Способы обеспечения соответствия Конституций республик федеральной Конституции

04-03-19 admin 0 comment

Жученко А.А.
Государственная власть и местное самоуправление, 2001.


А.А. Жученко, кандидат юридических наук.

Существующие в конституционном законодательстве России и ее субъектов противоречия заставляют искать эффективные правовые средства, позволяющие, с одной стороны, выявить и устранить коллизии, содержащиеся в конституциях и уставах, а с другой стороны, создающие такой специальный механизм предварительного контроля, который позволил бы предотвратить или значительно сократить их появление в законотворчестве субъектов Федерации.

Вопросы соответствия конституций республик в составе Российской Федерации Конституции России имеют наиважнейшее значение, поскольку именно между ними существуют довольно значительные и принципиальные противоречия <*>.

———————————

<*> См.: Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. N 21; Справка Государственно — правового управления Президента Российской Федерации о несоответствии некоторых положений проектов конституций республик и уставов областей и автономных округов Конституции Российской Федерации // Российские вести. 1995. 16 февраля; О состоянии конституционной законности в Российской Федерации // Материалы заседания Политического консультативного совета. М., 1998. 20 февраля; Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. N 1. С. 12 — 19; Лазарев Л. От децентрализации к устойчивому федерализму // Российская газета от 25 июля 2000. N 142.

В действующих конституциях республик устанавливается их юридическое верховенство на территории республик, но при этом не всегда закрепляется их корреляция с конституционными нормами Федерации по этому вопросу. В конституциях республик Саха (ст. 8), Татарстана (ст. 59), Коми (ст. 7), Башкортостана (ст. 1), Дагестана (ст. 1), Чечни (ст. 1) и других содержатся нормы о юридическом верховенстве как соответствующих конституций, так и республиканских законов на территории республик.

Конституция Тывы (ч. 2 ст. 112) содержит следующую норму о принципе соотношения Основного закона республики с Конституцией России: «В случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции Российской Федерации действуют нормы Республики Тыва по полномочиям, отнесенным к ведению Республики Тыва и к совместному ведению по Федеративному договору, а по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов власти и управления по Федеративному договору, действуют нормы Конституции РФ. СПОРНЫЕ МОМЕНТЫ ПОДЛЕЖАТ СОГЛАСОВАНИЮ СТОРОНАМИ ПУТЕМ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ (выделено автором)». Во-первых, неверно связывать действие норм конституций обоих уровней только с установленным разграничением компетенции, поскольку Конституция России обладает верховенством, закрепляет основы общественного строя, права и свободы граждан, принципы федеративного устройства. Во-вторых, юридически значимую оценку действительности тех или иных норм, наличия между ними противоречий вправе дать только Конституционный Суд РФ, поэтому разрешение споров путем перераспределения делегированных полномочий ничего иного, кроме новых коллизий, не породит.

Конституция Ингушетии (ст. 7) закрепляет: «Законы и иные нормативно — правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия».

Сфера действия Основного закона республики, так же как и устава края, области, города федерального значения, автономного округа и автономной области, охватывает всю соответствующую территорию данного субъекта Федерации. В некоторых уставах содержатся нормы, закрепляющие распространение их действия на всех граждан России, постоянно или временно проживающих на территории данного субъекта Федерации, проезжающих транзитом, на зарегистрированные там юридические лица (например, п. 2 ст. 1 Устава Тамбовской области). Такой подход вызывает возражения: граждане России имеют равные права, в одинаковой степени обязаны соблюдать федеральную Конституцию; поэтому попытки создать особый правовой порядок действия устава порождает не только юридические, но и политические противоречия.

Главное отличие между конституциями и уставами субъектов Федерации заключается в пределах (границах) конституционного (уставного) регулирования — в каких сферах общественной жизни могут устанавливаться эти нормы, какие общественные отношения подлежат регулированию в субъектах Федерации. Это определяется, с одной стороны, общим для субъектов Федерации разграничением компетенции, а с другой стороны, — различием их статуса.

Статья 5 (ч. 2) Конституции РФ определяет, что республика (государство) имеет свою конституцию, законодательство, а остальные субъекты Федерации — свой устав и законодательство. Практически любое современное государство обладает конституцией, которая является неотъемлемой частью его правовой системы. Поскольку в составе Российской Федерации только республика является государством, хотя и не суверенным, то другие субъекты Федерации — территориальные и автономные образования — собственными конституциями обладать не могут. По-видимому, вследствие этого законодатель ввел в теорию и практику государственного строительства новое содержательное понятие — устав. Но его юридическое содержание во многом идентично правовой природе конституции, он обладает аналогичными юридическими свойствами — верховенством и высшей юридической силой по отношению к нормативно — правовым актам соответствующего субъекта Федерации, является для них юридической базой. Таким образом, правовая природа рассматриваемых конституций и уставов как учредительных актов субъектов Российской Федерации является идентичной.

Уставы областей, краев, городов федерального значения, автономных округов и автономной области признают верховенство федеральной Конституции, но в то же время содержат нормы о собственной высшей юридической силе. В Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области» от 1 февраля 1996 г. N 3-П <*> нормы о высшей юридической силе этого нормативного акта по отношению к правовым актам области (ч. 3 ст. 10) были признаны соответствующими Конституции России, поскольку они не устанавливают верховенства по отношению к федеральному законодательству и Конституции. Рассматривая указанную проблему, Конституционный Суд России нашел правильный, по нашему мнению, подход и дал следующее определение: «речь идет о высшей юридической силе устава применительно не к Конституции РФ, а лишь к правовым актам области», следовательно, устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области».

———————————

<*> Российская газета. 17 февраля 1996 г.

В теории данная проблема в отношении конституций и уставов субъектов Федерации может быть решена аналогично вопросу о соотношении высшей юридической силы закона и конституции, рассмотренному в работе профессора Д.Л. Златопольского <*>: высшая юридическая сила конституции субъекта Федерации относительна (так же, как и устава), а Конституции России — абсолютна, поэтому действие высшей юридической силы конституции республики распространяется только на республиканское законодательство.

———————————

<*> Златопольский Д.Л. Верховный Совет СССР — выразитель воли советского народа. М., 1982. С. 160 — 161.

Уставы носят учредительный характер и в соответствии с Конституцией России закрепляют основы устройства общества и государства, правового положения личности, систему органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, и на это указывается практически во всех уставах субъектов Федерации, устав — это основной закон, хотя и особого рода, чья юридическая природа и содержание определяются прежде всего особенностями конституционно — правового статуса соответствующего субъекта Федерации.

Так, только в конституциях республик находят свое закрепление вопросы республиканского гражданства, государственных языков, а также атрибуты государственности. Области, края, автономные округа и автономная область регулируют своими нормативными актами отношения в сфере регистрации граждан России по месту жительства, действующей на территории всей Федерации согласно Постановлению Правительства РФ от 17 июля 1995 года N 713 <*>, которая имеет административно — правовую природу и не устанавливает политико — правовой связи, аналогичной гражданству.

———————————

<*> Российская газета. 17 июля 1995 г.

С предложением характеризовать устав субъекта Федерации как основной закон, устанавливающий его статус <*>, выражали несогласие некоторые авторы, требуя корректировки такого понятия, закрепленного в уставах <**>. Сами формулировки указанных норм, содержащиеся в уставах, различны. В п. 1 ст. 2 Устава Архангельской области указывается: «Устав имеет высшую юридическую силу в системе областного законодательства», но какие нормативные акты составляют эту систему, не раскрывается. В п. 1 и п. 3 ст. 1 Устава Тамбовской области установлено, что он «является основным правовым актом области…» и «подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области…»; при этом остается неясным его соотношение с федеральными законами, которые также действуют на территории области. В ст. 6 Устава Тюменской области и ст. 9 Устава г. Москвы закрепляется, что в случае противоречия между ними и нормативно — правовыми актами, принимаемыми на их территории, действуют соответствующие уставы.

———————————

<*> См.: Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. N 10. С. 62 — 63.

<**> См., например: Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 59.

Следующей отличительной чертой уставов является особый порядок их принятия законодательными органами субъектов Федерации, установленный ч. 2 ст. 66 Конституции РФ. Но это можно рассматривать как противоречие нормам самой Конституции РФ (ст. 5, ст. 71 — 73 и др.), которые устанавливают равноправие субъектов Федерации. Данная норма также нарушает право граждан России, проживающих на территории краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области, участвовать в голосовании на референдуме по принятию соответствующего устава. По-видимому, разработчики Конституции России пытались таким образом устранить существовавший в момент ее вынесения на всенародное голосование пробел в праве: требовалось определить, кто вправе разрабатывать и принимать устав. Но решить указанную проблему можно было с помощью нормы в Разделе втором «Заключительные и переходные положения» о том, что принятие первых уставов осуществляется законодательными органами субъектов Федерации, в которых, в свою очередь, допустимо закрепить любой порядок их изменения, дополнения, отмены и принятия, в том числе на референдуме.

Поэтому норма ч. 2 ст. 66 Конституции России должна быть изменена с целью устранения существующего противоречия либо истолкована Конституционным Судом России следующим образом: принимая устав, законодательный орган соответствующего субъекта Федерации вправе предусмотреть в нем любой порядок его изменения, в том числе по инициативе местных жителей — граждан России — с использованием форм непосредственной демократии.

В правовой оценке принятых в субъектах Федерации уставов имеются расхождения, выраженные в суждениях различных авторов. Одни авторы считают, что уставы в основном соответствуют Конституции Российской Федерации, нередко копируя ее положения <*>. По мнению других, многие положения уставов не соответствуют основному закону Российской Федерации <**>.

———————————

<*> См.: Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть? // Государство и право. 1995. N 10. С. 62 и 63; Петров Я. «Малая конституция» большой области // Юридический вестник. 1996. N 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России: «круглый стол» журнала // Государство и право. 1995. N 10. С. 34.

<**> См.: Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 59 — 61; Шапкин М. Конституция РФ и Уставы края, области (проблемы соответствия) // Право и жизнь. 1996. N 8. С. 19 — 25.

Следует отметить, что нормы уставов субъектов Федерации гораздо менее политизированы; не содержат никаких притязаний на особый статус, на суверенитет, «договорный» характер отношений с Федерацией, в отличие от норм некоторых конституций республик. Большинство противоречий не носит принципиальный неразрешимый характер; их существование объясняется по большей части недостатком соответствующего опыта у законодателей краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области.

Существующие противоречия, пробелы и недостатки правового регулирования в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации могут и должны быть устранены непосредственно республиканскими законодательными органами государственной власти, как того требуют статьи 3.1, 9 и 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ <*>).

———————————

<*> Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 2000 г. N 31. Ст. 3205.

Следует отметить, что возникающие правовые коллизии ведут к обострению политических противоречий. Практическая реализация принципа верховенства Конституции России, обеспечение ее реального существования как юридической базы для всей нормотворческой деятельности государства должны стать первоочередной задачей государственного строительства, без которой невозможно дальнейшее развитие государства, совершенствование федеративных отношений.

Создание специальных правовых средств обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России взаимосвязано с проблемой конституционно — правовой ответственности субъекта Федерации за нарушение Конституции России и федеральных законов.

Конституционно — правовая ответственность как институт конституционного права и вид юридической ответственности исследовалась в работах известных советских и российских государствоведов, юристов, таких, как С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинский, Т.Д. Зражевский, Н.М. Колосова, В.О. Лучин, Д.Т. Шон, И.А. Умнова <*> и др.

———————————

<*> См.: Кондрашев А.А. Конституционно — правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск: Сиб. юр. инст. МВД России. 1999. С. 6, 8 — 20.

При этом в юридической литературе выделяются два направления понимания юридической ответственности: как последствия правонарушения и как осознанного выполнения правовых обязанностей. Отсюда возникает проблема существования двух аспектов юридической ответственности: проспективного (позитивного) и ретроспективного (негативного). Так, многие сторонники позитивной ответственности доказывали, что любая отраслевая ответственность может выступать не только в качестве отрицательной оценки государством лица, совершившего правонарушение, но и как «необходимость отвечать за свое юридически значимое поведение», как «чувство долга», «обязанность совершать действия, соответствующие закону» <*>; тогда как другие авторы считали, что такой подход приводит к смешению в понятии ответственности блага (следования долгу), неизбежного зла (последствия нарушения долга), предпосылки нормальной деятельности (осознание долга), результата очевидных аномалий (пренебрежения долгом), и обязанность совершать действия, предусмотренные законом, отождествляется с последствиями ее неисполнения <**>. Таким образом, только государственное принуждение в виде лишений и обременений для правонарушителя может рассматриваться как ответственность (в негативном смысле). Данный подход вбирает в себя основания ответственности, реализацию и последствия применения государственно — принудительных мер.

———————————

<*> См.: Астемиров З.А. Понятие юридической ответственности // Советское государство и право. 1979. N 6. С. 62 — 63; Базылев Б.Т. Проблемы юридической ответственности // Правоведение. 1972. N 3. С. 128; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: ВГУ. 1985. С. 49 и др.; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. N 3. С. 51; Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 78.

<**> Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Советское государство и право. 1972. N 9. С. 35 — 36; Братусь С.Н. Спорные вопросы теории юридической ответственности // Советское государство и право. 1973. N 4. С. 27 — 28.

Л.А. Сыроватская, исследуя эту проблему, делает вывод, что концепции ответственности как исключительно санкции и как обязанности концентрируются на разных сторонах одного и того же явления: через анализ правомочий государства по реализации принуждения или через описание правового положения, особой обязанности правонарушителя <*>.

———————————

<*> Сыроватская Л.А. Ответственность по советскому трудовому праву. М., 1974. С. 13.

А.А. Кондрашев выдвигает концепцию, снимающую существующие противоречия различных подходов и трактовок понятия ответственности, которая, на его взгляд, представляет собой «правовую связь, возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно — принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной правовой обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения» <*>.

———————————

<*> Подробнее см.: Кондрашев А.А. Указ. соч. Стр. 31 — 32.

Особенности конституционно — правовой ответственности можно изложить следующим образом.

Во-первых, сфера применения — меры ответственности реализуются в ответ на правонарушения в области основных элементов системы государственной власти, закрепленных Конституцией и федеральными законами.

Во-вторых, указанные меры лишены имущественного содержания. Поэтому правильным является утверждение, что за нарушение конституционных норм может наступать имущественная (гражданско — правовая) ответственность, а также в ряде случаев административная, дисциплинарная и уголовная.

В-третьих, существует особый состав субъектов указанной ответственности, т.е. инстанциями применения ответственности и правонарушителями, как правило, выступают государственные органы (обоих уровней власти Федерации), должностные лица, депутаты, общественные объединения, т.е. носители публичных полномочий, участники публичных отношений и лишь в редких случаях физические лица (отказ в регистрации кандидата в депутаты, лишение статуса беженца и др.).

В-четвертых, реализация мер ответственности возможна через судебную процедуру (Конституционный Суд), а также во внесудебных формах (Президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы, должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением (отрешение от должности путем проведения референдума главы местного самоуправления, отзыв депутата и т.д.)

В-пятых, следует отграничивать конституционно — правовую ответственность от организационно — властных санкций. Хотя применение мер ответственности и указанных санкций всегда основано на политическом характере оценки деятельности того или иного субъекта конституционно — правовых отношений, но для привлечения к ответственности необходимо установить виновность и противоправность конкретного деяния, тогда как организационно — властные санкции могут применяться и без правонарушения.

Конституционно — правовая ответственность субъектов Федерации возлагается на соответствующие органы государственной власти, которые за несоблюдение конституционного требования, закрепленного в правовой норме, могут быть подвергнуты государственному принуждению через ограничения их прав, иные формы воздействия.

Очевидно, что конституционные коллизии, содержащиеся в конституциях республик, что следует из многих решений Конституционного Суда РФ, являются конституционными правонарушениями и касаются самых различных сфер конституционного регулирования <*>, а следовательно, могут иметь различную степень общественной опасности. В то же время меры ответственности, точно определенные в законодательстве Российской Федерации, позволяют за совершенно разные с этой точки зрения конституционные правонарушения применять одинаковые меры ответственности: имеется в виду роспуск законодательного органа и отстранение главы исполнительной власти. Для разрешения этой проблемы абзац 2 ст. 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ <**>) вводит следующие критерии в качестве общего условия ответственности органов государственной власти субъектов Федерации: принятие в субъектах Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если они повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства.

———————————

<*> См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. N 1. 2000. Стр. 14 — 19.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 2000 г. N 31. Ст. 3205.

По-видимому, поскольку разработать какие-либо точные критерии общественной опасности применительно к таким видам правонарушений чрезвычайно сложно, следует рассматривать каждое конкретное правонарушение через призму политической оценки их опасности, что, по сути, является прерогативой соответствующих органов государственной власти Федерации.

В теории и практике государственного строительства выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых за конституционные правонарушения к субъектам Федерации. Это отстранение от должности главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, отмена или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации, признание недействительным указанных актов федеральными судами, временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации, введение прямого федерального правления, силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений.

Указанные меры могут быть классифицированы по различным критериям: в зависимости от органов, их применяющих; по правовому результату; по степени государственного принуждения; но главным остается вопрос, какая совокупность указанных мер и какие иные средства позволят обеспечить соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России.

Практическая работа по выявлению существующих противоречий проводилась в Государственной Думе России, где проходили соответствующие парламентские слушания. Тем самым Государственной Думой РФ закладывается основа для функционирования системы наблюдения по выявлению противоречащих Конституции России норм конституций и уставов, создаваемых в субъектах Федерации. Так, например, Государственной Думой Российской Федерации первого созыва было принято Постановление по итогам парламентских слушаний «О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации» от 22 июля 1994 г. N 233-ГД <*>, одной из важнейших частей которого являлся аналитический обзор о соответствии конституций и уставов субъектов Федерации Конституции России. Приложением к этому Постановлению являются одобренные депутатами рекомендации, выработанные по результатам парламентских слушаний. В них отмечается, что для разрешения разногласий возможно использование согласительных процедур, в том числе по инициативе Президента России. Далее указывается на необходимость безотлагательного решения проблемы предметов совместного ведения, что возможно осуществить в результате принятия специального федерального закона. Соответствующее разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в общих сферах общественной жизни должно проводиться в конкретных федеральных законах, регулирующих отношения в тех или иных областях, относящихся к установленным Конституцией России предметам совместного ведения.

———————————

<*> Собрание законодательства РФ N 14. 1994 г. Ст. 1593.

Позитивную роль в этом процессе должна была сыграть Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, созданная по распоряжению Президента РФ от 26.11.94 <*> в целях достижения согласованности правотворчества между Федеральным Собранием, Президентом, Правительством России и представительными органами государственной власти субъектов Федерации, а также Объединенная комиссия по конституционно — правовой реформе в субъектах Федерации, которую было предложено создать в вышеупомянутом Постановлении Государственной Думы. К сожалению, никаких данных о работе этих комиссий обнаружить не удалось. Соответственно не существует никаких положительных результатов по устранению современных коллизий в рассмотренной конституционной материи. Рекомендации парламентских слушаний не были учтены ни в одной из конституций республик. Поэтому должно быть предельно ясно, что создание всякого рода комиссий также бессмысленно и ничего не приносит.

———————————

<*> Российская газета от 30 ноября 1994 года.

Очевидно, что осуществленных мероприятий недостаточно для достижения главной цели — приведения в соответствие с федеральной Конституцией конституций республик, а также уставов.

Представляется необходимым провести разработку законодательных норм, которые закрепили бы возможность проведения предварительной экспертизы проектов конституций республик и уставов других субъектов в одном из федеральных органов государственной власти, возможно, специально созданном для этой цели.

В этой связи существует настоятельная потребность в принятии федерального закона, который бы конкретизировал, каким образом должна реализовываться норма п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об обеспечении соответствия конституций, уставов, законов, других нормативных актов субъектов Федерации Конституции России либо дополнения уже существующих федеральных законов, например «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», соответствующими нормами.

По-видимому, следует установить обязательность согласования проектов конституций и уставов органами государственной власти Федерации и ее субъектов, которая может иметь различный характер: либо означать необходимость получения согласия (одобрения) на принятие соответствующего проекта конституции или устава, например, со стороны Государственной Думы России, либо иметь целью получение заключения, которое помогло бы выявить возможные противоречия еще на предварительной стадии разработки проекта и носило бы рекомендательный характер.

На основании изложенного предлагается следующая классификация средств, направленных на реализацию п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции России. Первую группу средств составляют меры предупредительного характера, направленные на предотвращение появления коллизий в конституционных нормах республик. С одной стороны, требуется создать систему постоянно действующего мониторинга за состоянием конституционной законности, что может быть возложено на Министерство юстиции РФ, а с другой стороны, необходимо предусмотреть механизм согласования (обязательного или рекомендательного характера) проектов конституций республик (изменений, дополнений) с Федеральным Собранием России.

Вторая группа — это собственно меры ответственности органов власти субъектов Федерации за конституционные правонарушения. Указанные меры могут применяться и уже неоднократно применялись Конституционным Судом России через признание не соответствующими Конституции РФ норм конституций республик. Кроме того, это меры ответственности, предусмотренные в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ <*>), предусматривающие возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа и высшего должностного лица субъекта Федерации (статьи 9 и 19).

———————————

<*> Собрание законодательства Российской Федерации от 31 июля 2000 г. N 31. Ст. 3205.

Указанных норм об ответственности недостаточно для обеспечения соответствия конституций республик Конституции России. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ, Государственная Дума РФ вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и перераспределении в свою пользу полномочия по изменению и дополнению конституции (устава) данного субъекта Федерации. Такая позиция полностью соответствует п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов субъектов Федерации Конституции России.

Кроме того, рассматриваемые нормы закона не лишены определенных недостатков, затрудняющих их применение <*>. Так, формулировка о том, что «противоречия между федеральным нормативным актом и актом субъекта Федерации должны быть установлены судом», вызывает несколько вопросов. Во-первых, суд (видимо, прежде всего Конституционный Суд РФ) не просто устанавливает факт противоречия, а признает соответствующие нормы неконституционными, т.е. они утрачивают силу. Поэтому трудно себе представить, каким образом соответствующий законодательный орган или должностное лицо смогут предпринять меры по исполнению решения суда, которого достаточно самого по себе. Во-вторых, если допустить такую ситуацию, то возникает два вида конституционно — правовой ответственности за одно правонарушение в указанной сфере. В-третьих, неясно, какой суд вправе установить факт уклонения законодательного органа субъекта Федерации или должностного лица от отмены или приведения в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством нормативного акта субъекта Федерации, содержащего коллизии.

———————————

<*> См.: Авакьян С.А. Интервью // Законодательство. 2000. N 11. С. 10.

Очевидно, что указанные проблемы выходят за пределы регулирования рассматриваемого закона и требуют разработки новых законов и (или) дополнения действующих для определения вида и компетенции судов, правомочных рассматривать вышеуказанные вопросы, в т.ч. вопрос о соответствии местных нормативных актов федеральному законодательству.

Что касается проблемы применения указанных мер ответственности в случае, если конституции республик, содержащие антиконституционные положения, были приняты на референдумах, то представляется, что ответственность в виде роспуска законодательного органа республики может наступать за его неправомерное действие, связанное с утверждением проекта конституции и вынесением его на референдум — именно в этой части республиканский парламент и несет конституционно — правовую ответственность.

Вполне ясно, что прежде всего сами органы государственной власти субъектов Федерации могут и должны привести свои основные законы в соответствие с федеральной Конституцией и решить эту серьезную проблему. В этом направлении должна идти основная работа, в том числе путем политических переговоров, через убеждение, основанное на обстоятельном обосновании позиции. Государственная Дума России может вполне самостоятельно провести изучение и анализ конституций республик, выявив современные коллизии. Далее полученные результаты следует направить в Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, с предложением их рассмотреть и принять решение на уровне соответствующих субъектов Федерации по устранению коллизий. Кроме того, существует возможность обращения в Конституционный Суд России, для чего нужна политическая воля субъектов, наделенных этим правом, которая уже неоднократно реализовывалась на практике.

Необходимо особое внимание обратить на два нормативно — правовых акта Президента РФ, которые предусматривают дополнительные механизмы для контроля за соблюдением положений Конституции РФ в правовых актах субъектов Федерации.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» <*> ввел по сути и содержанию новый институт конституционного права России в целом и федеративного устройства государства в частности — институт полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе, состоящем из нескольких субъектов Федерации. Указанный представитель обязан обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства. Пункт 2 ст. 80 Конституции РФ устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, принимает меры по охране государственной целостности РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и согласно п. 1 ст. 85 может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти различных уровней, а в случае недостижения согласованного решения он вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Представитель Президента РФ организует проведение данных согласительных процедур. По-видимому, целесообразно использовать такой порядок взаимодействия с теми органами государственной власти субъектов Федерации, которые выразят действительное стремление в процессе обсуждения существующих коллизий между конституцией республики и Конституцией России прийти к договоренностям об устранении противоречий, на основании которых будут изменены или исключены соответствующие республиканские конституционные нормы.

———————————

<*> Собрание законодательства РФ от 15 мая 2000 г. N 20. Ст. 2112.

В свою очередь Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» <*> предусмотрел образование для содействия в реализации полномочий главы государства совещательного органа по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти всех уровней, в состав которого должны войти высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов власти) субъектов Российской Федерации. Одной из основных задач Государственного совета как раз является обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации Конституции РФ, иных проблем, касающихся важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма. На рассмотрение Государственного совета допустимо вынести проблему существующих конституционных коллизий для того, чтобы четко обозначить позицию федеральной власти по данному вопросу и побудить органы государственной власти субъектов Федерации приступить к приведению конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией.

———————————

<*> Собрание законодательства РФ от 4 сентября 2000 г. N 36. Ст. 3633.

Вплоть до приведения конституций и уставов субъектов в соответствие с федеральной Конституцией в целях обеспечения режима конституционности следовало бы отказаться от получившей, к сожалению, широкое распространение практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. И тем более совершенно недопустимо изменять федеральную Конституцию в угоду сепаратистским амбициям и отказываться от принципов федеративного устройства, что будет означать разрушение государства.

Необходимо отметить, что уже существуют положительные примеры самостоятельного изменения соответствующими республиканскими парламентами конституций Республики Саха (Якутия), Удмуртия и Калмыкии с целью устранения противоречий. Данный шаг, по-видимому, был вызван принятием двух основополагающих актов: Федерального закона от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ, внесшего изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, и Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Наиболее значительным количественным и качественным изменениям и дополнениям были подвергнуты конституции республик Якутия и Удмуртия.

Так, в ч. 1 ст. 7 Конституции Якутии определяются пределы для прямого действия Основного закона, а в ч. 2 ст. 8 и ст. 40 — 41 в соответствии с Конституцией России уточняется сфера действия федеральных законов и законов республики, разграничение предметов ведения и полномочий. Из ст. 9 Конституции Якутии исключены нормы о полной самостоятельности республики при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, право республики самостоятельно устанавливать взносы в бюджет РФ (ст. 131), а из ст. 41 исключены обязательная ратификация федеральных законов и право приостанавливать их действие.

В то же время и ныне действующую формулировку абз. 2 — 3 ст. 41 конституции Республики Якутия нельзя признать удовлетворительной. Ратификация законов РФ по предметам совместного ведения заменяется туманным и нигде в законодательстве не определенным предварительным рассмотрением Государственным Собранием Якутии указанных законов либо некой согласительной процедурой; остаются вопросы о правовых последствиях таких действий парламента. Также бессмысленно право Государственного Собрания Якутии ставить вопрос о приостановлении действия законов РФ, т.к. подобных возможностей российское законодательство не предусматривает.

Вызывают недоумение попытки скрыть за размытыми формулировками те или иные конституционные коллизии: в абз. 20 ст. 70 Конституции Якутии право Президента Республики вводить чрезвычайное положение заменено на право объявлять чрезвычайную ситуацию; в абз. 24 ст. 70 вместо права принимать решение о дислокации военных формирований РФ на территории Республики предусматривается, что Президент Республики согласовывает данный вопрос, — непонятно только, с кем и на каком основании. Данные нормы должны быть полностью исключены.

Существенные поправки были внесены в Конституцию Республики Удмуртия. Из ст. 1 исключено всяческое упоминание о суверенитете; статья 5 дополнена ссылкой на федеральное законодательство как основу для установления системы органов государственной власти Республики. В статьях 8 и 13 откорректированы соответственно вопросы гражданства Республики, статус земли и природных ресурсов. Статья 56 Конституции Удмуртии изложена в новой редакции, которая не предусматривает в отличие от прежней формулировки необходимость получения согласия парламента Удмуртии на введение чрезвычайного положения.

Парламент Республики Калмыкия исключил из ст. 28 Конституции пункт 11, предоставлявший право Президенту вводить чрезвычайное экологическое положение на территории Республики.

Решение значительной правовой и политической проблемы конституционных коллизий возможно в результате сочетания теоретической и практической деятельности, направленной на сохранение Федерации, в процессе осуществления и развития законотворчества. Сформулированные предложения должны способствовать обеспечению целостности правовой системы России.

В достижении необходимого соответствия законодательства заинтересованы все участники общественно — политических процессов, поскольку решение этой задачи в ходе правовой реформы в субъектах Российской Федерации позволяет создать еще одну правовую гарантию, обеспечивающую единообразную защиту прав граждан на всей территории России и способствующую укреплению государственного единства.