Управление на основе права — формула Ю.А. Тихомирова (рецензия на монографию Ю.А. Тихомирова «управление на основе права»)

04-03-19 admin 0 comment

Барциц И.Н.
Журнал российского права, 2007.


«Увлечение правотворчеством неизбежно порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Но это далеко не так…» — эта неординарная для ученого-юриста юридическая формула положена в основу анализа процессов реформирования системы управления в России, данного в книге Ю.А. Тихомирова (с. 50). Признанный мастер красоты юридического слова, Юрий Александрович и в новой своей работе не разочаровал любителей изящества в юриспруденции. Автор, сетуя на невысокое качество правовых норм, приглашает научную общественность к разработке типологии юридических формул, к анализу правовых статусов юридических и физических лиц, к изучению программ правомерного поведения для граждан и деятельности государственных органов.

Именно этот подход автор рецензируемой книги предлагает в качестве основного при анализе современного состояния и перспектив управления в России. Тем самым подтверждая аналогию с известным клише о демократии: право, возможно, и не идеальный регулятор управленческих процессов, но лучшего история государства и общества пока еще не предложила. Трудно не согласиться с утверждением предисловия к книге: «Уроки истории и современный опыт учат — от эффективного правового обеспечения управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, а, следовательно, и развития экономики и социальной сферы».

Главный вопрос современной России — ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Начальный этап реформ — освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

В ходе проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.

Опыт последнего десятилетия в управленческой сфере подвергнут детальному раскрытию в книге Ю.А. Тихомирова. Реформы институтов государства — глобальное явление, охватившее и экономически сильные государства, и те, которые только встают на путь самостоятельного творческого развития. Показательно, что в проекте Европейской конституции, которую предложили для утверждения странам Европейского союза в 2005 г., зафиксировано новое право человека и гражданина — право на хорошее управление, под которым понимается то, что органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения. То, насколько слабо современным российским управленцам удается удовлетворять потребности общества, Ю.А. Тихомиров весьма убедительно демонстрирует итогами опросов, проведенных Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ (с. 367 — 372). Приведенные в книге статистические данные можно подтвердить ответами на вопрос, который задавался специалистами названного центра гражданам России: «Способна или нет, на Ваш взгляд, сегодня административная система страны эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам?». Ответы неутешительны: лишь 18,9% респондентов ответили: «В основном способна», а 59,6% — признали неспособность системы управления выполнить данную функцию.

Отмеченные цифры предопределяют потребность правового мониторинга управленческих процессов. Ю.А. Тихомиров, наряду с Г.Э. Бурбулисом, известен как один основных идеологов теории и практики мониторинга, поэтому представленные в книге рекомендации о порядке проведения мониторинга деятельности органов публичной власти, служащих и действия закона вполне можно утвердить в качестве ключевых методических подходов (с. 386 — 394). Тем более что в данном случае изобретать велосипед не придется — помогут методические рекомендации по реализации законов, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения еще в далеком 2000 г.

В этом контексте особое значение приобретает принцип согласования реформ систем управления в России и других странах мира. Ю.А. Тихомиров обращается к проблемам международного управления посредством раскрытия понятия «глобализация», приобретшего колоссальную популярность (с. 467). Принцип согласованности предполагает учет ряда факторов:

во-первых, Российское государство — одно из старейших государств мира с исторически сложившейся системой государственного управления. Эта система сегодня во многом исчерпала себя, но последствия ее непродуманного абсолютного отрицания непредсказуемы. В то же время российская демократия — самая молодая на европейском континенте. Поэтому, стремясь утвердить достойное нашей страны место на континенте и в мире, необходимо говорить с этим миром и с этим континентом на одном управленческом языке;

во-вторых, в нашей стране слишком долго и часто говорили о своем особом пути, но одним из главных признаков современной эпохи общепризнан эффект глобализации. Последствия глобализации Россия может преодолеть только при качественном повышении уровня управления, достижении его эффективности. Конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом главный смысл административной реформы в России;

в-третьих, и это, наверное, главный фактор, система управления каждой страной является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами. Отсюда и проистекают ее специфические черты. Эта управленческая культура столь же стабильна, как и гены. Поэтому ее куда труднее изменить, нежели по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций.

Вопрос согласования реформ приводит автора к близким рецензенту темам правового пространства (с. 472) и правовой интеграции (с. 473). Автор книги предлагает развить названные понятия и проанализировать понятие «глобальное административное пространство» (с. 474). Это явление, разрабатываемое американскими административистами (с. 477), уже имеет международное признание и вполне может быть воспринято отечественным правоведением, хотя, по мнению рецензента, более удачно может быть охарактеризовано в термине «пространство общих принципов управления». Однако здесь следует предостеречь от одной очевидной опасности: упомянутые американские административисты страдают синдромом «делай с нами, делай, как я», при этом категорически не допускают возможности, что кто-то сделает лучше них. А любое отступление от выработанной ими модели воспринимают как недопустимое нарушение принципов демократии в управлении.

В то же время осуществляемые в России организационно-правовые меры по восстановлению вертикали власти не являются чем-то исключительно новым, противоречащим европейским правовым стандартам, и тем более традициям развития системы управления в стране. Напротив, едва ли не любой период реформ в России, связанных с неизбежной дезорганизацией государственного аппарата и появлением автономных по отношению к центральной власти центров влияния, завершается осознанием необходимости разработки мер, преимущественной целью которых является укрепление власти и строительство властной вертикали, осуществление контроля за функционированием государственного аппарата.

Административная реформа — и с этим, кажется, согласны все в России — должна идти дальше. Власти нужно снова сказать стране четко и ясно, какого результата она хочет добиться благодаря реорганизации государственной машины. Административная реформа нуждается сегодня в переоценке уже проведенных преобразований, постановке актуальных задач и новых целей. Происходит изменение качества присутствия государства и власти во всех сферах общественной жизни. При этом недопустимо рассматривать этот процесс как отстранение государственного регулирования из тех или иных сфер экономики и гуманитарной жизни. Задача реформы — верно определить степень и форму присутствия государства в экономике и обществе — присутствия, соответствующего и мировому опыту, и отечественным традициям. Методологическим инструментом административных реформ должна выступить концепция государственного аппарата как одновременно и аппарата управления, и ориентированной на потребителя сервисной организации, предоставляющей услуги: а) гражданину; б) институтам гражданского общества; в) отечественному и иностранному бизнесу.

Разрешение задачи построения обоснованной концепции развития системы государственного управления России призвано содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства, утверждению его стабильности. По моему глубокому убеждению, сегодня Россия как государство, претендующее на достойное своей истории место в сообществе ведущих государств, обязано предоставить миру свое видение модели государственного управления. Сегодня это видение предстает в виде стремления дать правовую регламентацию каждому управленческому процессу и действию.

Формируемая в России отечественная модель административного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует Закон об административной процедуре, на базе которого принимаются регламенты органов Федерации, определяющие, в частности, процедуры разработки законопроектов и постановлений по направлениям деятельности органов Федерации. Однако подобный опыт нельзя признать универсальным. Универсальности этой модели препятствуют вполне обоснованные опасения, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, при своей чрезмерности может привести к обратным результатам. Если выразиться более открыто: излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отказе запросов граждан, нежели это имеет место сегодня. Не видеть этой опасности при разработке административных процедур было бы непростительно.

Можно указать автору на его скупость при изложении взглядов на последствия процесса, который он весьма метко определил как «регламентный бум» (с. 331). Причем научная общественность вправе настойчиво потребовать от Ю.А. Тихомирова восполнить эту скупость, надеясь, что в своей очередной работе автору удастся дать научное разрешение основных проблем регламентации административных процедур в России. Тем более что теоретическая основа подобного разрешения дана Ю.А. Тихомировым в работе «Теория компетенции» (М., 2001). Его точка зрения на процесс чрезмерной детализации правового регулирования административных процедур, возможно, будет воспринята не только юридической наукой, но и учтена при дальнейшей разработке административных регламентов.