Тяжкое бремя «социалки» на плечах фирмы

04-03-19 admin 0 comment

Банников М.
Бизнес-адвокат, 1997.


641409. ОАО — градообразующее предприятие. При приватизации жилой фонд был передан предприятию на праве хозяйственного ведения. Администрация района уклоняется от приема социальной сферы на свой баланс. Какой орган правомочен решить проблему? Какими нормативными актами следует руководствоваться? Возможно ли требование о возмещении убытков в полном объеме?

Можно ли взыскать убытки?

Содержание объектов жилого фонда и социально — культурной сферы досталось приватизированным предприятиям в наследство от времени их нахождения в государственной собственности. Как показывает практика, при проведении приватизации в 1992 — 1994 гг., почти везде указанные объекты передавались на баланс приватизированных предприятий, как правило, по отдельному договору, и до настоящего времени государственная собственность — «социалка» тяжким бременем висит на шее приватизированных (суть — частных) предприятий. Причин тому несколько, а две главные — запутанность российского законодательства, регулирующего статус объектов жилой и социально — культурной сферы, и нежелание местных администраций содержать указанные объекты, в силу отсутствия средств.

Следствием данной ситуации являются колоссальные убытки большинства предприятий, понесенные в результате неправомерного возложения на них обязанностей по финансированию жилого фонда и социально — культурной сферы. Эти убытки парализуют деятельность не только конкретных предприятий, но и всю экономику России. Практически все предприятия, о которых идет речь, — производители реальных товаров, и «социалка», висящая на них, не позволяет им даже своевременно выплачивать зарплату, не говоря уже об осуществлении инвестиций в развитие материально — технической базы, покупке новых технологий, проведении научно — технологических исследований. Исследования, проведенные автором, показывают, что даже на стабильно работающих предприятиях ежегодные затраты на социальную сферу как минимум в 2 — 3 раза превышают годовую прибыль, и в результате предприятия балансируют на грани банкротства.

Естественно, что новообразованные акционерные общества пытались получить соответствующее возмещение своих затрат на содержание объектов жилой и социально — культурной сферы. Тем более, что в подавляющее большинство договоров, опосредовавших передачу этих объектов, включался пункт о возмещении местной администрацией предприятию понесенных затрат. Однако, кроме небольшой (1 — 2%) льготы по местному налогу на прибыль предприятий, никаких компенсаций не производилось. В 1995 году предприятия стали обращаться в арбитражные суды с целью получения компенсации в судебном порядке. При этом в качестве ответчиков указывалась как местная администрация — должник по договору, так и Правительство РФ, как собственник имущества. Однако ВАС РФ исключил такого рода дела из компетенции арбитражных судов, указав в Постановлении от 25 июня 1996 г. N 1566/96, что споры по истребованию средств из бюджета не должны приниматься к рассмотрению в арбитражных судах. Данная позиция ВАС РФ кажется нам противоречащей не только здравому смыслу, но и принципам гражданского права, ставя его субъектов, в нарушение п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 124 ГК РФ, в заведомо неравное положение. Фактически имущество Российской Федерации и ее субъектов, а именно денежные средства их бюджетов, выведено из состава имущества, на которое может быть обращено взыскание. С принятием Постановления ВАС N 1566/96 любые попытки предпринимателей и предприятий взыскать в арбитражном суде с местной администрации или иного государственного органа деньги, в том числе за поставленный товар, выполненную работу или услугу — бессмысленны, ибо государственный орган, указав на то, что в бюджете на такую сделку выделения денежных средств не предусмотрены, автоматически переводит любой гражданско — правовой спор в разряд споров об истребовании средств из бюджета, а следовательно — арбитражному суду неподсудный. Фактически, в нарушение ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, одна из форм собственности — а именно государственная, опять поставлена над частной, и сделал это Высший арбитражный суд, ранее в таком реликтовом мышлении не замеченный. Единственный орган, имеющий возможность отменить незаконное постановление — Конституционный суд, однако до настоящего времени автору неизвестно, обращался ли в КС кто-либо по этому вопросу.

А что закон?

Убедившись в тщетности своих надежд получить от властей различных уровней хоть какие-то деньги для компенсации расходов по «социалке», предприятия стали искать пути избавления от висящего на них государственного имущества. Тут-то им и пришлось столкнуться с хитросплетениями российского законодательства, в которых мы попытаемся разобраться.

Прямой запрет на приватизацию в составе имущественного комплекса предприятий объектов жилого фонда, бытовой и социально — культурной сферы содержится в п. 5 ст. 2 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», в соответствие с которой приватизация жилищного фонда, а также социально — культурных учреждений регулируется иными законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (т.е. не Законом от 3 июля 1991 г. N 1531-1). Следовательно, указанные объекты не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса предприятия.

Указанное положение Закона нашло отражение в «Основных положениях программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. N 341, п. 1 раздела II которых указывает, что настоящий документ не регулирует приватизацию жилищного фонда, а приватизация объектов социально — культурного назначения (объектов, предприятий и учреждений здравоохранения, народного образования, культуры и спорта, в том числе входящих в состав имущества предприятий) вообще не допускается до принятия законодательных актов, регулирующих их приватизацию.

Следующим по времени принятия документом, который регулирует приватизацию вышеуказанных объектов, стал Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1993 г. N 8 «Об использовании объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения приватизируемых предприятий». Указ, «в целях сохранения функционального назначения и установления порядка приватизации объектов социальной инфраструктуры», разрешил включать в состав приватизируемого имущества государственного предприятия находящиеся на балансе приватизируемого предприятия объекты социально — культурного назначения (здравоохранения, образования, культуры и спорта) и коммунально — бытового назначения (бани, прачечные, парикмахерские и другие объекты) с обязательным сохранением их профиля.

Однако, если эти объекты не вошли в состав приватизируемого имущества (что должно быть отражено в плане приватизации) — их приватизируют отдельно.

Помимо этого, Указ установил перечень объектов, которые нельзя включать в состав приватизируемого имущества, в который, помимо прочих, вошли:

— здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, в том числе встроенно — пристроенные (за исключением находящихся в границах территории предприятия), используемые предприятиями торговли, общественного питания, бытового обслуживания, для нужд организаций и учреждений социальной защиты населения, детских домов, домов ребенка, домов престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых;

— оздоровительные детские дачи, лагеря;

— объекты транспортного и энергетического обеспечения данного региона;

— объекты и учреждения здравоохранения, обслуживающие жителей данного региона;

— жилищный фонд и обслуживающие его жилищно — эксплуатационные и ремонтно — строительные подразделения предприятий и организаций.

Указ для этих объектов установил следующее:

1. До проведения процедуры разграничения собственности они относятся к федеральной (государственной) собственности.

2. Указанные объекты (кроме указанных в следующем пункте) находятся в ведении администрации по месту расположения объекта.

3. Оздоровительные детские лагеря и дачи находятся в ведении местной администрации по месту расположения приватизируемого предприятия.

П. 3 Указа Президента гласит: «Для обеспечения нормального функционирования объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения между приватизированным предприятием и местной администрацией на добровольной основе может быть заключен договор о совместном использовании и финансировании этих объектов».

В соответствии с п. 5 Указа N 8 Правительство РФ приняло 23 декабря 1993 г. Постановление N 1325 «О финансировании объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий», которым установлено, что переданные в ведение местных органов исполнительной власти объекты социально — культурного и коммунально — бытового назначения, находившиеся на балансе приватизируемого предприятия, относившегося к федеральной собственности, финансируются за счет средств бюджетов республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт — Петербурга.

П. 3 указанного Постановления Правительства предписывает ГКИ РФ и Комитету РФ по муниципальному хозяйству разработать в месячный срок и утвердить примерный договор, заключаемый администрацией соответствующей территории и приватизируемым предприятием, о совместном использовании и финансировании объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения. Однако оба комитета Положение исполнять не захотели — такого договора не разработали.

В п. 6.14 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284, указано, что, если объекты социально — бытовой сферы, жилищного фонда не включены в уставный капитал приватизируемого предприятия, предусмотрена передача их в муниципальную собственность. А соответствующие органы местного самоуправления, в срок не более шести месяцев со дня утверждения плана приватизации, обязаны принять их на баланс и заключить договоры с предприятиями по содержанию указанных объектов при сохранении, в случае необходимости, договорных отношений с приватизированным предприятием — бывшим балансодержателем, предусматривающим его обязательства по содержанию объектов жилой и социально — бытовой сферы.

Таким образом можно сделать вывод, что:

1. Объекты социально — бытовой сферы и жилищного фонда, не включенные в уставный капитал приватизируемого предприятия, должны быть переданы в процессе приватизации на баланс органов местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления обязаны заключить договоры с предприятиями, обслуживающими объекты социально — бытовой сферы и жилищного фонда, т.е. подающими свет, тепло и т.п.

3. В случае необходимости, местная администрация может сохранить договорные (т.е. добровольные) отношения с приватизированным предприятием — бывшим балансодержателем, предусматривающие его обязательства по содержанию объектов жилой и социально — бытовой сферы.

Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. N 1535, также содержат ряд изменений. Часть 3 подпункта 2 п. 2.12 предоставляет право принятия решений об исключении из состава имущества, учитываемого при определении уставного капитала приватизируемого предприятия, объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения (домов культуры, стадионов, спортивных сооружений, котельных и других), обслуживающих население, местным органам власти.

Особое внимание следует обратить на п. 6.1 Программы, который регламентирует распределение средств, полученных от приватизации.

Средства, гласит п. 6.1, поступающие в бюджеты соответствующих уровней, направляются на содержание объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения, не вошедших в имущественный комплекс приватизируемых предприятий и переданных в ведение соответствующих органов государственной власти (органов местного самоуправления).

Помимо этого п. 6.2 указывает, что дивиденды по акциям, закрепленным в государственной (муниципальной) собственности, могут направляться на содержание объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения, передаваемых при преобразовании предприятия в акционерное общество соответствующим органам государственной власти (органам местного самоуправления).

Следовательно, в Указе Президента, определено кто и за счет чего должен финансировать объекты социально — культурного и коммунально — бытового назначения. Действующее законодательство не обязывает приватизированные предприятия содержать объекты социально — культурного и коммунально — бытового назначения. Указанные объекты обязаны содержать местные органы власти, для чего им выделяются соответствующие средства из бюджета, а также доходы от приватизации.

Такова законодательная база, регламентирующая статус и правовое положение вышеназванных объектов, на деле же все обстоит совсем иначе.

Как законы исполняют…

Договоры, опосредующие передачу государственного имущества на баланс приватизированных предприятий, заключались в массовом порядке, и, как правило, «передающей» стороной в них являлись местные комитеты по управлению имуществом. По большому счету, предприятия изначально протестовали не против самой передачи, а против использования их в качестве «дойных коров», оплачивающих то, за что должно платить государство. И когда ВАС эту ситуацию узаконил, предприятия начали обращаться в местные КУГИ с требованием «забрать» с их баланса государственное добро. В КУГИ предприятиям резонно отвечали, что добро должна забирать местная администрация, к ней и следует обращаться. Администрации же упирались как могли, а основным аргументом были: «Договор у вас с КУГИ, с ним и разбирайтесь, а мы ничего не знаем». Такой вот получился замкнутый круг.

Ситуация абсурдна потому, что 7 марта 1995 года Правительство РФ приняло Постановление N 235 «О порядке передачи объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность», в преамбуле которого говорится, что принято оно «с целью освобождения предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения».

В соответствии с п. 2 данного Положения, передаче в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность подлежат объекты социально — культурного и коммунально — бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включаемые в состав приватизируемого имущества предприятий согласно п. 1 Указа Президента РФ от 10 января 1993 г. N 8 «Об использовании объектов социально — культурного и коммунально — бытового назначения приватизируемых предприятий», в том числе:

сооружения и сети водопровода и канализации, котельные, тепловые сети, электрические сети, объекты благоустройства, другие сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры (за исключением находящихся на территории предприятий);

эксплуатационно — ремонтные организации, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов коммунального хозяйства (за исключением находящихся на территории предприятий);

машины и механизмы (транспортные средства, землеройная, уборочная техника и другое оборудование), предназначенные исключительно для эксплуатации и технического обслуживания передаваемых объектов, по нормам, действующим в жилищно — коммунальном хозяйстве.

При передаче указанных объектов передается также необходимая для их эксплуатации техническая документация.

В соответствии с п. 5 Положения о передаче, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в государственную (муниципальную) собственность которых передаются объекты социально — культурного и коммунально — бытового назначения федеральной собственности, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения о передаче указанных объектов оформляют необходимую техническую документацию и акты приема — передачи по утверждаемой Министерством строительства Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации форме (которая не утверждена).

Есть ли выход?

Поскольку, как уже говорилось, добровольно забирать государственную собственность с баланса приватизированных частных предприятий исполнительная власть не желает, предприятиям не остается ничего иного, как обратиться за помощью к власти судебной. Арбитражная практика автора показывает, что когда предприятия и предприниматели пытаются защитить свои законные интересы от посягательств государственных органов, судьи, как правило, благоволят последним, и поэтому позиция предпринимателей должна быть безупречной.

Не претендуя на истину в последней инстанции, попробуем подсказать предпринимателям несколько юридических доводов в их пользу, опробованных автором в арбитражных процессах.

Для того, чтобы вернуть государству его собственность, предприятию нужно совершить целый ряд юридических действий: расторгнуть договор с КУГИ (или иным органом, который «передавал» социалку); обязать орган, утверждавший план приватизации (ГКИ или КУГИ), внести изменения в план приватизации предприятия, указав, что «социалка» передается на баланс местной администрации; обязать местную администрацию принять «социалку» на баланс и содержать ее.

Следовательно, ответчики будут являться ГКИ, как орган, полномочный распоряжаться федеральной собственностью, КУГИ области, как сторона по договорам (или иной орган), и местная администрация.

Решения о том, в каком виде будут подаваться иски, необходимо принимать исходя из конкретной ситуации. Как один из вариантов иск может быть заявлен на основании ч. 2 п. 2 ст. 166 ГК РФ о применении последствий недействительности ничтожной сделки. При этом основываться нужно на следующих обстоятельствах:

1. Государственное имущество (федеральная собственность) было передано приватизированному предприятию в хозяйственное ведение, что грубо нарушает ст. 22 и ст. 47 Основ гражданского законодательства, действующих в момент заключения договора. По смыслу данных статей имущество может быть передано в хозяйственное ведение для осуществления предпринимательской деятельности. Однако предприятия не могут использовать объекты жилой и социальной сферы для предпринимательской деятельности (т.е. деятельности в целях извлечения прибыли), а также осуществлять по отношению к ним права и обязанности собственника, поскольку согласно п. 1 Указа Президента РФ N 8 от 10 января 1993 г. указанное имущество является федеральной собственностью, и передавалось оно не для осуществления предпринимательской деятельности, а для незаконного возложения на предприятие обязанностей по его финансированию. Более того, указанное имущество (жилье, детские дошкольные учреждения, больницы и библиотеки) вообще не может быть использовано для этой цели. Следовательно, договор противоречит закону и, в силу ст. 168 ГК — ничтожен.

2. По договорам госимущество было передано приватизированным (по сути — частным) предприятиям на баланс. Помимо жилых домов на баланс предприятий, как правило, передаются детские дошкольные учреждения, что противоречит целому ряду норм Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании». Так ст. 12 Закона «Об образовании» требует, чтобы образовательное учреждение являлось юридическим лицом, а ст. 13 устанавливает обязательные требования к уставу образовательного учреждения. П. п. 6 — 7 ст. 33 Закона требуют обязательного получения лицензии образовательным учреждением на осуществление образовательной деятельности, а ст. ст. 39, 41, 43, 44 Закона устанавливают порядок финансирования образовательного учреждения и использования его имущества. Несмотря на это, учреждения дошкольного образования находятся на балансе заводов и фабрик, являясь их структурными подразделениями, педагоги, осуществляющие образовательный процесс, являются работниками приватизированного предприятия, у которого никаких лицензий на ведение образовательной деятельности нет, а сами образовательные учреждения не являются юридическими лицами. Противоречие закону — налицо, а значит, налицо и ничтожность сделки по ст. 168 ГК РФ.

3. Объекты жилой и социально — культурной сферы, как правило, никогда не находились на балансе ни одного из ответчиков, а всегда находились на балансе предприятий, и реально во исполнение договора ничего не передавалось, что довольно-таки легко доказать в суде. Таким образом, имела место мнимая сделка, в силу ч. 1 ст. 170 ГК РФ, ничтожная с момента ее совершения.

При этом обязательно следует обращать внимание суда на то, что договор передачи государственного имущества, не подлежащего приватизации — жилых домов, детсадов, больниц и т.д., — не является сделкой приватизации. Следовательно, признавать ее недействительной, в силу ст. 30 Закона «О приватизации», в судебном порядке, не нужно.

Еще одним доводом в пользу предприятий является позиция, изложенная в статье заместителя председателя ВАС РФ В.В. Витрянского «Законодательство об АО и стабильность имущественного оборота», опубликованной в «ЭиЖ», N 7 за 1997 год, по вопросу сделок, совершаемых директорами приватизированных предприятий с превышениями полномочий. Автор статьи, основываясь на п. 6.3 и п. 9.3 Типового устава акционерного общества открытого типа, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. N 721, предлагает сделать сделки, подписанные директорами с превышением полномочий, ничтожными по основаниям, предусмотренным ст. 168 ГК РФ. Поскольку практически все договоры о финансировании приватизированными предприятиями жилой и социально — культурной сферы подписывались директорами единолично, без согласования с собранием акционеров, что также является основанием для признания сделки ничтожной.

Кроме исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, возможен и иной способ разрешения сложившейся ситуации. Речь идет о расторжении договоров или признании сделок недействительными. Как уже указывалось, по договорам государственное имущество находилось на балансах частных предприятий и, более того, находилось у них в хозяйственном ведении. В настоящее время с введением в действие Части первой ГК РФ такое положение явно противоречит гражданскому законодательству. В силу ст. 114 и ст. 294 ГК РФ, имущество на праве хозяйственного ведения может быть передано исключительно государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Частные же предприятия могут либо выкупать имущество у государства, либо брать в аренду. Поскольку ситуация, закрепленная указанными договорами, прямо противоречит упомянутым статьям ГК РФ, представляется возможным признавать такие договоры недействительными с момента вступления ГК в силу — с 1 января 1995 года. Эту позицию разделяет также ГКИ РФ и Председатель ВАС В.Ф. Яковлев, указывающий на такую возможность в одном из своих писем.

Заключение

К сожалению, ситуация с объектами социальной сферы, находящимися на балансе приватизированных предприятий, довольно-таки типична для настоящего времени. Законодательство запутано и периодически изменяется, причем в пользу государства и власти. Широко распространено и «законотворчество» местных властей, не желающих содержать такие объекты и сопротивляющихся всеми силами их передаче, в том числе в связи с отсутствием средств на содержание указанных объектов.

Несмотря на это, следует отметить весьма конструктивную позицию Госкомимущества РФ, которое иногда, еще в процессе рассмотрения арбитражных дел, издает соответствующие распоряжения, обязывающие местные комитеты внести изменения в планы приватизации предприятий и освободить их от содержания этих объектов или во всяком случае уменьшить выплаты, подписав соответствующие договоры с местной администрацией.