Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика

04-03-19 admin 0 comment

Вишняков В.Г.
Журнал российского права, 2006.


В нормативных актах, в концепциях административной реформы все чаще используются понятия «система» и «структура». Применение этих понятий в правовых актах не вызывает возражений. Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия «система» и «структура», закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.

Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. «Система власти в стране, — подчеркнул Президент Российской Федерации В.В. Путин, — должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов» <*>. Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» <**> назвал в качестве приоритетной «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти».

———————————

<*> РГ. 2004. 29 дек.

<**> См.: СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

Известно, что в 2000 — 2005 гг. шел процесс восстановления понятий «государственное управление», «государственная власть», «подчинение», «административные акты» и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по «вертикали», так и по «горизонтали», единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти. Что лежит в основе предлагаемых систем органов — субъективный фактор или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается эффективность системы органов в целом?

Понятия «система» и «структура» —

общефилософский и юридический аспекты

В юридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий «система» и «структура» не анализируется. В результате при определении понятий «система» и «структура» органа исполнительной власти допускается путаница <*>. Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий «система» и «структура».

———————————

<*> См., например: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Книга первая. Воронеж, 2001. С. 49, 51.

Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий — «система» и «структура», объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.

Развитие системы и ее структуры, их реорганизация происходит на основе принципов, объединяющих их в единое целое в процессе достижения общих целей. Изменение этих целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры, нейтрализацию их от случайных факторов.

Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» <*>. Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система — это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи между самими частями и потом уже связи внутри них.

———————————

<*> Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.

Структура — способ связи «внутренних связей и отношений системы» <*>. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.

———————————

<*> Там же. С. 805.

Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти — подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. «Мы создали, — говорил в Послании 2000 года Президент, — «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти» <*>.

———————————

<*> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // РГ. 2000. 11 июля. N 133(3207). С. 4.

Второй вывод состоит в том, что «система» и «структура» органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы. Поэтому при дальнейшем изложении под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов, системы власти.

В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Одновременно дважды используется понятие «структура» — «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112); «структура органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 131).

В Конституции понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.

При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.

Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.

Понятие «структура органов» толкуется при этом (вплоть до Верховного Суда Российской Федерации) не как внутренняя структура органа, а как перечень самих органов. Возникает путаница, которую только не сведущие в праве люди могут называть «пустяшной».

Вытекает и второй, не менее важный вывод: все перечисленные системы власти (государственной и исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и — а это главное — свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов. Но всегда ли в процессе реализации Конституции Российской Федерации соблюдается соотношение, место каждой системы и органа в общей их системе? И всегда ли фактическое выстраивание такой иерархической зависимости соответствует конституционным положениям?

Так, в основе системы федеральных органов исполнительной власти лежит принцип народовластия. «Народ осуществляет свою власть, — говорится в ч. 2 ст. 3 Конституции, — непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Данный принцип определяет единство системы государственной власти, которое лежит, в свою очередь, в основе федеративного устройства Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции).

Сущностные признаки Российского государства — власть народа, суверенитет, верховенство власти, единый государственный аппарат, государственная целостность, российское гражданство и др. — закреплены в соответствующих статьях Конституции. Они являются признаками первого порядка. И признаками неотъемлемыми, присущими именно государству, независимо от того, является ли оно демократическим или тоталитарным, федеративным или единым (унитарным).

Характеристики государства как демократического, федеративного и правового выступают как второстепенные признаки. Они не могут выдвигаться на первый план, противопоставляться сущностным признакам государства, вступать с ними в конфликт. Вторичные (второстепенные) признаки государства могут усиливать действие сущностных признаков, повышать эффективность государства, но это не превращает его в антипод демократического, правового, федеративного государства. Конкретное государство может быть унитарным или федеративным, демократическим или бюрократическим, но сущность его остается неизменной и раскрывается через родовые признаки. В противном случае нарушается соотношение первичных и вторичных признаков государства.

Грубым нарушением конституционных основ является лишение Российского государства того или иного признака, присвоение его составным частям (субъектам) государства, одновременное закрепление его за государством в целом и за субъектами РФ. Но именно такое нарушение допущено Конституцией России. В частности, в ст. 5 (ч. 2) Конституции говорится, что республика (государство) имеет свою конституцию. Причисление республик как субъектов Российской Федерации к статусу государства повлекло за собой в 90-х годах растаскивание по конституциям республик важнейших сущностных признаков единого Российского государства, что серьезно подорвало единство системы государственной власти.

Все признаки государства действуют в своей совокупности, их взаимодействие достигается в рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое государство. Политическая организация не может, в свою очередь, функционировать и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации, что предопределяет иерархичность в ее построении, в распределении власти по условиям организации.

Что же касается таких даваемых в Конституции характеристик, как демократическое федеративное правовое государство, то они призваны содействовать эффективному использованию политического и организационного потенциала Российского государства. И от правильного применения принципов демократии, федерализма, правового государства также зависит эффективность государства, сила или слабость государственной власти.

Провозглашение Российской Федерации демократическим федеративным правовым государством не означает, что государству как реальной политической организации отводятся второстепенные роли («ночного сторожа», в частности). К сожалению, в действующей Конституции многие сущностные свойства государства как политической организации либо дробятся по различным разделам Конституции, либо сформулированы противоречиво, либо отсутствуют. И президентская власть, стремящаяся построить сильное эффективное государство, вынуждена на каждом шагу выделять, подчеркивать, консолидировать эти свойства, наполняя их конкретным содержанием.

В отечественной юридической литературе делаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма <*>. Соответственно государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением «взаимных функций» <**>. В другом источнике утверждается, что принцип разделения властей «построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти» <***>. В этой связи подчеркнем, что государственный аппарат складывается не из функций, а из неразрывно связанных, взаимодополняющих частей: аппарата власти, аппарата управления и аппарата принуждения.

———————————

<*> См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов // Свободная мысль. 2000. N 11.

<**> См.: Там же.

<***> Айбазов Р.У. Конституция и государственное управление в Российской Федерации (опыт юридического и социально-политического анализа). М., 2002. С. 5.

Государственная власть как целое представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч. 1 ст. 76 должны регулироваться в форме законов.

Подчеркнем, что в ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рассматриваемых в их совокупности, и к ведению Российской Федерации относится установление системы этих органов. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которой регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» регулируется система органов судебной власти.

С целью реализации положений ст. 71 (п. «г») Конституции предпринимались шаги по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект Федерального закона «О концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации.

Согласно проекту функционирование органов, наделенных различными полномочиями, должно было осуществляться объединяющим центром всей этой системы, которым должна была стать не отдельная личность или государственный орган, а Конституция России и закон, устанавливающие принципы и правила взаимодействия различных по компетенции государственных органов. Эти принципы и правила должны были закреплять различные порядки осуществления полномочий этих органов.

Идея разработки Кодекса законов о федеральных органах государственной власти не получила поддержки в Государственной Думе. Была поставлена более скромная задача — подготовить Федеральный закон об органах исполнительной власти Российской Федерации.

Представленный в феврале 1995 г. в Государственную Думу проект Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти» исходил из конституционных положений, закрепленных в ст. 3, 10, 71 (п. «г»), 76 (ч. 1), 78, 112 (ч. 1) Конституции, развивал и конкретизировал их. В пакете с проектами Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и Федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» закладывалась фундаментальная основа единой системы государственной власти Российской Федерации.

В первоначальном варианте законопроекта о федеральных органах исполнительной власти говорилось о том, что Закон определяет систему федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации. Систему федеральных органов исполнительной власти образовывали Правительство Российской Федерации, министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти.

Проект Закона различал понятия «структура федеральных органов исполнительной власти» (как перечня органов) и «структура центрального аппарата федерального органа исполнительной власти» (как внутренняя структура органа). Первая утверждалась Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации; вторая — руководителем федерального органа исполнительной власти. Возникла недопустимая для уровня закона путаница в понятиях, о которой уже говорилось.

Проект Закона предусматривал закрепление системы федеральных органов исполнительной власти без фиксированного перечня действовавших в то время министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. В основу закрепляемой в Законе системы органов были положены реально сложившиеся и оправдавшие себя на практике виды федеральных органов исполнительной власти, что позволяло обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления экономикой. Проект Закона отграничивал систему, функции и структуру федеральных органов исполнительной власти, действующих на основе закона, от процедуры назначения, перемещения и смещения конкретных должностных лиц. Замысел Закона состоял в том, чтобы подбирать и расстанавливать кадры под законодательно установленную систему органов, а не наоборот — приспосабливать ее под конкретных должностных лиц, назначаемых на должности.

Наряду с положительными сторонами, представленный Закон содержал концептуальные недостатки. Он фактически исходил из понимания Президента Российской Федерации как полновластного главы исполнительной власти. Полномочия по «корректировке» системы федеральных органов исполнительной власти целиком были возложены на Президента РФ. Своими указами он создавал, реорганизовывал и ликвидировал эти органы.

В целом, однако, проект Закона о федеральных органах исполнительной власти закреплял правильные подходы к разграничению полномочий между законодательной и президентской властью в рассматриваемой области. Он может быть взят за основу и доработан с учетом изменившихся условий. Все актуальнее, в условиях административной реформы, становится задача повышения эффективности системы федеральных органов государственной власти на основе расширения круга участников разработки соответствующих законопроектов, контроля за организацией и деятельностью этих органов. При этом за Президентом Российской Федерации может быть закреплен ряд ключевых полномочий по их созданию и руководству так называемыми силовыми министерствами и ведомствами, но сохранены оправдавшие себя связи по «вертикали».

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что в 90-х годах в процессе политической борьбы за власть были нарушены соотношения в глубинных взаимосвязях конституционных понятий «народовластие», «единство системы государственной власти», «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти».

Системный анализ: теория или практика?

На развитие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти влияет множество политических, правовых, экономических, социальных и других факторов. Системный их анализ выходит за рамки юридической науки. Единственное, что она может, — оценивать это развитие с точки зрения соответствия конституционным основам, принципам и нормам. Предполагается при этом, что Конституция РФ правильно отражает, закрепляет и определяет объективные процессы укрепления государства, повышения его эффективности. И вопрос только в том, чтобы на основании и во исполнение Конституции претворять в практику ее принципы и нормы.

Но возможен и другой вариант: Конституция в той части, в которой закрепляет системы органов исполнительной власти, имеет низкий потенциал и не оказывает решающего регулирующего воздействия на формирование рациональной системы органов власти и управления. Развитие этой системы идет по своим объективным закономерностям, а конституционные нормы превращаются в фиктивные. В таком случае практика выступает критерием истины, и требуется пересмотр конституционных положений.

Напомним в этой связи, что в недавнем прошлом устойчивость развития отечественного производства обеспечивалась закреплением сначала в самой Конституции СССР, а затем — в Законе о Совете Министров СССР системы общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР. И среди них ведущую роль играли мощные машиностроительные министерства. Их «обслуживали» такие профессиональные структуры, как Госплан СССР, Госснаб СССР, Госкомцен, Госстандарт, Госкомнауки и др. И все они были также ликвидированы или постепенно реорганизованы в комитеты и службы без сохранения и преемственности в управлении отраслями и сферами народного хозяйства. Образовавшийся вакуум заполнили многочисленные федеральные службы и агентства, для которых понятия «система» и «структура» были рудиментами советской административно-командной системы.

О какой-либо концепции и принципах реорганизации системы управления хозяйством и речи даже не было. Считалось, что сам рынок решит все проблемы на путях «самодвижения», «самоорганизации» и «саморегулирования». От полного развала экономику спасли частично сохранившиеся системы государственного управления.

За последнее десятилетие система федеральных органов исполнительной власти неоднократно подвергалась изменениям. Менялся их перечень, виды органов, их система и структура. Основную роль при этом играли указы Президента Российской Федерации.

Новая система федеральных органов исполнительной власти строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста. Центральные органы отраслевого управления были реорганизованы из исполнительно-распорядительных органов в федеральные органы исполнительной власти, осуществлявшие функции координации, надзора и контроля в сфере экономики и не несущие прямой ответственности за результаты работы объектов управления. Бессистемно, в лихорадочном темпе создавались многочисленные комитеты, службы, комиссии. Между президентскими и правительственными структурами сложилось своеобразное разделение труда: Правительство составляло перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти для утверждения его Президентом. Перечень обозначался как «структура». Президент утверждал виды федеральных органов исполнительной власти, которые назывались уже «системой».

Ситуация осложнялась тем, что рыночные структуры стремились добиться независимости от государства, ослабления государственного, прежде всего финансового и налогового, контроля, более скрытного, нелегального использования теневых схем распределения ресурсов. Соответственно со стороны бизнеса развивалась тенденция по ликвидации и реорганизации федеральных органов исполнительной власти в сторону ослабления их роли и полномочий.

Особенно отчетливо эти тенденции прослеживаются на примере постоянных реорганизаций таких органов, как Госкомимущество, антимонопольных структур, налоговых и финансовых органов.

В президентских указах 90-х годов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти просматривается тенденция понижения роли таких органов, как министерства, государственные комитеты, комитеты и комиссии. Получили развитие разного рода федеральные службы и агентства. Путем уменьшения удельного веса государственных органов отраслевого и межотраслевого управления происходило ослабление роли государственного регулирования в руководстве отраслями и сферами экономики, в контроле за их развитием.

Постановления V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы» были приняты с нарушением Конституции РСФСР. Так, согласно п. 2 первого из указанных Постановлений Президент РСФСР до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» наделялся правом самостоятельного решения вопросов реорганизации структуры высших органов исполнительной власти <*>.

———————————

<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1455. Речь шла о праве на реорганизацию структуры этих органов, а не о праве создавать и ликвидировать их.

Наделение Президента РСФСР такими исключительными полномочиями не приостановило хаоса в управлении экономикой.

30 сентября 1992 г. публикуется президентский Указ о системе центральных органов федеральной исполнительной власти. Указ устанавливал, что министерства Российской Федерации, комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции создаются Президентом Российской Федерации.

В тот же день, 30 сентября 1992 г., был подписан еще один Указ Президента — «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» <*>. В преамбуле Указа проводилось различие между понятиями «система» и «структура» центральных органов федеральной исполнительной власти. Структура центральных органов федеральной исполнительной власти понималась как перечень упраздняемых, образуемых, реорганизуемых министерств, комитетов, государственных комитетов, главных управлений, федеральных служб, российских агентств. Под упорядочением системы центральных органов федеральной исполнительной власти имелась в виду классификация их по организационно-правовому статусу.

———————————

<*> См.: Собрание актов Президента и Правительства РСФСР. 1992. N 14. Ст. 1091.

С принятием Закона РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» Совет Министров Российской Федерации как высший орган государственного управления Российской Федерации вновь стал возглавлять систему органов государственного управления и обеспечивать их согласованную деятельность. Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образовывались, реорганизовывались и упразднялись Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации. Перечень министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации утверждался и изменялся Верховным Советом Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Такая схема и была заложена в подготовленном в 1993 г. проекте Конституции Российской Федерации. Но он был подвергнут коренной ломке: Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400 было введено в действие «Положение о федеральных органах власти на переходный период» <*>. В ст. 17 Положения говорилось, что Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Но ничего не говорилось о том, кто утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.

———————————

<*> См.: Вечерняя Москва. 1993. 27 сент.

Статья 112 Конституции России 1993 г. полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения, в результате чего и возникла «нестыковка» ст. 112 (ч. 1) со ст. 71 (п. «г») и ст. 76 (ч. 1) Конституции. Стоит только удивляться, как полторы тысячи участников конституционного совещания не заметили этого противоречия.

По Конституции 1993 г. Президент Российской Федерации теперь имел право в соответствии со ст. 80 обеспечивать только согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имел полномочий решать вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Образовался вакуум, который должен был заполнить Федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти.

К декабрю 1993 г. Президент России принял де-факто ряд указов об утверждении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; трактовать Конституцию в пользу Федерального Собрания он, естественно, не пожелал. В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <*> говорилось, что в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов.

———————————

<*> САПП РФ. 1994. N 3. Ст. 190.

В преамбулах всех президентских указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, принятых за период с 1994 по 2000 гг., целью их реорганизации выступает формирование эффективной структуры этих органов.

В начале 1996 г. состоялось заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Впервые было объявлено, что речь идет о двух принципиальных направлениях реформирования: 1) переход к функциональному управлению народным хозяйством; 2) укрепление территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти.

В последовавших в течение 1996 г. указах Президента РФ говорится о необходимости определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти; о том, что их создание, реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ; утверждается прилагаемая структура федеральных органов исполнительной власти. Буквально вслед за принятием в Указы вносятся многочисленные изменения, в том числе и редакционного характера <*>. Между президентской и правительственной администрациями возникли в ряде случаев разногласия по поводу того, какие органы относятся к Президенту, а какие — к Правительству, каков должен быть их статус, кому они должны быть подчинены. Стало очевидно, что существует несколько центров власти, борющихся за вхождение в состав «системы» или «структуры». Понимаемые таким образом «система» и «структура» не имеют, очевидно, ничего общего с сущностью самих этих категорий.

———————————

<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4081; Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. N 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4082; Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1996 г. N 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4264.

Сложилось явное противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации. С одной стороны, принципы федерализма, президентской власти, разделения властей, правового государства кардинально изменили место и роль федеральных органов исполнительной власти. На основе этих принципов необходимо было, как это и сделано во всех западных конституциях (за исключением Нидерландов, где министерства создает король), предусмотреть образование органов исполнительной власти парламентом, а также разработать, а затем и последовательно претворять в жизнь на законодательной основе концепцию развития системы этих органов в условиях перехода к рыночной экономике.

Вместе с тем анализ президентских указов о совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов о некоторых тенденциях развития этого процесса. Раскрывается все многообразие взаимодействия элементов системы этих органов, что позволяет от общих рассуждений о понятиях «система» и «структура» переходить к рассмотрению конкретных правовых взаимосвязей, и прежде всего системообразующих, обеспечивающих целостность органов и их систем — необходимого условия относительно обособленного функционирования и развития.

Так, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Речь идет здесь о безличном составе Правительства, о безличном перечне должностей, иными словами — об организационной структуре Правительства. И она устанавливается и меняется самостоятельно, отдельно от процедуры назначения конкретных лиц на эти должности (в перечнях структурных звеньев, в штатных расписаниях, организационных схемах и др.). Согласно п. «д» ст. 83 Конституции Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111).

В соответствии с ч. 1 ст. 112 Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Одновременно Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Закон не предписывает дальнейших действий Президента по утверждению структуры органов и кандидатур на соответствующие должности. Что рассматривается (согласовывается, решается) вначале — перечень федеральных органов исполнительной власти или же перечень конкретных должностных лиц на те или иные должности в этих органах? И надо ли объединять, смешивать эти принципиально различные процедуры? И не возникают ли здесь ситуации, когда сначала «делятся портфели», а уже потом формируется, уточняется система органов?

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов, как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).

Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам — по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.

Попытки построить рациональную систему федеральных органов исполнительной власти путем закрепления их видов, предпринимавшиеся указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить «эффективную» систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне — во взаимодействии с «объектами» управления.

Сложные процессы происходили и в связи с формированием единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон «Об общих принципах…») <*> исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными «островками» власти <**>, из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 преамбулы Закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В главе «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон «О Правительстве…») имеется всего две статьи — 43 и 44, согласно которым Правительство лишь «координирует» деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, «рассматривает» их предложения и «сообщает» им о результатах рассмотрения внесенных предложений, «направляет» им проекты своих решений, «осуществляет контроль» за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<**> См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2000. 11 июля. С. 3.

В Федеральном законе «Об общих принципах…» нет ни одной статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 Закона «О Правительстве…», но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 Закона «Об общих принципах…» гласит, что в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подп. «в» п. 7 ст. 18 Закона «Об общих принципах…»).

Повышение роли Федерального Собрания в совершенствовании

системы федеральных органов исполнительной власти

— важнейший фактор повышения ее эффективности

Место и роль федерального парламента в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены его законодательными функциями, включающими в себя формирование и реализацию законодательной политики в данной сфере.

Вместе с тем начиная с августа 1991 г. и по настоящее время главными субъектами формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти являются Президент страны и федеральное Правительство. Федеральные органы исполнительной власти, в отличие от парламента, обладают более широкими возможностями (кадры, информация, научные и проектные организации) для законопроектной работы в данной области. Кроме того, они имеют финансовые возможности для привлечения специалистов к научно-исследовательской разработке соответствующей проблематики. Что же касается Федерального Собрания, то, не имея собственной концепции развития системы исполнительной власти, оно вынуждено работать в русле той законодательной политики, которая формируется Президентом, Правительством и соответствующим профильным министерством (ведомством) Российской Федерации. Парламент, не имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества в сфере рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, заметно уступает президентским и правительственным структурам в определении направлений развития в указанной сфере.

Отсутствуют и эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти, которые гарантировали бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т.п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе «послушного большинства» чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий за перманентными реорганизациями системы федеральных органов исполнительной власти. Такая позиция содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны» <*>.

———————————

<*> Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2003. 17 мая.

Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парламента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти.

Усилится контроль со стороны парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в субъектах Федерации. На деле будет реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Особенности отдельных регионов не должны вести к неоправданным различиям в правовом регулировании региональных систем исполнительной власти. Нормативные акты, принимаемые в разных регионах по вопросам развития этих систем, должны сочетаться друг с другом, не содержать существенных несогласованностей и прямых противоречий. Между регионами в процессе правотворческой деятельности в данной сфере должны существовать отношения координации, сотрудничества, учета всего полезного, что имеется в практике. Региональные системы органов в целом, а также каждого отдельного субъекта Российской Федерации характеризуются устойчивыми внутренними связями, целостностью, вытекающей из способности комплексно регулировать общественные отношения в регионе в органической связи с общественными отношениями в Российской Федерации в целом.

Говоря о децентрализации нормативного регулирования систем органов исполнительной власти, не следует, как представляется, преувеличивать значение децентрализации и превращать ее в самоцель. Едва ли обоснованны идеи, согласно которым централизованное регулирование этих систем должно быть минимальным, избирательным, упорядочивающим лишь то, что нельзя не урегулировать из центра <*>. Ослабление централизованного регулирования в этой сфере, и это доказано еще раз в 90-е годы, ведет к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, к расшатыванию Российской Федерации как единого государства. Вносится путаница в процесс разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

———————————

<*> См.: Кашанина Т.В. Децентрализация в правовом регулировании (структурный анализ): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1992. С. 1 — 5, 10.

Два процесса — централизация и децентрализация в системе органов исполнительной власти теснейшим образом взаимодействуют между собой, и ныне невозможно анализировать эти процессы без характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации.

Можно наметить несколько самостоятельных качественных признаков такого взаимодействия. Один из них — это принципиальное единство, целостность всей системы исполнительной власти в России. Федеративная природа государственного устройства России не нарушает сущностных признаков государства, общие цели, стоящие перед российским обществом, принципы и основы государственного управления всей страной.

Принципиальная целостность и единство системы органов исполнительной власти России воплощается и в единых методологических и организационных основах ее создания, и в содержании правовых норм и принципов ее регулирования. Единство системы органов исполнительной власти служит гарантией для сохранения и укрепления целостности России, упрочения ее государственности, решительной борьбы с попытками разделения страны на составные части, сепаратизмом и межнациональными противоречиями и конфликтами. Оно противодействует амбициозности некоторых региональных политиков.

Единство системы органов исполнительной власти проявляется в различных связях ее составных частей. Это и интеграционные связи, основанные на том, что федеральное и региональное законодательство о системах органов исполнительной власти имеют одни и те же цели, принципы регулирования, направления совершенствования. Сюда же относятся и отношения субординации, иерархической соподчиненности — приоритет федеральных нормативных актов по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Имеют значение также и связи координации (взаимодействия) — различные формы участия субъектов Федерации в подготовке и принятии федеральных нормативных актов по вопросам развития и совершенствования органов исполнительной власти, издание по этим вопросам федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует напомнить и об огромной работе по четкому разделению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение правотворческих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в рассматриваемой области. Перечисленные формы связей направлены на то, чтобы придать единой системе исполнительной власти в Российской Федерации черты непротиворечивости, согласованности, учета общегосударственных интересов и потребностей, а также особенностей мест, отдельных регионов, наций и народностей России.

Качественный признак взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации — их иерархическая соподчиненность. Она определяется, в первую очередь, ведущей ролью Конституции РФ в формировании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Конституция устанавливает фундаментальные основы государственного строя России, регламентирует цели и порядок деятельности органов государственной власти. Высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации распространяется на все органы исполнительной власти — федеральные, региональные и муниципальные.

Федеративные основы государственного устройства России предполагают верховенство на всей территории Российской Федерации не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов. Это прямо предусмотрено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Такое верховенство установлено по отношению ко всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также внутрифедеральным договорам и соглашениям.

Приоритет российской Конституции, федеральных законов перед соответствующими региональными правовыми актами — это сущностное свойство Российской Федерации как единого государства. Игнорирование этого свойства государства способно привести к подрыву стабильности в государстве, ослаблению Федерации, ее государственно-правовых основ. Недооценка иерархических связей внутри систем органов исполнительной власти особенно опасна в условиях их реформирования, нередко ведущего к ослаблению интегративных связей по «вертикали».

Некоторые авторы оспаривают наличие приоритета федеральных органов исполнительной власти перед региональными органами исполнительной власти и считают, что они не строятся по принципу иерархичности, то есть соподчиненности, а представляют собой равноправные компоненты единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, так как формируются самостоятельными органами публичной власти. С этим нельзя согласиться. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации объединяются в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В частности, нет необходимости в принятии органами власти региона специальных актов, которые подтверждают действие федеральных правовых норм, вводят их в действие. Правоприменительные органы основываются и ссылаются на соответствующие федеральные нормативные акты при решении конкретных вопросов управления отдельными отраслями и сферами общественной жизни в регионах.

Смысл взаимодействия федеральных и региональных правовых систем исполнительной власти состоит не в том, что субъекты Федерации решают вопросы федерального значения, а в том, что они, наряду с федеральными органами государственной власти, участвуют в их решении и, с другой стороны, федеральные органы с помощью своих законов обеспечивают интересы регионов, охраняют и защищают их права.

Сотрудничество и согласование федеральной и региональной систем исполнительной власти проявляется также в конституционном установлении и активном реальном осуществлении норм о предметах совместного ведения и полномочиях федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Федерации, установленных ст. 72 Конституции. Известно, что примерно четыре пятых от общего объема принимаемых региональных законов приходится на законы, изданные по предметам совместного ведения <*>.

———————————

<*> См.: Проблемы правотворчества субъектов РФ. М., 1998.

По предметам совместного ведения федеральный законодатель призван определять генеральные направления развития систем исполнительной власти, основные вопросы регулирования этого развития, устанавливать его рамки, а задача региональных правотворческих органов, в первую очередь, состоит в том, чтобы на базе основополагающих нормативных правовых актов Федерации развивать и конкретизировать их положения с учетом местных природных, национальных и иных особенностей.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации не находятся в прямом организационном подчинении федерального Правительства, и единство системы исполнительной власти обеспечивается через иерархию актов. Но достаточно ли этого для делового сотрудничества по вертикали власти?

Одним из условий эффективной деятельности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Важное значение имеет в этой связи Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» <*>. Согласно Указу высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и территориальных органов МВД РФ, МЧС, Минюста, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.

Но практика показала неэффективность одной лишь координации действий органов исполнительной власти.

Образование семи федеральных округов и переход с двухзвенной структуры управления «центр — регион» на трехзвенную «центр — округ — регион» имеет своей целью воссоздание реальной власти по вертикали. В ряде округов при полномочных представителях Президента Российской Федерации создаются окружные советы, в которые входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов, представители всех федеральных структур округа — от Министерства образования и науки до силовых и контрольных органов. Советы планируются как организационно жесткая структура, обладающая исполнительными функциями и осуществляющая контроль за выполнением принятых решений. Схема управления округами составляется в Администрации Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации.

Существует опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали — по линии президентских и правительственных структур исполнительной власти, но представляется, что укрепление вертикальных связей должно развиваться с учетом общих полномочий Правительства Российской Федерации.