К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму

04-03-19 admin 0 comment

Горбунов Ю.С.
Журнал российского права, 2007.


Принятие Федеральных законов от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму», а также Указа Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 «О мерах по противодействию терроризму», как представляется, обозначило определенный водораздел, открывающий возможности для преодоления ряда негативных тенденций, наметившихся в российском законодательстве в сфере противодействия терроризму.

1. Прежде всего, речь идет о слабой и недостаточной в свете новых террористических угроз разработанности правовой базы противодействия терроризму, регламентировавшей в основном вопросы борьбы с терроризмом, его выявления и пресечения правоохранительными органами и органами безопасности <1>. В отличие от советского законодательства по борьбе с терроризмом и системы его общей и частной профилактики, а также незначительности самой угрозы терроризма в советский период, современное правовое регулирование после известных демократических преобразований в России и возрастания террористической угрозы как таковой оказалось не способно своевременно реагировать на происходящие перемены.

———————————

<1> См. подробнее: Алиев Х. Борьба с преступлениями террористической направленности // Законность. 2002. N 4. С. 2 — 8; Гаухман Л. Уголовно-правовая борьба с терроризмом // Законность. 2001. N 5. С. 5 и след.

2. Вплоть до 2006 г. в российском законодательстве понятие терроризма трактовалось не как сложное и многоаспектное социально опасное явление <2>, а как сугубо уголовное правонарушение в виде взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти (ст. 205 УК РФ, ст. 3 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» (утратил силу. — Прим. авт.)) <3>. При таком подходе ставился знак равенства между терроризмом как таковым и террористическими актами как его отдельными проявлениями. За рамками терроризма по смыслу его определения оставались деяния, не связанные непосредственно с совершением террористической акции, например, пропаганда идей терроризма, вербовка, вооружение и обучение террористов, ряд других деяний. Неконструктивность такого подхода подчеркивалась как в заключении Президента РФ Б.Н. Ельцина на проект Федерального закона «О борьбе с терроризмом», так и в заключении Президента РФ В.В. Путина на проект Федерального закона «О противодействии терроризму» <4>. Разработка этого законопроекта заняла длительное время, и о его непростой судьбе свидетельствует тот факт, что он был принят уже после подписания вытекающего из него подзаконного акта — вышеупомянутого Указа Президента РФ N 116.

———————————

<2> См.: Долгова А. Конкретизация понятия терроризма в криминологических и правовых целях // Уголовное право. 2003. N 2; Емельянов В. Понятие терроризма в уголовном законодательстве России и Украины // Российская юстиция. 1999. N 11. С. 42 — 43.

<3> См.: Антонян Ю.М. Терроризм. Криминологическое и уголовно-правовое исследование. М., 1998; Боголюбова Т. Борьба с терроризмом: уголовно-правовые проблемы // Уголовное право. 1999. N 1. С. 39 — 43.

<4> См.: РГ. 1997. 25 июня; Поручение Президента РФ от 17 января 2005 г. N Пр-50.

3. Необходимо учитывать, что в системе противодействия терроризму важное значение имеет профилактика этого явления как крайней формы экстремизма и политического насилия. Но в последние годы профилактика терроризма рассматривалась как вспомогательное средство, главный же акцент делался на борьбе с организаторами и исполнителями террористических актов <5>. Из существовавшей в советское время системы профилактики терроризма и экстремизма лишь фрагментарно сохранилась частная (специальная) профилактика, осуществлявшаяся органами внутренних дел и федеральной службы безопасности. Поэтому противодействие терроризму стало носить не упреждающий, а в основном реагирующий характер. Кроме того, вплоть до последнего времени вся система противодействия терроризму в нашей стране сводилась к борьбе с отдельными проявлениями терроризма и совершением террористических актов, а не как противодействие угрозе, исходящей от такого сложного и многоаспектного явления, как терроризм.

———————————

<5> См.: Емельянов В. Террористический акт и акт терроризма: понятие, соотношение и разграничение // Законность. 2002. N 7. С. 44 — 46.

4. В практике противодействия терроризму превалировали односторонние карательно-репрессивные мероприятия, как правило, военного характера с участием силовых структур <6>. Главная опасность при этом состояла не столько в возможности ответной реакции на репрессивные меры, сколько в том, что эти санкционированные государством действия, направленные на решение сиюминутных проблем, не могли устранить первопричин терроризма и выявить его истоки. Эти действия носили скорее оборонительно-ответный, чем наступательно-упреждающий характер.

———————————

<6> См.: Гордиенко Д.В. Опыт борьбы Вооруженных Сил с терроризмом в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 1. С. 75 — 78.

5. Еще одной негативной тенденцией следует признать фундаментальные изменения в самом социальном явлении терроризма, что было связано с его интернационализацией, резким повышением степени социальной опасности его проявлений, появлением новых видов угроз, исходящих от терроризма, как для внутригосударственной, так и для международной безопасности <7>. Стал реальностью терроризм с использованием оружия массового уничтожения, произошла динамичная трансформация его форм, методов, средств и целевых установок, рационализация всей террористической деятельности путем повышения степени ее организованности и конспиративности.

———————————

<7> См.: Емельянов В.П. Проблемы ответственности за международный терроризм // Государство и право. 2000. N 1. С. 70 — 77.

Как представляется, отмеченные негативные тенденции не нашли своего адекватного и своевременного отображения в системе противодействия терроризму в Российской Федерации. Это было связано частично с особенностями угроз террористического характера, которые в начале 90-х гг. стали проявляться на территории России и к которым она была просто не готова.

С принятием Федеральных законов «О противодействии терроризму» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму», а также Указа Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» российское законодательство в сфере противодействия терроризму не только претерпело серьезные качественные изменения, но и получило мощный положительный импульс для дальнейшего своего развития на новом этапе правовой регламентации системы противодействия терроризму.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму», был учрежден Национальный антитеррористический комитет в качестве органа, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в субъектах РФ и разрабатывающего своевременные предложения Президенту РФ по формированию государственной политики в области противодействия терроризму и совершенствованию законодательства в этой сфере.

С учетом серьезности угроз, исходящих от терроризма для нашего государства, полагаем необходимым создать целостную систему комплексного правового регулирования противодействия терроризму, которая не только бы регламентировала вопросы борьбы с терроризмом и отдельные способы его профилактики, но и была бы нацелена на реализацию специализированного антитеррористического законодательства. Отличительной особенностью такой системы правового регулирования должен стать комплексный подход к проблеме противодействия терроризму, предполагающий взаимосогласованное регулирование всех подсистем и составляющих этого механизма: профилактика, борьба, ликвидация и (или) минимизация последствий терроризма, при одновременном использовании всего правового инструментария как в рамках международного сотрудничества, так и во внутригосударственной политике.

Для своего динамичного развития и эффективного функционирования система противодействия терроризму должна базироваться на следующих основных принципах: 1) вновь предлагаемые меры по ее наполнению должны носить упреждающий характер в отношении угроз, исходящих от терроризма, при нацеленности на решение приоритетных задач противодействия терроризму; 2) адекватность вновь предлагаемых мер противодействия угрозам, исходящим от терроризма; 3) постоянная актуализация системы противодействия терроризму и ее подсистем; 4) согласованное участие в процессе противодействия терроризму всех государственных органов и институтов гражданского общества.

Как справедливо отмечается в Докладе Генерального секретаря ООН «Единство в борьбе с терроризмом: рекомендации по глобальной контртеррористической стратегии», терроризм затрагивает нас всех, и, следовательно, все мы должны участвовать в борьбе с этим социально опасным явлением, и ключевую роль при этом призваны играть институты гражданского общества и религиозные лидеры <8>.

———————————

<8> См.: Док. ООН A/60/825. С. 5.

Правовое регулирование системы противодействия терроризму должно охватывать все уровни, подсистемы и направления: международный уровень (глобальную, региональную и двустороннюю подсистемы, каждая из которых включает межгосударственное, межправительственное и межведомственное направления) и внутригосударственный уровень (федеральный, субъектов РФ и муниципальный). Так, на международном уровне представляется актуальным включение в число антитеррористических международных соглашений универсальных, региональных и двусторонних международно-правовых актов, которые непосредственно посвящены противодействию терроризму или имеют косвенное отношение к этому вопросу, в частности, направлены на противодействие организованной преступности, используемой террористами для своей финансовой подпитки, а также актов в области профилактики и минимизации последствий терроризма. Такой подход обусловлен новыми тенденциями в развитии самого явления терроризма и необходимостью решения одновременно целого ряда взаимосвязанных проблем профилактики терроризма, борьбы с терроризмом, минимизации и (или) ликвидации его последствий.

Внутригосударственный уровень функционирования системы противодействия терроризму должен включать в себя следующие подуровни:

1) внутригосударственное правовое регулирование (Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы, в том числе Уголовный кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты муниципальных образований, которые в основном должны касаться профилактики и минимизации последствий терроризма и защиты прав и свобод граждан, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ);

2) правоприменительная практика в сфере противодействия терроризму;

3) комплекс организационно-правовых мер по противодействию терроризму <9>;

———————————

<9> См.: Устинов В. Организационно-правовые аспекты борьбы с терроризмом // Законность. 2002. N 6. С. 2 — 7.

4) специальная экспертиза на всех уровнях и этапах подготовки и ратификации международных договоров РФ и нормативно-правовых актов в данной сфере как институтами гражданского общества, так и палатами Федерального Собрания РФ и ФСБ России на предмет выявления возможного ущерба интересам национальной безопасности.

Конкретное наполнение системы правового регулирования противодействия терроризму должно осуществляться на основе следующих базовых положений:

а) приоритетный и комплексный характер нормотворчества по вопросам профилактики терроризма, борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации его последствий, при постоянном поиске оптимальных путей правового регулирования;

б) основой должны служить международные договоры РФ и Федеральные законы «О противодействии терроризму» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»;

в) своевременное и адекватное усиление мер ответственности физических и юридических лиц, расширение полномочий компетентных органов в целях борьбы с терроризмом и с учетом степени угроз, исходящих от терроризма, при одновременном усилении всех видов контроля за деятельностью таких органов;

г) соразмерность ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях новых террористических угроз <10>;

———————————

<10> См.: Лукьянцев Г.Е. О проблематике терроризма в контексте прав человека // Московский журнал международного права. 2002. N 2.

д) установление и разграничение компетенции всех субъектов, участвующих в профилактике и борьбе с терроризмом, ликвидации и (или) минимизации его последствий;

е) совершенствование правового регулирования и координации деятельности субъектов, участвующих в противодействии терроризму, и наделение координирующего органа необходимыми полномочиями для адекватного отражения угроз, исходящих от терроризма;

ж) постоянный поиск наиболее оптимальных путей совершенствования правовой базы противодействия терроризму и упреждения вероятных вызовов и угроз, исходящих от терроризма;

з) своевременная криминализация новых террористических проявлений, в том числе путем имплементации норм международных договоров по вопросам борьбы с терроризмом <11>;

———————————

<11> См.: Истомин А.Ф., Зарубин В.И., Горбулин В.А. Пути совершенствования норм Уголовного кодекса РФ как законодательной основы борьбы с терроризмом // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 8 — 14.

и) всесторонний охват вопросов противодействия финансированию терроризма, защиты потерпевших, судей, свидетелей и других участников уголовного процесса, реабилитации и защиты жертв терроризма и военнослужащих, участвующих в борьбе с ним; а также запрет незаконной миссионерской деятельности, псевдорелигиозных организаций и сект, борьба с незаконной миграцией, запрет пропаганды идей терроризма и экстремизма и деятельности их идеологов <12>; защита жизненно важных объектов и мест массового скопления людей, которые могут быть избраны террористами в качестве потенциальных объектов преступных посягательств; привлечение политических партий, общественных и религиозных объединений и структур бизнеса к деятельности по профилактике и противодействию терроризму.

———————————

<12> См.: Лапаева В. Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства // Законодательство и экономика. 2001. N 10; Литвинов Н.Д. Роль идеи в развитии антигосударственного терроризма. Воронеж, 1999.

При этом противодействие терроризму должно осуществляться по следующим основным направлениям: политическое, правовое, социально-экономическое, информационно-пропагандистское, контрольное, организационно-координирующее и специальное, осуществляемое соответствующими органами исполнительной власти, включая ФСБ России, ФСО России и СВР России, имеющими специальную компетенцию в сферах профилактики терроризма, борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации его последствий, что также должно отражаться в федеральных и ведомственных целевых программах на соответствующие периоды.

Предложенная система правового регулирования противодействия терроризму и экстремизму в целом может рассматриваться как универсальная правовая модель в данной сфере и представляет определенный научно-практический интерес <13>. Выработка конкретных предложений по наполнению системы правового регулирования противодействию терроризму может рассматриваться как актуальная законотворческая проблема.

———————————

<13> См.: Павлинов А. Экстремизм в России: проблемы противодействия // Законность. 2003. N 11. С. 43 и след.; Стуканов А. Борьба с преступлениями террористической направленности // Законность. 2001. N 6. С. 2 — 4; Трунов И.Л. Актуальные правовые проблемы борьбы с терроризмом // Право и политика. 2003. N 1. С. 83 — 88.

В качестве основных направлений теоретического изучения и практического наполнения разрабатываемой системы правового регулирования противодействия терроризму могут быть предложены следующие: 1) анализ международных договоров РФ в сфере противодействия терроризму на предмет выполнения РФ своих обязательств по имплементации норм международного права; 2) анализ нормативных правовых актов РФ и поручений Президента РФ и Правительства РФ на предмет выполнения содержащихся в них предписаний по разработке нормативных правовых актов в сфере противодействия терроризму; 3) уточнение компетенции субъектов, участвующих в противодействии терроризму, и уточнение отдельных правовых оснований деятельности Национального антитеррористического комитета как координирующего органа; 4) анализ правоприменительной практики в сфере противодействия терроризму через призму задач, решаемых уполномоченными субъектами <14>.

———————————

<14> См.: Устинов В.В. Правовое регулирование и механизмы противодействия терроризму и экстремизму в Российской Федерации: действующая нормативно-правовая база и перспективы ее совершенствования // Государство и право. 2002. N 7. С. 30 — 45.

Особое внимание следует уделить формированию и дальнейшему развитию правовой базы профилактики терроризма и минимизации и (или) ликвидации его последствий как самостоятельного направления противодействия терроризму. В этой области актуальными представляются следующие два направления:

1. Разработка стратегии и тактики профилактики в области противодействия терроризму и экстремизму, что может быть выражено в форме федеральной целевой программы с соответствующим нормативно-правовым обеспечением и следующими основными целями: а) создание общефедеральной системы прогнозирования и моделирования кризисных ситуаций (в том числе путей их преодоления), которые потенциально способны породить террористическую угрозу; б) выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению таких кризисных ситуаций; в) формирование федерального и региональных механизмов своевременного реагирования и урегулирования кризисно-конфликтных ситуаций на ранних стадиях; г) лишение террористов и экстремистов поддержки со стороны местного населения в отдельных регионах за счет принятия своевременных и адекватных мер в политической, социально-экономической, информационной и идеологической сферах; д) ужесточение правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, включая трудовых мигрантов, в том числе путем введения в стране биометрических паспортов и виз, автоматизированной системы обработки и учета данных и др.; е) разработка в дополнение к Федеральной целевой программе «Дети России» особой подпрограммы «Молодое поколение», предусматривающей обеспечение занятости молодежи, сокращение наркомании и преступности среди подростков, профилактическую воспитательную работу среди молодежи; ж) разработка совместных программ государства и основных конфессий, существующих в РФ, по снижению влияния радикальных религиозных организаций, в том числе зарубежных, и ограничению их деятельности на территории РФ, оказание поддержки традиционным для РФ религиозным объединениям; з) изъятие, в том числе путем выкупа, оружия, находящегося у гражданского населения в кризисно-конфликтных регионах страны; и) привлечение к деятельности по противодействию терроризму институтов гражданского общества и структур бизнес-сообщества.

2. Построение системы обеспечения безопасности наиболее вероятных объектов возможных террористических посягательств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с целью защиты жизни и здоровья граждан, лишения террористов доступа к средствам и объектам совершения террористических актов. Такая система должна охватывать следующие компоненты:

2.1. Четкое определение и классификацию объектов (вне зависимости от форм собственности), подлежащих защите от террористических посягательств (с учетом оценки степени их уязвимости и привлекательности для террористических посягательств), в числе которых можно выделить такие объекты, как:

а) критически важные объекты (производства, переработки, использования, хранения, транспорта, жизнеобеспечения и массового пребывания людей и др.) субъектов РФ, муниципальных образований, которые могут быть избраны террористами в качестве объектов проведения террористических актов;

б) критически важные изделия (товары, продукция, отходы, материалы и др., а также места их хранения и средства транспортировки), которые могут быть использованы террористами для изготовления средств преступных посягательств;

в) загранпредставительства РФ, представительства международных организаций и иностранных государств на территории РФ, а также места проведения международных форумов;

г) иностранные граждане, пользующиеся на территории РФ международной защитой <15>.

———————————

<15> Частичная работа по определению критически важных объектов в сфере промышленности и энергетики, их паспортизация уже проводится в Минпромэнерго России, Росатоме и др. В рамках Национального антитеррористического комитета она приобретает все более целенаправленный и организованный характер.

2.2. Разработка, утверждение и внедрение стандартов антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий (например, по отраслевому принципу).

2.3. Введение ответственности юридических и физических лиц за нарушение правил антитеррористической защищенности критически важных объектов, средств и изделий.

Реализация предложенных мер позволит значительно расширить потенциал механизма противодействия терроризму в целом, сделать более эффективной деятельность органов и иных субъектов, участвующих в противодействии терроризму, привлечь дополнительные финансовые ресурсы, выработать современную упреждающую систему правового регулирования противодействия терроризму в нашей стране.