е. дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции. Естественно, коррупциогенные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. К числу коррупционных факторов в нашей правотворческой практике можно отнести, например, множественность вариантов диспозиций правовых норм, коллизии правовых норм, определение компетенций органов по формуле «вправе», широту дискреционных полномочий, отсутствие административных и аукционных процедур, пробелы в нормативном регулировании и т.д. Такого рода нормы потенциально опасны, поскольку создают «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих.

Важным направлением противодействия коррупции должен стать антикоррупционный мониторинг правоприменительной сферы. Какова его цель?

Основная цель антикоррупционного мониторинга правоприменительной сферы — выявление коррупционных факторов и фактов коррупционного поведения должностных лиц государственного аппарата.

Коррупционными факторами могут явиться:

— отсутствие нормативного правового акта (закона), закрепляющего правовой статус, виды (исчерпывающий перечень) органов исполнительной власти, классификацию и правила издания ими актов;

— отсутствие общих правил деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

— отсутствие правил рассмотрений обращений граждан и юридических лиц;

— отсутствие порядка информационного взаимодействия органов исполнительной власти между собой, с другими органами власти, с гражданами и организациями;

— нарушение иерархии нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих правовой статус, и др.

Специфическими факторами нарушений статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть противоречия (намеренные или случайные) законодательства субъекта федеральным законам или иным федеральным правовым актам. Так, противоречивость статуса может проистекать из-за неправильного распределения полномочий Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации в его конституции (уставе). Такая же ситуация может сложиться из-за неправильного распределения полномочий между уровнем субъекта Федерации и органами местного самоуправления.

Иными факторами, способствующими коррупционным нарушениям в правоприменительной сфере, могут явиться:

— расширительное толкование компетенции госоргана, нечеткое определение сферы его деятельности;

— смешение разнокатегориальных понятий: компетенция, субъективные права, обязанности, полномочия, задачи, функции госоргана;

— отсутствие связи между предоставленными госоргану правами и его обязанностями;

— отсутствие связи между правами и обязанностями взаимосвязанных госорганов в ходе выполнения одной функции.

Одним из направлений противодействия коррупции признается разработка международно-правовой антикоррупционной базы и международное сотрудничество в этой сфере. Какие меры намечаются в данном направлении?

Важным итогом этой работы стала Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., вступившая в силу 14 декабря 2005 г. и ратифицированная Российской Федерацией 8 марта 2006 г. Позитивным шагом российского законодателя является также ратификация 25 июля 2006 г. Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., которая вступила в силу 1 июля 2002 г. Во время прошлогоднего саммита G8 в Санкт-Петербурге наша страна присоединилась к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц.

В связи с необходимостью имплементации основных положений указанных антикоррупционных международных Конвенций и вступлением России с 1 февраля 2007 г. в «Группу государств против коррупции» (ГРЕКО) Указом Президента РФ от 3 февраля 2007 г. N 129 создана Межведомственная рабочая группа под руководством помощника Президента РФ В.П. Иванова. Основная цель Группы — координация деятельности и объединение всех направлений по противодействию коррупции на основе взятых Россией международных обязательств, определяющих ряд международных антикоррупционных стандартов.

Антикоррупционные международно-правовые нормы содержатся в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), а также в актах рекомендательного характера: Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН «Практические меры по борьбе с коррупцией», Международном кодексе поведения государственных должностных лиц, содержащемся в приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., Двадцати принципах борьбы с коррупцией, утвержденных Резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др.

На основании предложений Межведомственной рабочей группы подготовлена Концепция стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области предупреждения коррупции и борьбы с ней, а также разработан перечень законодательных актов Российской Федерации, подлежащих в связи с этим модификации в приоритетном порядке.

Однако процесс имплементации в российское законодательство международно-правовых норм антикоррупционной направленности сталкивается с рядом сложностей юридико-технического и содержательного характера. Например, в Конвенции ООН против коррупции шире, чем в Уголовном кодексе РФ, описаны составы преступлений, связанных со взяточничеством, имеются расхождения в определении предмета уголовно-наказуемого подкупа в публичном и частном секторе, существует неясность в установлении механизма ответственности юридических лиц за деятельность, связанную с коррупцией, остается открытым вопрос о специализированном органе по борьбе с коррупцией и т.д.

Одним из требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. Каким должен быть такой орган?

В ряде стран специализированного органа по противодействию коррупции нет (Финляндия, США, ФРГ, Великобритания, Австрия, Бельгия, Дания, Индия, Португалия, Швейцария и др.).

В Таиланде и Корее действуют специализированные независимые комиссии по борьбе с коррупцией. Так, основным антикоррупционным органом в Таиланде является Национальная комиссия по борьбе с коррупцией. Комиссия состоит из девяти членов, избираемых парламентом и формально утверждаемых главой государства (королем).

В ходе проведения расследований комиссия имеет достаточно широкие полномочия: в частности, может обращаться за содействием во все государственные учреждения, истребовать любые документы, проверять банковские счета, собирать свидетельские показания, проводить с санкции суда задержание и обыски.

В Корее также действует Комиссия по борьбе с коррупцией (Korea Independent Comission Against Corruption — KICAC), основными функциями которой являются формулирование, планирование, анализ и оценка антикоррупционной политики в стране, подготовка предложений по повышению ее эффективности, организация защиты заявителей о фактах коррупции, а также агитационно-воспитательная работа. Комиссия не является правоохранительным органом и не имеет права расследования дел о коррупции.

В Латвии также создан единый орган по борьбе с коррупцией, разрабатывающий национальную стратегию по борьбе с коррупцией, выполняющий задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии.

В Сингапуре в 1952 г. правительством учреждено Бюро по борьбе с коррупцией. В настоящее время Бюро основывает свою деятельность на Законе о предотвращении коррупции (Prevention of Corrupt Act) и является главным автономным антикоррупционным органом республики. В его обязанности входят защита госслужбы от коррупции, регулярные проверки деятельности тех или иных госорганов и составление специальных докладов на этой основе, проведение расследования, а также обновление методики и практики борьбы с коррупцией. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер-министру.

В Российской Федерации сейчас активно обсуждается вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. Полагаю, это должна быть межведомственная комиссия, подчиненная непосредственно Президенту РФ.

В европейских государствах, а также в США специализированных государственных органов по борьбе с коррупцией нет. Эти задачи отнесены к ведению правоохранительных, налоговых, финансовых, таможенных и других органов, в рамках которых могут создаваться специализированные подразделения. Несмотря на свою структурную принадлежность к указанным органам, работа такого рода подразделений строится на принципах самостоятельности, независимости и неподотчетности. Имеются примеры иных организационных решений. В Греции задачи выявления и борьбы с органами коррупции среди государственных и муниципальных служащих решает орган управления государственной службой — независимый генеральный инспекторат государственной службы.

Как защищать государственных служащих от коррупционеров?

Уязвимость государственных служащих перед лицом давления со стороны политиков, бизнеса и граждан становится тем больше, чем активнее они действуют в духе законности. Поэтому в ходе антикоррупционной кампании надо избегать законодательства, посягающего на их независимость, достоинство и права.

Сейчас в фокусе реформирования государственной службы оказались критерии результативности. Но как сочетаются между собой результативность и следование закону? Кто даст ответ на этот вопрос?

На мой взгляд, честность, преданность государству, обеспечение присущих государству ценностей — намного существеннее, чем призывы к максимизации эффективности государственной службы. Ибо государство основано на понятии «честность»: если ее нет, нет и государства.

Современная государственная служба — это «единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия» XXI в. Это квинтэссенция государства. Сильная государственная служба — сильное государство. Поэтому надо обеспечивать практическую реализацию независимости государственной службы от политики, бизнеса и даже законодателя. Регуляционные документы должны учитывать опасность коррупции, не принося в жертву принципы административной свободы и гибкости.

Существует мнение, что коррупция возникает, потому что администраторам предоставляются слишком широкие дискреционные полномочия. Поэтому одно из предлагаемых решений — урезать их. Но это иллюзия. Как можно потребовать, чтобы все находящиеся у государственного служащего заявления рассматривались одновременно? Так что всегда откроется лазейка для «быстрых» денег и «скорых» услуг. И при отсутствии улик кто решится сказать, следствием чего стало предоставление приоритета этому, а не другому заявлению…

Государственные служащие по своей природе не могут быть нищими. Если государство их не обеспечивает, они сами свое возьмут. Их денежное содержание должно быть адекватным жизненным стандартам в нашем обществе. Но при этом и обладание государственным служащим богатством неизвестного происхождения является прямым основанием для проведения в отношении него тщательной проверки. Главное средство защиты государственных служащих от коррупционеров — это формирование мощной правоприменительной практики противодействия коррупции, невзирая на лица.