Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти России

04-03-19 admin 0 comment

Уваров А.А.
Государственная власть и местное самоуправление, 2001.


Уваров А.А., к.ю.н., доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета.

Несмотря на почти десятилетнюю историю существования института местного самоуправления в Российской Федерации и установленный Конституцией РФ 1993 года статус местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия (п. 2 ст. 3), до сих пор как среди теоретиков, так и практиков муниципального строительства наблюдается довольно широкий разброс мнений по вопросу о роли и месте местного самоуправления в системе общественных отношений.

Ряд авторов, не отрицая общественную полезность и демократическую сущность местного самоуправления, сразу же заняли позицию непринятия местного самоуправления как особого рода власти, полагая, что, «разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций» <*>. По их мнению, «государственная теория самоуправления, предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством» <**>. Отдельные авторы усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в России и подрывом фундамента государственного управления <***>.

———————————

<*> Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

<**> Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 20.

<***> Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.П. Бачило. М., 1998. С. 422.

Сторонники же дуалистического подхода, напротив, утверждают, что самоуправление гармонично сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой — общественное самоуправление <*>.

———————————

<*> Авакьян А.С. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. N 6. С. 145.

Возможно, не ведая о теоретических спорах по поводу сущности местного самоуправления и его сочетании с государственным управлением, на местах (в республиках, краях, областях) по-своему, уже в практическом ключе, пытаются истолковать и воплотить в жизнь идею местного самоуправления.

В одних случаях местное самоуправление существует как потенциальная возможность населения, как правило, мелких населенных пунктов реализовать свое право на самостоятельное решение вопросов местного значения, что зависит исключительно от активности самого населения (Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия)). В других случаях региональная государственная власть, сама инициируя эти процессы и стремясь к максимальной интеграции с новым институтом власти, более заинтересованно относится к проблемам муниципального строительства, пытается найти и реализовать на всей территории своего действия оптимальную для условий региона модель местного самоуправления. При этом часть субъектов Российской Федерации при организации местного самоуправления на своей территории придерживается поселенческого принципа, в соответствии с которым муниципальные образования создаются только в границах населенных пунктов (Тюменская область); другие ввели муниципальные образования на уровне сельских районов и городов областного значения (Новосибирская область, Ставропольский край).

Предметом постоянных споров между региональной и муниципальной властью является недостаточное для осуществления своих функций бюджетное финансирование последней. Установленная в п. 1 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> гарантия об обеспечении муниципальным образованиям федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов остается пока всего лишь декларацией. Дело в том, что размер самого минимального местного бюджета должен определяться в силу п. 4 ст. 37 Закона на уровне необходимости удовлетворения основных жизненных потребностей населения, не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Вопрос же о самих минимальных государственных социальных стандартах в законодательном порядке до конца еще до сих пор не урегулирован.

———————————

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; 1996. N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378.

То, что вышеупомянутый Федеральный закон оставил открытыми ряд вопросов о территориальной и финансово — экономической основах местного самоуправления и отдал их на усмотрение субъектов Российской Федерации, поставило власти отдельных регионов в очень сложное положение. Довольно часто нормотворческие органы субъектов Российской Федерации лишь дублировали в своих нормативных актах положения федерального законодательства; в данной же ситуации приходилось не просто самостоятельно выбирать уже существующие модели местного самоуправления, а самостоятельно выстраивать свою модель с учетом местных условий.

В подтверждение того, что данный процесс поиска пока не закончен, в качестве примера можно привести опыт муниципального строительства в Оренбургской области. До октября 1995 года там, как и во многих других субъектах Российской Федерации, существовала двухуровневая система муниципальных образований (на уровне населенных пунктов и сельских районов). Затем было принято решение об упразднении муниципальных органов на уровне сельских районов и образовании там структурных подразделений областной администрации. В результате этого активизировалась деятельность по созданию муниципальных образований на уровне сельсоветов, и за сравнительно короткое время их число вместе с городскими муниципальными образованиями достигло 578 единиц. Уже в процессе составления и принятия областного бюджета стало очевидно, что взаимоотношения областной государственной власти с таким большим количеством муниципальных образований требует огромных усилий и затрат. По указанным причинам руководство области в 2000 году вновь принимает и проводит решение об избрании той модели местного самоуправления, где статусом муниципальных образований обладают лишь сельские районы и города областного значения.

Что касается финансово — экономической основы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, то распределение средств в местные бюджеты осуществляется нередко с нарушением установленных нормами федерального законодательства правил распределения, которое имеет место по причине недостаточной четкости этих норм.

Так, распределение государственных бюджетных средств, предназначенных для дополнительного финансирования муниципальных образований, в отдельных случаях осуществляют не сами законодательные органы власти субъектов Российской Федерации, а, например, структуры, включающие в себя представителей территориальных государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и глав муниципальных образований населенных пунктов, находящихся на территории соответствующего сельского района. Финансовым обеспечением делегированных муниципальному образованию государственных полномочий служат не прямые компенсации, определяемые в бюджете субъекта Российской Федерации, а подлежащие получению в будущем областные налоги, часть которых в порядке этой компенсации планируется отчислять в бюджет муниципального образования, которому делегируются государственные полномочия.

Практика показывает, что в отдельных случаях субъекты Российской Федерации стремятся решить проблемы местного самоуправления наиболее простым и привычным для них административным путем, по сути дела видя в местном самоуправлении лишь структуры власти, необходимые для осуществления их государственных функций на местах. Особое недоумение и раздражение у некоторых представителей региональных властей вызывает то, что местные власти уже не являются послушными исполнителями воли вышестоящих государственных органов и заявляют о каких-то особых интересах населения, которому они служат. Неудачные же попытки наладить систему взаимоотношений между органами государственной власти и самоуправления, в свою очередь, все чаще сопровождаются высказываниями о преимуществах прежней системы местной власти в виде советов народных депутатов.

Но если вкупе с теоретическими положениями сторонников государственной теории самоуправления и практикой строительства местного самоуправления на местах постараться понять, что же на самом деле мы строим и что изменилось с тех пор, как не стало советской власти, то это наводит на размышления о том, что, кроме наименования местной власти и ее отдельных внешних структурных изменений, все осталось по-прежнему. В этом случае, действительно, резким диссонансом применительно к фактически сложившимся отношениям звучат положения Конституции РФ о местном самоуправлении как о самостоятельной форме народовластия и о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Для понимания специфики местного самоуправления в системе властных отношений, установленных государством, важно обратиться к исходным теоретическим понятиям, связанным с этим явлением.

В отличие от управления, предполагающего наличие управляющей и управляемой системы, самоуправление — это одна система, в которой управляющий и управляемый субъекты сочетаются в одном лице. Рассматривая местное самоуправление как саморегулируемую систему, следует признать, что по отношению к субъектам, не являющимся элементами этой системы, она выступает регулирующей или регулируемой системой. Саморегуляция системы местного самоуправления не исключает воздействия внутри этой системы одного управляющего субъекта на другого управляемого субъекта, но вся особенность этого управления заключается в том, что сами правила и условия управления определяются управляющим и управляемым субъектами совместно, без непосредственного участия государства, и по вопросам управления эти субъекты являются одновременно и управляющими и управляемыми субъектами. Так, например, населением муниципального образования, которым управляют органы местного самоуправления, могут быть использованы обратные формы воздействия на эти органы в виде референдума, выборов, отзыва, требования отчета о своей деятельности и другие, при помощи которых население может изменять формы, условия и содержание управления им этими органами. Однако все это не исключает воздействия органов местного самоуправления на свое население в ином, государственном качестве, то есть когда эти органы осуществляют делегированные им государственные полномочия.

Непременным условием для самоидентификации системы местного самоуправления является также наличие у нее своей собственной сферы проявления. Как известно, сфера государственного проявления выражается в правовых нормах. Это значит, что местное самоуправление должно иметь в рамках правовых норм, установленных государством, свою собственную нишу, заполняемую в режиме саморегулирования. Вполне очевидно, что местное самоуправление не может проявляться вне рамок правового поля государства, но и пределы государственного регулирования общественных отношений не бесконечны; внедрение государственных правовых норм в те сферы общественной жизни, которые могут поддерживаться в необходимом состоянии на основе саморегулирования, или излишняя детализация правоотношений приведут к «девальвации» правовых норм, установленных государством.

Следует отметить, что государство в силу ст. 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» санкционировало принятие непосредственно населением и органами местного самоуправления правовых норм, которые так же, как и правовые нормы, принятые государственными органами, имеют общеобязательный характер и обеспечиваются принудительной силой государства. Правотворческой практике советского периода известно, когда такими правами наделялись отдельные общественные организации, которые от этого не становились структурными образованиями государственного аппарата. В этой связи и органы местного самоуправления также нельзя считать автономными элементами системы государственной власти.

Касаясь содержательного аспекта местного самоуправления с целью выделения его предмета регулирования, необходимо вновь обратиться к уже упомянутому Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в статье 6 перечислены предметы ведения местного самоуправления. Но сами по себе направления деятельности местного самоуправления еще не дают ответа на вопрос о том, чем конкретно должны заниматься муниципальные органы власти, например, в сфере образования, здравоохранения, наведения общественного порядка, — ведь решение этих вопросов входит в задачу государства и имеет, соответственно, региональный и федеральный уровень их исполнения. Получается, что эти вопросы находятся в совместной компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Более того, даже такие направления деятельности, как комплексное социально — экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки его территории и другие, которые имеют строго территориальный, местный колорит, не могут находиться вне государственных интересов, поскольку касаются правового положения и условий жизни людей.

Однако нельзя отрицать, что в любом демократическом государстве наряду с государственными интересами существуют отдельные, самостоятельные интересы общества. В данном случае интересы населения — это интересы части общества, объединенные территорией места проживания (города, поселка, района и т.п.). Сопоставляя интересы населения какого-либо муниципального образования и интересы государства, можно найти случаи как совпадения, так и несовпадения этих интересов.

Так, в правовом статусе закрытых административно — территориальных образований, где установлены особый режим въезда и выезда на территорию населенного пункта и другие ограничения, существует приоритет государственных интересов над интересами населения. Но хорошо известны и случаи, когда в противовес государственным интересам под давлением общественности отменялись решения государственных органов о строительстве в тех или иных населенных пунктах производственных объектов, могущих неблагоприятно влиять на окружающую природную среду либо создающих определенные неудобства населению.

Таким образом, существование местного самоуправления как особой, негосударственной власти оправдывается лишь при условии наличия специфических, приоритетных по отношению к государственным интересам интересов населения определенной административно — территориальной единицы. Как справедливо отмечает В.В. Таболин, «местное самоуправление должно распространяться до тех пределов, пока интересы жителей будут приоритетны перед государственными, и они могут осуществлять непосредственный контроль решений и процессов управления. Все другое — завуалированная форма государственной власти» <*>.

———————————

<*> Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 42.

Для дополнительной идентификации властных полномочий органов местного самоуправления согласно перечню предметов ведения местного самоуправления, определенному в статье 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», целесообразно выделить следующие критерии:

— вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться прежде всего интересов населения соответствующей административно — территориальной единицы;

— решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);

— решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;

— реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач с неизменностью требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;

— немаловажным фактором при отнесении тех или иных вопросов к ведению муниципальных органов власти является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

Даже с учетом этих дополнительных критериев в определенных сферах деятельности, таких, как здравоохранение, образование, поддержание общественного порядка и других, на практике довольно сложно уйти от параллелизма в работе государственных и муниципальных органов власти. В этом случае необходимо разграничить участки работы этих органов власти. Так, в области образования за государством должны остаться вопросы установления стандартов образования, условий приема и аттестации учащихся. За муниципалитетами же в этой сфере должны быть закреплены вопросы, касающиеся поддержания в необходимом состоянии материальной части учебных заведений (зданий, помещений и т.п.), создания благоприятных условий для организации и проведения учебных занятий.

Существуют и общие участки работы государства и муниципалитетов, где разграничение возможно не по предметам ведения, а по инструментам, которые используют при решении общих задач государственные и муниципальные органы власти. Так, например, охрана общественного порядка — это общая задача. Здесь также можно выделить приоритетные направления для государственных и муниципальных органов охраны правопорядка. Для государства это — борьба с организованной преступностью, с терроризмом и т.п.; для муниципалитетов — преимущественно борьба с правонарушениями в сфере мелкой торговли и санитарии. Это, конечно, не значит, что государство и муниципалитеты должны равнодушно относиться к правонарушениям, совершенным не в их сфере. Каждый из компетентных органов государственной и муниципальной власти обязан максимально использовать в борьбе с правонарушениями тот набор средств и возможностей, которыми он располагает. В частности, в борьбе с терроризмом муниципалитеты могут оказать неоценимую помощь в профилактике и контроле с целью предотвращения этих опасных правонарушений, с привлечением широкого круга находящихся в их непосредственном ведении общественных территориальных структур и населения.

В то же время не следует создавать параллельные уже существующим правоохранительным органам структуры (например, муниципальную милицию), которые лишь искусственно, то есть формально, отделены от своих государственных ведомств. Такие паллиативы внесут лишь дезорганизацию в систему уже функционирующих правоохранительных органов (в частности, в Министерство внутренних дел) и породят дополнительные, не свойственные природе местного самоуправления проблемы. Не обладая инструментами борьбы с преступностью, которыми наделены правоохранительные государственные органы, муниципальные органы охраны правопорядка могут сосредоточить свое основное внимание на деятельности по ее профилактике и непосредственной борьбе с некоторыми видами административных правонарушений, для чего государством им могут быть переданы отдельные пресекательные, правовосстановительные, компенсационные и карательные полномочия.

Говоря же о назначении местного самоуправления в целом, необходимо согласиться с мнением сторонников государственной теории местного самоуправления о том, что местное самоуправление является продолжением реализации функций государственного управления <*>, но при условии, что само местное самоуправление не является простым продолжением государственных структур. Именно в общности задач и в то же время в самостоятельности местного самоуправления, его нетождественности с государственными структурами заложен основной его потенциал, который заключается в способности общества через свои органы местного самоуправления самостоятельно, без помощи и опеки государства, обеспечивать для населения необходимый минимум жизненных благ.

———————————

<*> Постовой Н.В. Указ. соч. С. 269.

В настоящее время в связи с принятием и вступлением в силу Закона РФ от 04.08.2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*>, согласно которому представительные органы и главы муниципальных образований, допустившие принятие актов, признанных судом не соответствующими действующему законодательству, могут быть по решению вышестоящих государственных органов распущены или отрешены от должности, прослеживается тенденция на огосударствление местного самоуправления, что обусловлено намерениями федерального центра укрепить вертикаль власти.

———————————

<*> Российская газета. 8 августа 2000 года.

Данные предположения подкрепляются соображениями следующего порядка:

Усилению централизации способствует наблюдаемый в некоторых регионах России процесс укрупнения муниципальных образований. В результате этого вопросы местного значения, которые ранее решались государственными органами, переходят в компетенцию органов местного самоуправления. Но поскольку методы и способы решения этих вопросов остаются государственными, органы местного самоуправления при их решении невольно приобретают дополнительные черты государственных органов.

В отсутствие федерального закона о порядке делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий как федеральные, так и региональные государственные органы при реализации этого права не связаны какими-либо запретами по видам и объему делегирования государственных полномочий. С другой стороны, органы местного самоуправления не имеют правовой основы, чтобы воспрепятствовать этому (кроме случая необеспечения финансирования делегированных государственных полномочий). При отсутствии разумной меры практика делегирования государственных полномочий может привести не только к усилению зависимости органов местного самоуправления перед государственными органами, но и фактически к утрате органами местного самоуправления их самоуправленческой сущности.

Централизации системы местного самоуправления и усилению ее зависимости от государства способствует и проводимая сейчас фискальная государственная политика. Вместо существующего в настоящее время большого числа местных налогов их перечень будет ограничен только пятью. Среди налогов, подлежащих отмене, — и налог на содержание жилищного фонда и объектов социально — культурной сферы, взимаемый в размере 1,5 процента от выручки от реализации товаров (работ, услуг), на который сейчас приходится до 70 процентов от всей суммы поступлений по местным налогам <*>.

———————————

<*> Касьянов М.М. Налоги должны обогащать страну, гарантируя благополучие граждан. Российская газета. 26 мая 2000 года.

Но, несмотря на все вышеуказанные обстоятельства, думается, что необходимость пересмотра Конституции РФ в части самостоятельности местного самоуправления как института власти все же отсутствует. Признаваемое в качестве формы народовластия местное самоуправление уже пустило свои корни в общественное сознание и заняло свое достойное место в строящемся демократическом обществе. Поскольку данный институт власти для нашего государства является новым (если не считать почти утративший практическое значение за давностью лет опыт земских реформ), то, как всякий новый институт власти, он переживает болезнь роста. В этой связи задачей государства в данный период является не полное подчинение местного самоуправления государственным органам путем администрирования, а создание благоприятных возможностей для его проявления и координации совместных действий.