Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях

04-03-19 admin 0 comment

Берг О.В.
Государственная власть и местное самоуправление, 2001.


О.В. Берг, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа.

1. Муниципальные образования и созданные ими органы местного самоуправления являются участниками не только публично — правовых отношений по осуществлению местного самоуправления, но и частноправовых, в первую очередь, гражданско — правовых отношений. Рассмотрим их статус как субъектов гражданского права.

Некоторые авторы ошибочно полагают, что муниципальное образование является юридическим лицом, и связывают приобретение им этого статуса с регистрацией устава муниципального образования: «Не имея официально закрепленного статуса и собственного устава, большинство муниципальных образований не признается юридическим лицом. Отсутствие официального статуса порождает и другие проблемы, вплоть до невозможности муниципального образования открыть счет в банке. Это наносит ущерб представительным органам, поскольку в то время как главы муниципальных образований пользуются старыми счетами администраций районов и городов, представительные органы вынуждены их только открывать. Остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают» <*>.

———————————

<*> Кожевников А., Саначев И. Быть или не быть местному самоуправлению в Приморском крае? Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. N 1. С. 111.

Однако связывать право открытия представительным органом местного самоуправления счета в банке с регистрацией устава муниципального образования неправомерно. Поскольку создание представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании согласно статьям 14 и 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязательно, днем создания представительного органа местного самоуправления следует считать день организации муниципального образования.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок образования муниципальных образований устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Обычно таким законом предусматривается, что создание муниципальных образований, означающее изменение административно — территориального деления субъекта Российской Федерации, также осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, днем создания представительного органа местного самоуправления следует считать день вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об организации соответствующего муниципального образования. Поскольку норма статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что представительный орган местного самоуправления является юридическим лицом в соответствии с уставом муниципального образования, с этого дня ему может быть открыт счет в банке (при условии назначения должностного лица, распоряжающегося счетом).

При этом неправомерно считать днем образования представительного органа местного самоуправления день избрания его депутатов, поскольку нельзя отождествлять юридические факты создания органа власти и замещения должностей в нем. Соответственно представительный орган местного самоуправления не ликвидируется по окончании полномочий депутатов очередного созыва, а продолжает оставаться юридическим лицом, в котором временно прекращает действовать высший орган.

Кроме того, даже если орган местного самоуправления не является юридическим лицом, что допускается положениями статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ему может быть открыт счет для получения и использования бюджетных средств в соответствии со сметой его доходов и расходов, являющейся частью бюджета муниципального образования.

2. Определяя место муниципальных образований среди различных видов юридических лиц, В.И. Васильев отмечает: «Логичны соображения Е.И. Колюшина о том, что особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из традиционных для советского и современного российского права рамок юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций» <*>.

———————————

<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 393 — 394.

Однако, ставя вопрос таким образом, необходимо относить к юридическим лицам также и находящиеся в одном логическом ряду с муниципальными образованиями субъекты Российской Федерации и саму Российскую Федерацию. Но ни муниципальные образования, ни Российская Федерация или ее субъекты никогда не рассматривались в рамках юридического лица. Различия между юридическими лицами и муниципальными образованиями, а тем более Российской Федерацией и ее субъектами слишком велики. При этом необходимо отметить, что основные различия между ними и муниципальными образованиями составляют не «большие ограничения для предпринимательской деятельности некоммерческих организаций», поскольку некоммерческие организации вправе заниматься любой указанной в их уставах предпринимательской деятельностью.

Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско — правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств (в частности, бюджетных).

В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. При этом организационно — правовой формой юридического лица — органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) — является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно — правовой формы юридического лица: согласно статье 120 ГК Российской Федерации учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера.

Такая точка зрения разделяется Д.Н. Бахрахом, Ц.А. Ямпольской, А.А. Замотаевым <*>.

———————————

<*> Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права / Межвуз. сб. науч. тр. Свердловск: Свердловский юрид. инст., 1985. С. 1 — 11; Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 31 — 32; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 72.

3. В законодательстве, теории и правоприменительной практике не решен вопрос о моменте приобретения органом местного самоуправления прав юридического лица. При этом высказывается мнение, что органы местного самоуправления не подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц и поэтому обладают правами юридического лица с момента их создания. В качестве основания такого вывода приводятся ссылки на статью 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой орган местного самоуправления является юридическим лицом в соответствии с уставом муниципального образования, при этом наличие у органа местного самоуправления прав юридического лица не связывается с его государственной регистрацией в данном качестве.

Такой вывод представляется необоснованным. Сравнивая приведенную выше норму Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с положениями статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации можно заметить их тождественность в этом отношении: «К юридическим лицам… относятся хозяйственные общества и товарищества». Однако при этом никем не высказывается предположение, что хозяйственное общество или товарищество приобретает права юридического лица с момента, например, подписания учредительного договора о его создании.

Таким образом, моментом наделения органа местного самоуправления или органа государственной власти правом юридического лица следует считать в соответствии с общей нормой статьи 51 Гражданского кодекса Российской Федерации момент его государственной регистрации в качестве юридического лица.

Анализируя гражданско — правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности в качестве субъектов гражданского права.

По мнению В.И. Васильева, «от имени муниципального образования согласно пункту 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с частью 4 статьи 209 ГК Российской Федерации может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу» <*>.

———————————

<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 392.

Такое толкование гражданско — правового статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления представляется неточным. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как «другое юридическое лицо», которому муниципальное образование передало муниципальное имущество в доверительное управление, а как орган того же субъекта гражданско — правовых отношений — муниципального образования.

А.И. Коваленко считает, что «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно — правовых требований: виндикационного иска — требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения <*>.

———————————

<*> Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Отв. ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 89.

Этот вывод также представляется неправомерным. Органы местного самоуправления в данном случае предъявляют иск не в качестве «иных юридических лиц», а как представители других субъектов гражданского права — муниципальных образований.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать еще один важный вывод — наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица не имеет никакого юридического значения. В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в статью 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающую наличие у органов местного самоуправления прав юридического лица как условие его процессуальной правосубъектности.

Е.И. Колюшин в этой связи отмечает: «Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско — правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности» <*>.

———————————

<*> Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. N 9. С. 81.

Представляется, однако, что данное толкование нормы пункта 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации не соответствует ее смыслу. В гражданско — правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления являются при этом лишь их представителями. Таким образом, участие органов местного самоуправления в гражданско — правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований. Аналогичный вывод можно сделать и о соотношении правосубъектности в гражданско — правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и их органов государственной власти, с другой.

Важным является также вопрос об основном документе, регламентирующем деятельность органов местного самоуправления в качестве юридических лиц, в частности о том, необходимо ли для государственной регистрации органов местного самоуправления утверждение их уставов как юридических лиц. Согласно статье 52 Гражданского кодекса Российской федерации в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Логично предположить, что под юридическими лицами, предусмотренными данной правовой нормой, имеются в виду, в частности, государственные и муниципальные учреждения, поскольку именно таких организаций может быть создано одним собственником достаточно много для того, чтобы утвердить для них общее положение.

Исходя из этого можно сделать вывод, что регистрация органов местного самоуправления в качестве юридических лиц может осуществляться на основании положений о них как об органах местного самоуправления при условии, что в этих положениях будут содержаться все сведения, которые должны содержаться в уставах юридических лиц, созданных в организационно — правовой форме учреждений в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.

Представляется также допустимой регистрация органов местного самоуправления (например, представительного и исполнительного) в качестве юридических лиц на основании уставов муниципальных образований, если специальные положения об этих органах местного самоуправления не утверждаются, а устав муниципального образования содержит все необходимые в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации для их государственной регистрации в качестве юридических лиц сведения. Остается неясным лишь, что понимать под законом, указанным в статье 52 Гражданского кодекса Российской Федерации, который устанавливает случаи, когда юридическое лицо может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Отождествление понятий органов местного самоуправления специальной компетенции и подразделений исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции приводит к неточностям и в оценке их статуса как субъектов гражданско — правовых отношений: «Структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством» <*>.

———————————

<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 214.

Представляется, однако, что подразделение органа местного самоуправления не может быть юридическим лицом, что следует из самого понятия подразделения как лишь элемента субъекта права, независимо от того, в каких отношениях — публично — правовых или гражданско — правовых — он участвует. Такая точка зрения подтверждается нормой статьи 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая предусматривает наделение правами юридического лица только органов местного самоуправления, но не их подразделений. При этом неточность в приведенном выше утверждении заключается не в том, что отделы, управления, комитеты исполнительных органов местного самоуправления не могут быть юридическими лицами, а в том, что они относятся не к органам местного самоуправления специальной компетенции, а к подразделениям исполнительных органов местного самоуправления общей компетенции.

Интересной является проблема представительства в судах по спорам с участием муниципальных образований, возникающим из гражданских и административных правоотношений. На практике условием участия должностных лиц органов местного самоуправления в заседаниях арбитражных судов и судов общей юрисдикции являются доверенности, выданные главой муниципального образования. Такое требование представляется неправомерным по следующим основаниям.

От имени муниципальных образований в соответствии с нормой статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации в судах выступают органы местного самоуправления. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления как представителей муниципального образования установлены законом. В свою очередь, от имени органов местного самоуправления могут выступать их руководители, которые должны в соответствии с положениями статьи 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лишь подтвердить свое служебное положение или полномочия, установленные положениями об этих органах местного самоуправления. При этом они не должны предъявлять доверенности от главы муниципального образования, поскольку действуют в качестве представителей муниципального образования в пределах полномочий его органов, определенных уставом муниципального образования.

4. Наиболее важными из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений, являются права собственника муниципального имущества.

По мнению Е.И. Колюшина, субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования <*>.

———————————

<*> Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. N 9. С. 80.

Однако и Гражданский кодекс Российской Федерации, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом (пункт 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации), и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждается нормой пункта 2 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

А.А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностным лицам) местного самоуправления, указывает: «Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, — это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме» <*>.

———————————

<*> Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 33.

Такое толкование субъектов права муниципальной собственности представляется ошибочным. Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника — муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

Представляется важным также вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности. По этому поводу Е.И. Колюшин отмечает: «В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. Однако закон об общих принципах организации местного самоуправления органов устанавливает в пункте 4 статьи 29 право местного самоуправления или представительного органа самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 217) должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества» <*>.

———————————

<*> Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. N 9. С. 83.

Однако вывод о делегировании муниципальным образованиям государственных полномочий по установлению порядка приватизации представляется неточным. Вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности, то есть смены собственника муниципального имущества, относятся к гражданскому законодательству, то есть в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации — к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. При этом муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации муниципального имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества.

В отличие от норм муниципального права, основные из которых устанавливает Российская Федерация, менее общие — субъекты Российской Федерации, а наиболее конкретные — муниципальные образования, полномочия по регулированию порядка осуществления прав муниципальной собственности распределяются только между Российской Федерацией, которая устанавливает соответствующие нормы гражданского права, и муниципальным образованием как собственником муниципального имущества, свободным в осуществлении этих прав в той мере, в которой они не ограничены федеральными законами, без какой-либо необходимости делегировать муниципальному образованию государственные полномочия по регулированию порядка и условий приватизации муниципальной собственности.