Система органов исполнительной власти субъекта РФ

04-03-19 admin 0 comment

Еремина О.Ю.
Журнал российского права, 2005.


Согласно Конституции РФ исполнительная власть в Российской Федерации является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ <*>. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в Российской Федерации имеет две системы — единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

———————————

<*> См.: Статья 77 Конституции РФ // РГ. 1993. 25 дек.

Можно ли сделать вывод, что системность является основным признаком исполнительной власти в Российской Федерации, где элементы систем должны находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство?

Отвечая на заданный вопрос, следует указать на то, что системная характеристика последовательности элементов исполнительной власти чрезвычайно важна для достижения целей деятельности этой ветви власти. Исходя из Конституции и федеральных законов, система органов исполнительной власти Российской Федерации более или менее определена, чего нельзя сказать о системе органов исполнительной власти субъектов РФ. При определении системы органов исполнительной власти субъекта РФ необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъекта РФ выполняют государственные функции по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и на уровне субъекта Федерации существуют органы исполнительной власти, которые выполняют полномочия исключительного ведения Российской Федерации, и органы исполнительной власти, которые, согласно ст. 73 Конституции, обладают всей полнотой государственной власти.

Однако правовая регламентация элементов, входящих в системы органов исполнительной власти (единой и региональной в Российской Федерации), явно недостаточна.

Анализ регионального законодательства показывает, что субъекты Российской Федерации в нормативно-правовых актах иногда упоминают о существовании системы органов исполнительной власти субъектов РФ <*>, но, как правило, единого акта, который бы определял состав элементов этой системы, за редким исключением отдельных субъектов Российской Федерации <**>, нет.

———————————

<*> В положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, как правило, устанавливается, что орган входит в систему органов исполнительной власти, но понятия самой системы и перечня элементов, входящих в нее, нет.

<**> См.: Закон Республики Карелия от 27 июня 2002 г. N 594-ЗРК (ред. от 25 января 2005 г.) «О системе органов исполнительной власти Республики Карелия».

Для того, чтобы четко представлять, из каких элементов может состоять система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рассмотрим вопрос о том, какие из органов власти могут входить в систему органов исполнительной власти субъекта РФ и какой административно-правовой статус они могут иметь. Общеизвестно, что административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конституциями, уставами субъектов РФ, детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах власти и должен определять: во-первых, к какой ветви власти относится этот орган; во-вторых, к какому уровню этой ветви он относится; в-третьих, какова может быть его организационно-правовая форма. Исходя из этого можно предполагать его объем прав и обязанностей, характер компетенции и т.д.

Итак, согласно ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта РФ. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации <*> субъекта РФ. На наш взгляд, к субъекту системы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации — президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть.

———————————

<*> В Орловской области Коллегия Администрации является высшим органом исполнительной власти Орловской области.

При определении административно-правового статуса высшего исполнительного органа и высшего должностного лица субъекта РФ проблем не возникает. Во всех субъектах РФ статус этих элементов системы органов исполнительной власти, как правило, закреплен должным образом.

Также на основании названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта РФ относятся к субъектам системы органов исполнительной власти. Это министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции: принимают управленческие решения в порученной сфере, несут ответственность за состояние дел в ней и т.д. Это вполне обоснованно, поскольку министерства, департаменты и главные управления в субъектах РФ чаще всего органы исполнительной власти общей компетенции. Например, в Свердловской области — Министерство международных и внешнеэкономических связей <*>, в Еврейской автономной области — Финансовое управление <**>. Комиссии и инспекции — это контрольно-надзорные органы исполнительной власти субъектов РФ. Скажем, в Тульской области — Инспекция по государственному надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники <***>, в Пензенской области — Комитет по лицензированию и т.д.

———————————

<*> См.: Постановление Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 г. N 1046-П.

<**> См.: Постановление Правительства Еврейской автономной области от 28 ноября 2000 г. N 126.

<***> См.: Постановление Администрации Тульской области от 7 мая 2003 г. N 255.

Как правило, в субъектах Российской Федерации управления и отделы являются отраслевыми или функциональными органами исполнительной власти. Например, в Республике Мордовия — Республиканская служба записи актов гражданского состояния <*>, в Калининградской области — Управление сельского хозяйства и продовольствия <**> и т.д.

———————————

<*> См.: Постановление Правительства Республики Мордовия от 12 сентября 2003 г. N 430.

<**> См.: Постановление Администрации Калининградской области от 15 марта 2001 г. N 61.

Как показал анализ законодательства субъектов РФ, проблем с отнесением данных органов исполнительной власти к системе исполнительной власти субъекта не возникает и в положениях об органах власти указывается, что они входят в систему органов исполнительной власти того или иного субъекта РФ.

Однако о других органах власти субъекта РФ, которые входят в региональную систему органов исполнительной власти, в положениях об этих органах власти не указывается. На наш взгляд, к числу субъектов системы органов исполнительной власти субъекта РФ можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми особенностями их статуса. Особенность их положения также заключается и в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но их главной задачей является оказание помощи в выполнении возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ задач и функций. В этот блок могут быть включены органы власти, которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ, высшего должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта РФ, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов исполнительной власти. К таким органам власти можно отнести аппарат правительства (администрации) субъекта РФ, администрацию президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т.д., поскольку именно эти органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности названных лиц и органов власти. Например, в Липецкой области организационное обеспечение Администрации осуществляет аппарат Администрации <*>, в Тюменской области организационное обеспечение губернатора осуществляет аппарат губернатора <**> и т.д.

———————————

<*> См.: Закон Липецкой области от 16 июля 2002 г. N 9-ОЗ (ред. от 30 декабря 2004 г.) «О схеме управления Липецкой областью и структуре Администрации Липецкой области».

<**> См.: Постановление Губернатора Тюменской области от 4 июня 2003 г. N 192 «Об аппарате Губернатора области».

Вместе с тем административно-правовой статус вспомогательных элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не определен вообще. Так, в Положении об Аппарате Губернатора Омской области <*> не указано, какой административно-правовой статус он имеет, не установлен правовой статус и аппарата Администрации Новгородской области <**>. Аналогичная ситуация складывается практически во всех субъектах Российской Федерации.

———————————

<*> См.: Указ Губернатора Омской области от 30 марта 2004 г. N 75 (в ред. от 9 февраля 2005 г.) «Об Аппарате Губернатора Омской области».

<**> См.: Указ Губернатора Новгородской области от 29 декабря 2004 г. N 177 «О правовом управлении аппарата администрации области».

К числу субъектов, обеспечивающих деятельность высшего органа исполнительной власти, высшего должностного лица и иных органов исполнительной власти субъекта РФ, должны быть отнесены органы власти или государственные организации (учреждения), осуществляющие правовое, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение. Например, правовое обеспечение деятельности этих органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляют либо специально созданные органы власти, либо структурные подразделения отраслевых органов исполнительной власти субъекта РФ.

Так, в Ярославской области функцию правового обеспечения губернатора выполняет специально созданный орган власти — Государственно-правовое управление при Губернаторе <*>, а в Департаменте градостроительства и архитектуры Ярославской области этим занимается функциональный отдел по правовому обеспечению <**> и т.д.

———————————

<*> См.: Постановление Губернатора Ярославской области от 29 марта 1996 г. N 135 «О государственном управлении при Губернаторе Ярославской области».

<**> См.: Постановление администрации Ярославской области от 3 июня 2002 г. N 86 (ред. от 18 октября 2004 г.) «О создании Департамента градостроительства и архитектуры Ярославской области».

Информационным обеспечением органов исполнительной власти могут заниматься межведомственные комиссии (организационные комитеты) и совещательные органы субъекта РФ, которые образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Так, в Калужской области при Губернаторе действуют такие органы, как пресс-служба Губернатора Калужской области <*> и совещательный орган при Губернаторе Калужской области — Совет молодых ученых <**>.

———————————

<*> См.: распоряжение Руководителя администрации Губернатора Калужской области от 17 ноября 2004 г. N 1039-ра «О пресс-службе Губернатора Калужской области».

<**> См.: Постановление Губернатора Калужской области от 29 июля 2004 г. N 466 «О создании Совета молодых ученых при Губернаторе области».

Материальным и финансовым обеспечением органов исполнительной власти субъекта РФ могут заниматься и структурное подразделение органа исполнительной власти (бухгалтерия, хозяйственный блок), и самостоятельные органы власти. Скажем, в некоторых субъектах РФ организационным, правовым, информационным, материально-техническим и финансовым обеспечением занимается один орган власти — Аппарат администрации субъекта РФ <*>.

———————————

<*> См.: Закон Ульяновской области от 29 января 2004 г. N 007-ЗО (ред. от 20 августа 2004 г.) «О структуре органов исполнительной государственной власти Ульяновской области».

Элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ может являться и орган местного самоуправления при осуществлении им отдельных государственных полномочий, переданных субъектом РФ.

Отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации могут быть наделены государственные учреждения и организации. В таком случае они также будут являться элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ.

Для осуществления полномочий органов исполнительной власти субъекта могут быть созданы территориальные (местные) органы исполнительной власти субъекта РФ, которые будут являться субъектами системы органов исполнительной власти субъектов Федерации.

На наш взгляд, было бы целесообразным принятие субъектом РФ нормативно-правового акта, который установил бы все элементы системы органов власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, и определил их административно-правовой статус. Это обеспечило бы надлежащее государственное управление в регионе.

Интересным с точки зрения науки является и вопрос о взаимодействии элементов системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Имеются в виду их внутрисистемные отношения. Думаем, что основания для возникновения таких взаимоотношений можно классифицировать по следующим видам:

а) взаимоотношения, в которых один орган исполнительной системы субъекта РФ является координирующим центром.

В таких взаимоотношениях при равном административно-правовом статусе один орган исполнительной власти для выполнения определенной цели обладает большими организационными полномочиями по сравнению с координируемыми элементами, иными органами исполнительной власти субъекта РФ. Например, Комитет Алтайского края по поддержке предпринимательства вправе координировать деятельность органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления в области развития и поддержки предпринимательства, а также других специализированных организаций, осуществляющих поддержку предпринимательства в крае <*>;

———————————

<*> См.: Постановление Администрации Алтайского края от 16 июня 1997 г. N 360.

б) взаимоотношения, в которых орган исполнительной власти является координируемым элементом.

В таких отношениях орган исполнительной власти участвует в деятельности нескольких органов исполнительной власти субъекта РФ, при этом у него возникает обязанность выполнять поручения координирующего центра. Такое положение органа власти возникает в случаях, когда в положении об органе указывается, что орган исполнительной власти совместно с другими органами исполнительной власти участвует в координации. Например, Управление Костромской области по жилищно-коммунальному хозяйству обязано участвовать в разработке мероприятий по совершенствованию охраны труда в ЖКХ области <*>;

———————————

<*> См.: Постановление Губернатора Костромской области от 20 января 2005 г. N 15 «Об Управлении жилищно-коммунального хозяйства в Костромской области».

в) взаимоотношения, в которые орган исполнительной власти субъекта вступает для выполнения своих задач, например получение информации, заключений, экспертиз. Так, Департамент образования и науки Краснодарского края, используя средства массовой информации, обязан информировать население края по вопросам детства <*>.

———————————

<*> См.: Постановление Главы Администрации края от 14 мая 2004 г. N 452 «О Департаменте образования и науки Краснодарского края».

Основными формами, в которых могут выражаться различные взаимоотношения органов исполнительной власти, входящих в систему исполнительной власти субъекта РФ, являются заседания, совещания, совместное проведение мероприятий, работа коллегий и т.д.

К сожалению, ни виды, ни формы взаимоотношений органов исполнительной власти, входящих в региональную систему органов исполнительной власти, как правило, не регулируются в нормативно-правовых актах субъектов РФ. Поэтому субъекты региональной системы органов исполнительной власти самостоятельно устанавливают виды и формы своих взаимоотношений, что является негативным последствием неурегулированности этих вопросов. Соответственно, даже устоявшиеся, более или менее стабильные системные отношения между органами исполнительной власти, входящими в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, могут разрушиться полностью или частично со сменой руководства органа исполнительной власти субъекта РФ, президента (губернатора), главы администрации. Вполне очевидно, что для того, чтобы не было «сбоев» в деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, было бы рациональным урегулировать указанные отношения. Наиболее рациональным выходом, на наш взгляд, может быть принятие административных регламентов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъектов РФ.

Административными регламентами органов исполнительной власти субъектов РФ можно было бы урегулировать административные процедуры внутренней организации работы по обеспечению основной деятельности органов исполнительной власти субъектов. Именно такой нормативно-правовой акт способен урегулировать системные отношения согласно классической триаде «процедура — производство — процесс» по отраслевому признаку в определенной сфере деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Административным регламентом взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ можно было бы регулировать отношения между элементами региональной системы органов исполнительной власти в целом.

Отсутствие процессуальных норм, как показывает анализ регионального законодательства, негативно сказывается на взаимодействии органов исполнительной власти при выполнении конкретных управленческих задач. Если в положениях об органах исполнительной власти закреплено право, например, получать информацию, экспертизу, отчет и т.п., то в положении органа исполнительной власти субъекта РФ, как правило, отсутствует закрепленная обязанность предоставлять требуемую информацию.

Поэтому было бы целесообразным права и обязанности (материальные нормы) по взаимодействию элементов системы закреплять в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ, а процедуру их взаимодействия, как уже указывалось, — в административном регламенте взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ.

Необходимо признать, что отсутствие административных регламентов органов исполнительной власти субъектов РФ и административных регламентов взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ объясняется, на наш взгляд, отсутствием аналогичных нормативно-правовых актов на федеральном уровне. Тем не менее на региональном уровне существует острая необходимость в установлении процессуальных норм не только организации и обеспечения деятельности органов исполнительной власти, но и норм о видах и формах взаимодействия органов власти, входящих в систему исполнительной власти субъектов РФ.