Правовой инновационный опыт регионов

04-03-19 admin 0 comment

Волынкина М.В.
Журнал российского права, 2006.


«Ни один разумный человек не купит дом без получения четкого права на эту собственность, и ни один разумный инвестор не будет вкладывать деньги в сельскохозяйственные проекты без четкого права собственности на землю. Ситуация с интеллектуальной собственностью во многом сходна. Это нематериальный актив, права на собственность и использование которого должны быть четко определены в случае вовлечения его в хозяйственный оборот» <*>.

———————————

<*> От знаний к благосостоянию: преобразование российской науки и технологий с целью создания современной экономики, основанной на знаниях. Доклад Всемирного банка, 1 апреля 2002 г. С. 29.

В течение многих веков результаты творчества, интеллектуальной деятельности по ряду причин не являлись объектом экономического оборота, рыночных отношений. Мари-Клод Док, рассмотрев концепцию Пуйе в области литературной собственности, которая сводится к тому, что «право авторов существовало всегда, но с самого начала не было с абсолютной ясностью законодательно оформлено», приходит к следующему выводу: «Это право существовало in abstracto, проявлялось и принимало определенные конкретные формы в отношениях авторов с представителями издательских кругов и организаторами представлений, однако при этом ОТСУТСТВОВАЛА ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОТРЕБНОСТЬ ЕГО ОБОСОБЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВА» <*> (курсив мой. — М.В.).

———————————

<*> Липцик Д. Авторское право и смежные права. Научно-издательский центр «Ладомир», Издательство Юнеско, русское издание, 2002. С. 27.

Ежегодно в России органами законодательной и исполнительной власти принимаются около двух тысяч нормативных актов. «Согласно оценке экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы, законодательство Российской Федерации на современном этапе включает порядка 1 млн. нормативных актов, причем федеральное законодательство составляет не более 10 процентов, а остальное — законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления» <*>. Сегодня более 1800 правовых актов федерального уровня содержат инновационную тематику. Такое количество нормативных документов, упоминающих в своем контексте словосочетания «инновация», «инновационный продукт», «инновационная деятельность», не только затрудняет изучение, но и делает непростым его применение. Вот почему законодательная деятельность должна состоять не только в принятии очередных нормативных актов, регулирующих инновационную деятельность, но и в упорядочении действующих правовых норм и выработке единого механизма правового регулирования инновационной деятельности. Только тщательный анализ действующего инновационного законодательства поможет понять и объективно оценить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов, определить и устранить проблемные зоны в законодательстве.

———————————

<*> Шкатулла В.И. Право. М., 2004. С. 55.

Конституция РФ отнесла правовое регулирование вопросов гражданского законодательства и интеллектуальной собственности к исключительному ведению Российской Федерации. Такой подход объясняется как важностью регулируемых общественных отношений, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в едином правовом пространстве в сфере гражданско-правового регулирования.

В большинстве государств, в том числе федеративных, законодательство об интеллектуальной собственности, патентной службе строго централизовано, поскольку в этом секторе правоотношений единообразное регулирование служит интересам личности и государства в целом, гарантирует защиту творческой деятельности человека, производителей и создателей продукции. Правовое регулирование отношений в сфере интеллектуальной собственности на федеральном уровне создает условия для сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны, предотвращения его утечки за рубеж. Однако отнесение названных вопросов к исключительному ведению Российской Федерации не означает, что субъекты Федерации в своих нормативных актах не вправе касаться этих вопросов. Напротив, они должны на региональном уровне расширять права и свободы, а сужать и ущемлять их они не вправе.

Многие субъекты Федерации воспользовались этим правом, приняв в период с 1997 г. по май 2005 г. 35 законов, регулирующих инновационную деятельность на своей территории. Казалось бы, образовалась правовая коллизия. С одной стороны, правовое регулирование вопросов гражданского законодательства и интеллектуальной собственности относится к исключительному ведению Российской Федерации, и, следовательно, субъекты Федерации вышли за пределы своих полномочий, а, с другой стороны, законы, принятые субъектами Федерации, не противоречат федеральному закону, поскольку на федеральном уровне до настоящего времени не принят Закон «Об инновациях и инновационной деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем рынок продолжает нуждаться в законодательном регулировании инновационных отношений. Ожидается, что после принятия соответствующего Федерального закона региональное инновационное законодательство будет приведено в соответствие с федеральным. Сейчас же предоставляется возможность изучить лишь накопленный законодательный опыт в области регулирования инновационных отношений в 35 регионах. Важным является то, что, несмотря на большое количество пробелов, коллизий, спорных вопросов, региональное законодательство имеет немало интересных законодательных новелл.

Каким образом, принимая законы об инновационной деятельности, субъекты Федерации определяют предмет правового регулирования?

На наш взгляд, Закон от 13 июля 2004 г. N 527 «Об инновационной деятельности на территории Омской области» неоправданно сужает предмет правового регулирования до регламентации «правовых отношений органов государственной власти Омской области и субъектов инновационной деятельности в данной сфере». Возникают вопросы: каким нормативным актом должны быть урегулированы правоотношения между самими субъектами инновационной деятельности; почему законодатель Омской области исключил государство в лице своих органов из числа субъектов инновационной деятельности?

Неясно, почему Закон Новгородской области от 2 октября 2000 г. N 145-ОЗ «О научно-технической и инновационной деятельности в Новгородской области», Закон Ставропольского края от 11 марта 2004 г. N 13 «Об инновационной деятельности в Ставропольском крае» не содержат определения предмета своего правового регулирования. Что же тогда регулируют эти Законы?

В теории права предметом правового регулирования являются «разнообразные общественные отношения, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия» <*>. При перемещении устоявшихся экономических категорий, характеризующих инновационный процесс, к правовой плоскости (с учетом того, что в реальности многие стадии сосуществуют одновременно) можно отнести следующие виды отношений, требующие правового оформления:

———————————

<*> Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 376.

— отношения, возникающие в процессе получения и использования знаний для решения конкретных задач;

— отношения, складывающиеся при оформлении интеллектуального продукта в материально-вещественный результат;

— отношения по передаче прав на овеществленный продукт другим субъектам инновационной деятельности;

— отношения по коммерциализации интеллектуального продукта.

Указанные отношения, попадая в сферу правового регулирования, становятся правовыми и могут быть определены как волевые, урегулированные нормами права и находящиеся под охраной государства общественные отношения, возникающие в сфере осуществления инновационной деятельности.

Для того, чтобы глубже понять категорию «инновационного отношения», необходимо проанализировать ее как структуру, состоящую из трех необходимых элементов: субъектов, объектов, юридических прав и обязанностей. Как указывалось в проекте Федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике» (ст. 4), субъектами инновационной деятельности могут быть российские юридические лица, граждане, иностранные граждане и организации <*>. Если не «обезличивать» субъектный состав участников инновационных отношений, то их перечень может быть представлен следующим образом.

———————————

<*> Относительно безоговорочного указания в проекте на возможность иностранным гражданам и организациям быть участниками инновационных отношений можно усмотреть противоречие с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ст. 10 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Так, составители законопроекта не учли, что в сферах, связанных с созданием новой техники, технологии, существует ряд ограничений относительно «иностранного участия», которые могут быть связаны с государственной тайной и ограниченным участием иностранных граждан в создании юридических лиц в определенных сферах деятельности.

Субъекты первой группы: академическая и вузовская наука в части прикладных исследований; отраслевые научно-исследовательские институты и научно-исследовательские центры (фундаментальные и прикладные исследования отраслевого профиля); НИИ, КБ и НИЦ оборонного профиля и космических исследований; государственные научные центры (прикладные исследования по обслуживанию государственных нужд, заводская наука в виде КБ и НИИ промышленных предприятий, индивидуальные исследователи и изобретатели).

Субъекты второй группы: информационные центры, консалтинговые фирмы, патентно-лицензионные службы.

Субъекты третьей группы: техноцентры, малые инновационные предприятия, технопарки и др.

Субъекты четвертой, особой группы: государство как субъект отношений по управлению инновационной деятельностью, ее поддержке, а также непосредственный участник этой деятельности в лице государственных унитарных предприятий и учреждений.

Из теории права следует, что объектом правового отношения является то благо, по поводу которого оно возникло и относительно которого у участников отношений возникают взаимно корреспондирующиеся права и обязанности. Если учесть, что смыслом инновационного процесса является создание новшества как интеллектуального продукта и введение его в имущественный оборот, то в числе объектов инновационных отношений могут быть: исключительные права, информация, технологические секреты (ноу-хау), готовая продукция как результат реализованного в производство новшества.

Права и обязанности субъектов инновационных отношений в виде диспозитивных возможностей, запретов и ограничений также должны быть закреплены в нормах действующего законодательства. Таким образом, инновационная сфера — это область деятельности производителей и потребителей инновационной продукции (работ, услуг), включающая создание, распространение и доведение до потребителя указанных новшеств.

Вместе с тем, если в правовой жизни общества в сферу правового регулирования включены три группы общественных отношений: по обмену ценностями (материальными и нематериальными); по властному управлению обществом; по обеспечению правопорядка для нормального протекания процесса обмена ценностями и процессов управления в обществе, то применительно к категории «инновационная деятельность» речь может идти о первой группе отношений, объективно подпадающих под сферу правового регулирования.

Возвращаясь к анализу регионального законодательства, важно остановиться, в частности, на том, как регионы определяют понятие «инновационная деятельность». Так, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 июня 1998 г. N 30 «Об инновационной деятельности» обозначает инновационную деятельность как «процесс, направленный на использование научных знаний для создания нового продукта, а также совершенствования социального обслуживания». Представляется, что использование нового знания не может ограничиваться только созданием нового продукта, который должен создаваться и быть востребован рынком. В условиях рыночной экономики недопустим советский подход к внедрению изобретений только в производство, без учета рынка.

В социальной жизни субъекты права совершают определенные действия. В праве сознательные действия людей или коллективных образований определяются через категорию поведения и взаимосвязанные с этой категорией понятия «отношения», «деятельность». Для правовой науки, не призванной исследовать явления материального мира вне отрыва от юридических представлений о них, более значимым объектом исследований является юридическая конструкция отношения. «В юриспруденции слово «конструкция» понимается в том же самом смысле, что и в технике, материальном производстве, инженерном деле, то есть как типовая схема и принципы действия, в данном случае — как своеобразное построение прав, обязанностей, ответственности, гарантий, фактов» <*>. Для юридической конструкции примечательно то, что она представляет собой интеллектуальное разрешение проблемы, выраженное в оптимальной модели построения прав, обязанностей, ответственности. Анализ той или иной группы юридических норм, принципов и правоотношений, относящихся к определенной категории юридических дел, представляет собой вычленение и проработку своеобразной юридической конструкции, уникальность которой состоит в том, что она дает «разумный алгоритм», оптимальный социальный эффект, поскольку позволяет:

———————————

<*> Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2002. С. 243.

— определить права и обязанности;

— закрепить общечеловеческие ценности;

— придать через юридические права и обязанности строгую определенность поведению всех участников отношений;

— учесть на нормативном уровне интересы и волю всех субъектов правоотношений;

— обеспечить через систему гарантий и ответственности наступление наилучшего результата, отвечающего как интересам субъектов, так и требованиям отдельной социальной системы.

Ориентируясь на сферу правового регулирования, следует иметь в виду, что инновационная деятельность — деятельность коммерческая, связанная с получением нового продукта и реализацией его другим участникам рынка. Такое понимание инновационной деятельности находится в русле традиционных представлений о бизнесе, характерном для зарубежных предпринимателей. Так, в деловой практике США инновация определяется как использование нового продукта (услуги, метода) в практике бизнеса, непосредственно следующее за его открытием; новый подход к конструированию, производству и сбыту продукции, позволяющий обойти конкурентов. Поэтому целью инновационной деятельности является не только социально-экономический эффект от использования интеллектуального потенциала, но и получение прибыли. Следовательно, необходимыми компонентами инновационной деятельности являются:

— развитие прикладной науки;

— создание пилотного образца;

— оформление технической документации на новый продукт;

— юридическое оформление прав на интеллектуальную собственность;

— серийное производство;

— передача инновационного продукта в коммерческий оборот.

Таким образом, инновационную деятельность как процесс преобразования научного знания в новшество и доведение полученного интеллектуального продукта до рынка можно представить в виде последовательно сменяющихся правовых отношений, опосредующих действия, в процессе которых инновация вызревает от идеи до конкретного продукта, технологии или услуги и распространяется на рынке путем ее коммерциализации. Инновационный процесс, в отличие от иных видов деятельности, имеет достаточно необычный правовой механизм. Дело в особом характере инновационной деятельности, являющейся процессом, где один вид отношений сменяется другим, равно как и участники этой деятельности.

Что касается понятия «инновация», то анализ регионального законодательства выявил, что половина законов, регулирующих инновационную деятельность, не содержат определения данного термина. Действительно, дать корректное и устойчивое определение «инновации» достаточно сложно. В зависимости от объекта и предмета исследования инноваций их можно рассматривать как: процесс, систему, изменение и результат. Именно поэтому одни ученые больше подчеркивают творческую составляющую этого понятия, другие — производственную, третьи — потребительскую. Определение понятия «инновация» содержит только один нормативный акт федерального уровня — Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998 — 2000 гг., утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. N 832. «Инновация — это конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности».

Определяя слово «инновация» с помощью словосочетания «инновационная деятельность», законодатель воспользовался определяемым словом, что является нарушением законов логики, поскольку не раскрывает сути определяемого понятия. По нашему мнению, одним из возможных вариантов правового определения термина «инновация» может стать следующая формулировка. Инновация — вовлечение в экономический оборот результатов интеллектуальной деятельности, содержащих новые, в том числе научные, знания с целью удовлетворения общественных потребностей и (или) получения прибыли.

Данное определение, во-первых, не содержит терминологической изобретательности — все используемые понятия не противоречат современной юридической терминологии. Во-вторых, из этого определения можно точно понять суть и границы определяемого экономического явления. В-третьих, определение включает в себя три основных составляющих инновационного цикла: наука — производство — рынок.

Задачи, цели и источники финансирования инновационной деятельности регионы определяют по-разному. Так, например, Постановлением Главы Администрации Астраханской области от 16 марта 1999 г. N 100 «Об утверждении Положения об инновационной деятельности в Астраханской области» к источникам финансирования инновационной деятельности отнесены: «средства областного бюджета, средства коммерческих банков, инвестиционных фондов, средства зарубежных инвесторов и международных финансовых организаций, средства предпринимателей, средства внебюджетных фондов и средства государственного Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере». Аналогично решен вопрос и в Законе Алтайского края от 9 декабря 1998 г. N 64 «О государственной поддержке инновационной деятельности в агропромышленном комплексе Алтайского края». Названные нормативные акты не предусматривают иных источников финансирования инновационной деятельности, кроме указанных. Представляется, что финансовое обеспечение инновационной деятельности должно основываться на множественности источников финансирования из любых источников, не запрещенных законом. Законодательное ограничение возможных дополнительных источников финансирования инновационной деятельности ничем не оправдано и может стать одним из тормозов инновационного развития экономики страны.

В разделе «Финансирование инновационной деятельности» Закона от 27 июля 1998 г. N 87/14-ОЗ «Об инновационной деятельности в Оренбургской области», Закона от 29 июня 2002 г. N 39 «Об инновационной деятельности в Кабардино-Балкарской Республике», Закона от 11 марта 2004 г. N 13 «Об инновационной деятельности в Ставропольском крае» предусмотрена возможность расходования средств, выделяемых на инновационную деятельность, «на финансирование закупок наукоемкой продукции, передовой техники и новейших технологий для государственных нужд». Само по себе приобретение наукоемкой продукции не является составной частью инновационной деятельности, а следовательно, не должно финансироваться из инновационного бюджета. Если речь идет о приобретении современного научно-технического оборудования для достижения целей инновационного проекта, то финансирование закупок такого рода наукоемкой продукции должно быть отражено в смете самого проекта при обязательном обосновании необходимости ее (наукоемкой продукции) приобретения, а не в статье закона, регулирующей финансирование инновационной деятельности.

Смысл инновационной деятельности заключается не в том, чтобы купить у разработчика за счет средств бюджета инновационный продукт, а в том, чтобы помочь ему вывести на рынок и коммерциализовать наукоемкую продукцию. Выкуп продукции государственными органами нарушает смысл инновационной деятельности и рыночной экономики, возвращая нас к государственному заказу. Безусловно, продукция инновационной деятельности может являться предметом государственного заказа и, соответственно, реализовываться при помощи государства. Но в этих условиях она становится элементом обычной хозяйственной деятельности и должна финансироваться в установленном законом порядке.

Закон Томской области от 2 июня 1999 г. N 13 «Об инновационной деятельности в Томской области» предусмотрел безапелляционный подход к условиям финансирования инновационной деятельности, указав, в частности, что «финансирование инновационной деятельности из средств областного бюджета осуществляется на возвратной основе». На наш взгляд, рискованность инновационной деятельности обязывает ставить вопрос о возможности возвратного финансирования инновационных и научно-технических проектов только для коммерчески окупаемых проектов. Риск — неотъемлемая и неизбежная особенность инновационного процесса, характеризующегося высоким уровнем банкротства и хронической нехваткой финансов. «Часть средств, авансированных на создание и внедрение инноваций, пропадает безвозвратно. Проведенное в США в начале 80-х гг. исследование показало, что из 100 потенциальных инноваций (речь идет о научно-технических инновациях) лишь 20 попадают на рынок, и лишь 10 из них оказываются эффективными с финансовой точки зрения» <*>.

———————————

<*> Abetty P.A. Technology: a challenge to planners // Planning Rev. 1984. No. 4. P. 26.

Государственный закон США N 96-517 (1980 г.) — Закон Бэя-Доула — совершил революцию в американской индустрии высоких технологий. Он предоставил университетам, некоммерческим организациям и малым предприятиям права собственности на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетного финансирования. При принятии Закона Бэя-Доула Конгресс США исходил из того, что интересы общества лучше будут учтены, если права собственности на изобретения, созданные за счет государственных средств, будут переданы тем организациям, где эти изобретения были созданы. Но такие организации могли сохранять за собой право собственности только в том случае, если они содействовали процессу коммерциализации путем предоставления лицензии на использование инноваций коммерческим предприятиям. В результате принятия Закона по коммерциализации интеллектуальной собственности деловая активность в сфере, связанной с продажей лицензионных продуктов, стала источником дополнительных поступлений от налогов на прибыль в размере пяти млрд. долл. США в год. В настоящее время в США действует более 20 законов и указов президента США, определяющих процедуры коммерциализации технологий.

В этой связи принципиально важно обратить внимание на позитивный опыт Закона Калининградской области от 27 июля 2000 г. N 229 «О науке и инновационной политике в Калининградской области» и Закон Новгородской области от 2 октября 2000 г. N 145-ОЗ «О научно-технической и инновационной деятельности в Новгородской области». В них предусмотрено «освобождение от уплаты всех видов налогов и сборов, зачисляемых в областной бюджет, субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности, выступающих в качестве научных организаций, прошедших государственную аккредитацию».

Формирование в стране цивилизованного рынка интеллектуальной собственности, новой модели отношений в этой сфере, расширяющей права создателей интеллектуального продукта и позволяющей всем участникам инновационного процесса получать стабильный и ощутимый доход, невозможно без совершенствования системы финансирования и стимулирования инновационной деятельности. Как показывает опыт стран с развитой рыночной экономикой, инновационную экономику нельзя поднять уравнительными методами. Налоговая нагрузка на наукоемкий бизнес должна быть существенно ниже, чем в целом по экономике.

Анализ инновационного законодательства и практика его применения свидетельствуют, что эффективные концептуальные подходы в виде целостной системы, охватывающей все аспекты и этапы инновационной деятельности на федеральном уровне, на сегодняшний день отсутствуют. Так, в период с 1997 г. по настоящее время в России были приняты пять федеральных программ, содержащих основные направления деятельности государства. Анализ всех принятых программ инновационного развития российской экономики свидетельствует об отсутствии на государственном уровне единой концепции инновационного развития экономики страны, что приводит к бессистемности в принятии нормативных актов, регулирующих инновационную деятельность. Невозможно предложить законопроект, не имея представления об основных задачах, целях и направлениях государственной инновационной политики, принципах, задачах гражданского права. Поэтому принимаемые субъектами Российской Федерации законы об инновационной деятельности зачастую носят декларативный характер. В связи с этим сегодня перед законодателем стоят две основные задачи. Первая — упорядочение действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего инновационную деятельность.

Вторая — принятие специального закона, регулирующего на федеральном уровне инновационную деятельность в Российской Федерации, причем с учетом анализа объективно существующего российского (федерального и регионального) и зарубежного законодательства, правоприменительной практики, результатов проведения научных, статистических, социологических и политологических исследований. К тому же инкорпорация норм международного права в законодательство России является одним из важнейших способов согласования норм международного и национального права.