Управление муниципальной собственностью и муниципальный заказ

04-03-19 admin 0 comment

Сахарнова В.Н.
Законодательство и экономика, 2001.


В.Н. Сахарнова, консультант департамента государственно-правовой и контрольной службы администрации Нижегородской области.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года <*>, определила основные подходы к закреплению финансово-экономической основы местного самоуправления. В Программе говорится, что формирование муниципальной собственности и разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами будет способствовать реализации функций местного самоуправления. Эти меры направлены на обеспечение выполняемых органами местного самоуправления функций финансово-экономическими ресурсами.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 121.

Экономическая основа местного самоуправления подлежит правовому регулированию. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии со ст. ст. 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

— регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

— передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться данные органы;

— разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

— регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

— обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов муниципальных образований на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

— обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;

— компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

— участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.

Необходимо отметить, что регулирование порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми законодательно наделяются местные органы, не всегда осуществляются на практике, в объемах, соразмерных передаваемым полномочиям. Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, редко предусматривается одновременно с принятием таких решений. Еще сложнее обстоит дело с регулированием межбюджетных отношений. Местные бюджеты муниципальных образований не сбалансированы.

По этой причине местное самоуправление лишено возможности использования потенциала собственной территории для социально-экономического развития, а местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, собственные инициативы и собственные ресурсы и все менее — рассчитывать на помощь сверху.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования управляют муниципальной собственностью, осуществляя права собственника в отношении имущества, входящего в ее состав.

В вопросах управления собственностью муниципалитеты обладают двойственной природой, сочетая в себе государственные начала и придающие им гибкость коммерческие возможности частных хозяйствующих субъектов <*>. В соответствии со статьями 2 и 124 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования могут непосредственно участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с юридическими и физическими лицами. Д.В. Пятков в таких гражданско-правовых отношениях определяет муниципалитет как хозяйственную муниципальную организацию <**>.

———————————

<*> См.: Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 32.

<**> См.: Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 80.

При этом, по мнению А.А. Уварова, у местного самоуправления, как у любого хозяйствующего субъекта, в условиях рыночной экономики появились новые способы приобретения и приумножения объектов муниципальной собственности, начиная от обычной производственной деятельности муниципальных предприятий и заканчивая различного рода гражданско-правовыми сделками с имуществом, получением доходов от налоговых источников, ценных бумаг и т.д. Однако, отмечает он, муниципалитеты как местные органы власти не должны позволять себе использовать полученную прибыль в сферах, не связанных с интересами своего населения. К этому добавляется повышенная степень их материальной защищенности и дополнительные возможности обеспечения муниципалитетам права собственности. У них есть правомочия контролировать по соответствующим вопросам деятельность других хозяйствующих субъектов и самостоятельно применять к ним в случае необходимости меры административной ответственности, включая штрафы, доходы от которых идут в местный бюджет.

Таким образом, государственные начала в вопросах управления муниципальной собственностью воплощаются в деятельности самих муниципальных (представительных и исполнительных) органов власти, а коммерческие — образуемых ими муниципальных предприятий <*>.

———————————

<*> См.: Уваров А.А. Указ. работа. С. 33.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (ст. 30 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В соответствии со ст. 113 ГК РФ правовое положение муниципальных предприятий определяется законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. К сожалению, этого закона до настоящего времени нет. При этом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31) устанавливает, что цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, определяют органы местного самоуправления.

Налицо противоречие в законодательных актах федерального уровня. Разрешение подобной ситуации видится в следующем. Федеральный законодатель может определить правовое положение муниципальных предприятий как юридических лиц: размер уставного фонда, ответственность по обязательствам перед третьими лицами, др. В связи с тем, что по своей сути муниципальные унитарные предприятия призваны обеспечивать жизненные потребности жителей конкретного муниципального образования (например, предприятия городского общественного транспорта, специализированные предприятия по обслуживанию жилищного фонда), они, как правило, не имеют общефедерального значения, и правовой режим их деятельности именно как муниципальных организаций может устанавливаться органами местного самоуправления <*>.

———————————

<*> См.: Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 3. С. 36.

Часть прибыли от деятельности таких предприятий поступает в доход местного бюджета. Так, Положением о порядке уплаты в городской бюджет части прибыли от использования имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями города Нижнего Новгорода (утвержденным Постановлением Главы Администрации города от 14 февраля 2000 г.), установлено, что перечислению в городской бюджет подлежит 10 процентов такой прибыли.

Налогоплательщиками для местной казны являются и любые другие организации, зарегистрированные на территории муниципального образования.

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на договорной основе (п. 1 ст. 32 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вместе с тем в рамках комплексного подхода к социально-экономическому развитию территории, муниципальные образования вправе координировать деятельность хозяйствующих субъектов (п. 2 ст. 32 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Формой договорного взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями может стать муниципальный заказ. Муниципальный заказ формируется на основе социальных норм — показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя <*>. Муниципальный заказ направлен на снижение расходов местного бюджета.

———————————

<*> См.: О данной направленности муниципального заказа свидетельствует проект Федерального закона «Об основах муниципального заказа», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (Постановление от 24 ноября 1999 г. N 4611-II ГД) в результате повторного рассмотрения после его отклонения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме того, муниципальный заказ способствует развитию малого бизнеса, позволяет ему не ограничиваться торгово-посреднической деятельностью, а проникать в реальный сектор экономики. По имеющимся данным наибольшее количество контрактов заключается местными (муниципальными) органами самоуправления, именно на этом уровне малые предприятия выполняют больше всего заказов <*>.

———————————

<*> См.: Глазатова М., Виленский А. Государственный и муниципальный заказ для малого бизнеса // Экономика и жизнь. 2001. N 4. С. 100 — 110.

Однако на практике обострилась проблема несвоевременной оплаты заказов, что связано с дефицитом бюджетов. Это ставит в тяжелое положение исполнителей муниципального заказа и является причиной отказа предприятий от участия в его выполнении, что, в свою очередь, влечет новые проблемы для муниципалитетов.

По мнению отдельных авторов, привлечению малых предприятий к выполнению муниципальных заказов будет способствовать использование методических материалов по организации взаимодействия малых и крупных предприятий в реализации государственных контрактов, которые должны включать:

типовые схемы, порядок и условия участия малых предприятий, в том числе совместно с крупными предприятиями, в исполнении муниципальных заказов;

перечень документов, защищающих интересы участвующих в торгах малых предприятий;

перечень и источники документов (инструкций), предоставляемых предприятиям при подготовке и подаче ими квалификационных заявок для участия в конкурсе <*>.

———————————

<*> См.: Глазатова М., Виленский А. Указ. работа.

Целям привлечения к участию малых предприятий в торгах по муниципальным заказам может послужить проведение конкурсов по упрощенной процедуре с разделением объектов торгов на отдельные лоты, что предоставит возможность малым предприятиям конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. В соответствии со ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления.

Постановлением городской Думы г. Нижний Новгород от 21 апреля 1998 г. утверждено Положение о порядке проведения открытых конкурсов на размещение муниципального заказа в Нижнем Новгороде. Муниципальный заказ в Положении определен как форма закупок товаров, работ (оказания услуг) в интересах городских нужд, финансируемых за счет средств бюджета города. В качестве муниципального заказчика могут выступать: администрация города, ее структурные подразделения или по поручению администрации города муниципальные унитарные предприятия.

В подготовке и проведении конкурсов на размещение муниципального заказа в городе участвуют:

тендерный комитет — состав которого утверждается представительным органом местного самоуправления и который осуществляет координацию работ по подготовке и проведению конкурсов по поручению администрации города (определяет предмет конкурсов и графики их проведения, утверждает состав конкурсной комиссии по представлению муниципального заказчика, утверждает конкурсную документацию, рассматривает результаты работы конкурсной комиссии, принимает решение о выборе победителя конкурса либо о закрытии конкурса без объявления победителя);

организатор конкурса — по поручению главы администрации города разрабатывает конкурсную документацию, публикует объявление о назначении даты конкурса, организует утверждение и распространение конкурсной документации, публикует отчет о проведенном конкурсе, осуществляет иные полномочия по поручению тендерного комитета;

конкурсная комиссия — орган, которому тендерный комитет по представлению муниципального заказчика поручает проведение конкурса (принимает и регистрирует заявки на участие в конкурсе, производит ознакомление претендентов с конкурсной документацией, проводит квалификационный отбор претендентов, обеспечивает сбор, регистрацию, хранение и оценку представленных оферт, обеспечивает соблюдение порядка и сроков проведения конкурса, осуществляет саму процедуру конкурса и ее соответствующее оформление).

Из текста Положения следует, что заказчиком, организатором и координатором работы по проведению конкурса на размещение муниципального заказа могут быть разные субъекты.

Данная схема проведения конкурса в сочетании с правом главы администрации города утверждать порядок подготовки и прохождения документов на проведение торгов для муниципальных нужд допускает широкие полномочия исполнительного органа местного самоуправления в выборе оснований и порядка формирования муниципального заказа. Вместе с тем практика размещения муниципальных заказов указывает на необходимость участия в их подготовке и размещении следующих субъектов:

структурные подразделения местной администрации — для подготовки предложений к сводному проекту муниципального заказа;

специально уполномоченное структурное подразделение местной администрации — для осуществления подготовки и контроля за реализацией договоров, финансируемых из местного бюджета;

хозяйствующий субъект — подрядчик при выполнении муниципального заказа.

Положение предусматривает обязанность претендента предоставлять конкурсные гарантии, а именно — гарантировать собственными активами в форме, установленной конкурсной документацией, свое участие в конкурсе, заключение контракта и его выполнение.

Требование предоставления конкурсных гарантий понятно и объясняется стремлением представительного органа местного самоуправления оградить местный бюджет от недобросовестных хозяйствующих субъектов, желающих получить средства местного бюджета, но не способных реализовать их в рамках договора. В случае ненадлежащего исполнения условий договора может оказаться, что даже взысканного в судебном порядке имущества окажется недостаточно для возмещения ущерба, причиненного местному бюджету. Вместе с тем предоставление конкурсных гарантий могут обеспечить чаще всего только крупные предприятия. Данное обстоятельство не способствует привлечению малого предпринимательства к деятельности, связанной с удовлетворением потребностей населения муниципального образования.

Таким образом, развитию отношений, связанных с реализацией муниципального заказа, будет способствовать наличие в структуре органов самоуправления служб муниципального заказа. Полезно также принятие на уровне муниципалитетов нормативных актов, позволяющих привлечь в качестве исполнителей муниципального заказа как крупные организации, так и малые предприятия. Федеральный закон «Об основах муниципального заказа» мог бы упорядочить эту работу.