Обобщение практики применения федеральными судами Ростовской области законодательства о гражданстве Российской Федерации

04-03-19 admin 0 comment

Монако И.В.
Мировой судья, 2007.


Введение

Гражданство является одним из важнейших элементов правового статуса личности, а также главной предпосылкой обязанности государства защищать права и свободы личности. В институте гражданства отражены наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством.

Предметом данного обобщения являлись гражданские дела, возникающие из публичных правоотношений в связи с применением законодательства о гражданстве Российской Федерации, в том числе в связи с применением указанного законодательства в процессе обмена паспортов СССР образца 1974 г. на паспорта граждан Российской Федерации, которые были рассмотрены федеральными судами Ростовской области в 2004 г.

Актуальность данного обобщения определяется тем, что право на гражданство Российской Федерации относится к основным базовым правам, закрепленным в международно-правовых документах, Конституции Российской Федерации и других законодательных и подзаконных актах. От реального обладания этим правом напрямую зависит реализация гражданами жилищных, трудовых, экономических, пенсионных и других прав.

Необходимость проведения обобщения вызвана изменением законодательства о гражданстве, выявлением ошибок, допускаемых федеральными судами Ростовской области при разрешении данной категории дел, в целях формирования в федеральных судах области единой практики рассмотрения такой категории дел.

1. Статистические данные

Для проведения обобщения в Ростовский областной суд из федеральных судов области были направлены дела об оспаривании действий паспортно-визовой службы органов внутренних дел по отказу в оформлении документов на приобретение гражданства Российской Федерации, по отказу в выдаче паспортов Российской Федерации, по заявлениям об установлении факта проживания на территории Российской Федерации в связи с оформлением паспортов граждан России и гражданства Российской Федерации, законченные производством в 2004 г.

Все указанные дела подсудны федеральным судам, и при проведении обобщения нарушений правил подсудности дел не установлено.

На обобщение были представлены 705 дел из 41 суда.

20 федеральных судов: Матвеево-Курганский, Верхнедонской, Зимовниковский, Милютинский, Куйбышевский, Аксайский, Советский (сельский), Кашарский, Боковский, Неклиновский, Семикаракорский, Мясниковский, Новошахтинский, Дубовский, Шолоховский, Кагальницкий, Песчанокопский, Родионово-Несветайский, Егорлыкский районные суды — сообщили о том, что не рассматривали дела указанных категорий.

Обобщение проводилось путем изучения всех 705 дел.

Анализ представленных на обобщение дел позволяет сделать вывод о том, что наиболее многочисленной категорией являются дела об установлении факта проживания на территории Российской Федерации в связи с оформлением паспортов граждан Российской Федерации и оформлением гражданства в упрощенном порядке. Эта категория дел составляет 85% от общего числа поступивших на обобщение дел (623 от 725). При этом из этого количества по заявлениям об установлении факта проживания на территории Российской Федерации на основании ч. 1 ст. 13 Закона от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» (установление факта необходимо для подтверждения гражданства в порядке признания для оформления паспорта гражданина Российской Федерации) рассмотрено 534 дела (86%; 534 из 623) и по заявлениям об установлении факта проживания на территории Российской Федерации на основании ст. 14 Закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (установление факта необходимо для приобретения гражданства в упрощенном порядке) — 89 дел (14%).

Наибольшее количество этой категории дел рассмотрено в Шахтинском городском суде — 159. При этом дела иных категорий по предмету обобщения в этом суде не рассматривались.

В порядке гл. 25 ГПК РФ в судах области рассмотрены 30 дел по заявлениям об оспаривании действий паспортно-визовой службы органов внутренних дел по отказу в оформлении документов по приобретению гражданства в упрощенном порядке и 53 дела по заявлениям об оспаривании действий паспортно-визовой службы органов внутренних дел по отказу в обмене паспортов.

Из всех направленных на обобщение дел большую часть составили заявления лиц русской национальности — 65%, армянской — 13%, украинской — 3%, азербайджанской национальности — 3%.

2. Анализ законодательства

о гражданстве Российской Федерации

Согласно ст. ст. 1, 2 Европейской конвенции о гражданстве, подписанной Россией в Страсбурге 6 ноября 1997 г., понятие «гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица, и каждое государство само определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином.

Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 6) закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.

Таким законом на момент принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. являлся Закон РСФСР «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. (далее — Закон от 28 ноября 1991 г.), введенный в действие с 6 февраля 1992 г., т.е. после подписания Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, которым фактически было провозглашено прекращение существования СССР как субъекта международного права (преамбула Соглашения), что указывает на то, что после подписания Соглашения, ратифицированного Постановлением ВС РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1, гражданство СССР как устойчивая правовая связь между отдельными лицами и СССР прекратило свое действие. В то же время нельзя считать прекращенным гражданство Российской Федерации, поскольку Российская Федерация есть правопреемник и правопродолжатель Российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, а институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.

Закон от 28 ноября 1991 г. был первым нормативным актом, определявшим основание и порядок приобретения гражданства Российской Федерации; до прекращения существования СССР действовали положения Конституций СССР и Конституции РСФСР 1978 г., Закона СССР «О гражданстве», в соответствии с которыми для граждан советских социалистических республик устанавливалось единое союзное гражданство и гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, являлся одновременно гражданином Союза ССР и гражданином союзной республики.

В соответствии с Законом от 28 ноября 1991 г. (ст. ст. 1, 2) российское гражданство объявлялось единым и равным независимо от оснований приобретения. Это означало, что граждане должны пользоваться равными правами независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям.

При этом проживание гражданина Российской Федерации за пределами государства не прекращало его гражданства.

Согласно ст. 12 Закона от 28 ноября 1991 г. гражданство Российской Федерации приобреталось: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке его регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами Российской Федерации; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом.

Учитывая период, в который принимался данный Закон, в нем в качестве основания для приобретения гражданства Российской Федерации предусматривалось приобретение гражданства в порядке его признания.

В соответствии со ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации признавались:

— все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявляли о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации;

— все лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее утратившие гражданство бывшего СССР, если они родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. «По делу о проверке конституционности п. «г» ст. 18 Закона «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А.Б. Смирнова» признан не соответствующим Конституции Российской Федерации п. «г» ст. 18 Закона от 28 ноября 1991 г. в части, распространяющей правило о приобретении гражданства Российской Федерации путем регистрации на лиц, которые:

— родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации;

— являлись гражданами бывшего СССР;

— не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации;

— выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР;

— не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР);

— вернувшиеся впоследствии на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что п. «г» ст. 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. противоречит в указанной части Конституции Российской Федерации, поскольку неопределенность содержания данной нормы и ее понимание в правоприменительной практике не исключают распространение процедуры приобретения российского гражданства в порядке регистрации на лиц, состоявших в силу ч. 2 ст. 13 данного Закона в гражданстве Российской Федерации по рождению.

После введения в действие Закона от 28 ноября 1991 г. Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. N 386 было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Согласно ст. 13 Закона и п. 1 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации признание принадлежности к гражданству Российской Федерации не требовало каких-либо действий со стороны граждан либо вынесения по этому вопросу какого бы то ни было решения государственными органами. При признании бывших граждан СССР гражданами Российской Федерации на основании ст. 13 Закона они считаются состоящими в российском гражданстве с момента первоначального приобретения ими гражданства СССР.

Кроме того, Законом от 28 ноября 1991 г. было установлено такое основание приобретения гражданства Российской Федерации, как приобретение гражданства в порядке регистрации (ст. 18). Приобретение гражданства по данной процедуре — в порядке регистрации — требовало подачи соответствующего заявления с приложением ряда документов, по которому должно быть принято решение полномочным государственным органом. Только с момента принятия такого решения согласно ст. 42 Закона от 28 ноября 1991 г. лицо считалось приобретшим российское гражданство.

Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. сменил Закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон от 31 мая 2002 г.), введенный в действие с 1 июля 2002 г.

В пояснительной записке к этому Закону сказано о том, что решение о разработке новой редакции Закона «О гражданстве Российской Федерации» было принято Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации в 1997 г. Закон от 28 ноября 1991 г. разрабатывался в переходный период становления новой российской государственности, и в нем не были учтены особенности последующего развития России, характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

Согласно ст. 5 Закона от 31 мая 2002 г. гражданами Российской Федерации объявлялись:

а) лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Федерального закона;

б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с этим Законом.

При этом в силу ст. 10 Закона от 31 мая 2002 г. документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, признается паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица.

В то же время Закон содержит правило, в силу которого (ч. 7 ст. 4) наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Во исполнение Закона от 31 мая 2002 г. Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 было утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, а Приказом МВД России от 19 февраля 2004 г. N 104 утверждены Инструкция по рассмотрению органами внутренних дел Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, Инструкция по организации проверки сведений, сообщаемых лицами при обращении с заявлениями об изменении гражданства, Инструкция по учету лиц, в отношении которых приняты решения об изменении гражданства.

Все указанные выше нормативные акты применяются в процессе проводимой в Российской Федерации процедуры замены паспортов СССР образца 1974 г. на паспорт гражданина Российской Федерации.

В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории России, Президентом Российской Федерации 13 марта 1997 г. был издан Указ N 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», согласно п. 3 которого паспорт гражданина СССР, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, действителен до замены его в установленные сроки на паспорт гражданина Российской Федерации.

Во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации Правительством Российской Федерации 8 июля 1997 г. было принято Постановление N 828, абз. 3 п. 2 которого Министерству внутренних дел Российской Федерации поручено осуществить до 31 декабря 2003 г. поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации (в редакции Постановления от 22 января 2002 г. N 32).

Однако на день введения в действие Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» паспорт гражданина СССР образца 1974 г. не во всех случаях являлся документом, удостоверяющим принадлежность к гражданству Российской Федерации.

Согласно заключительным положениям (ст. 42) Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации, сохраняют юридическую силу, если они оформлены надлежащим образом, и считаются действительными на день вступления в силу настоящего Федерального закона.

Именно поэтому до принятия указанного выше Постановления в качестве временных документов, подтверждающих гражданство Российской Федерации, действовали как паспорта СССР образца 1974 г., так и вкладыши к паспорту гражданина СССР, свидетельству о рождении и удостоверению личности (военному билету) военнослужащего, правила по оформлению которых были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. «О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации».

Исходя из смысла указанной нормы Закона, определены основания сохранения после 1 июля 2002 г. юридической силы документов, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве Российской Федерации.

/»Мировой судья», 2007, N 7/

3. Дела по заявлениям об оспаривании действий

паспортно-визовой службы органов внутренних дел по отказу

в оформлении документов о принятии гражданства

Российской Федерации

Конституция Российской Федерации обеспечивает полную свободу лица в решении вопросов собственного гражданства, в том числе закрепления права лица изменить отечественное гражданство. При этом лицо может приобрести гражданство другого государства либо оставаться без какого-либо гражданства, т.е. стать лицом без гражданства. В этом состоит свобода выбора человека и гражданина.

Действующий в настоящее время Закон от 31 мая 2002 г. устанавливает общий порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации (ст. 13), т.е. порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные настоящим Федеральным законом. И упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации (ст. 14), т.е. порядок рассмотрения и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные законом.

Изучение материалов представленных на обобщение дел указывает на то, что в основном в судебном порядке оспаривается законность действий ПВС ОВД по отказу в оформлении документов на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.

Из общего количества дел, представленных на обобщение, таких дел 30, из них по 6 делам заявления оставлены без рассмотрения и по 3 делам производство по делу прекращено в связи с отказом заявителя от заявления.

По всем направленным на обобщение делам основаниями к обращению в суд с заявлениями являлся отказ ПВС ОВД в приеме документов на оформление гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке (ст. 14 Закона от 31 мая 2002 г.).

Анализ материалов этих дел показал, что суды в основном правильно применяют материальный закон, однако допускают достаточно много ошибок в применении ГПК РФ.

Так, определением Азовского городского суда от 11 ноября 2004 г. было оставлено без рассмотрения заявление Э.В. Мартиросяна об оспаривании действий ПВС ОВД г. Азова по отказу в приеме документов на оформление гражданства в упрощенном порядке по мотивам наличия спора о праве (ст. ст. 247, 263, 11 ГПК РФ).

С такими выводами суда согласиться нельзя, поскольку между лицом, оспаривающим правомерность отказа в оформлении документов на приобретение гражданства, и органом внутренних дел, в компетенцию которого входит оформление таких документов, отсутствует материально-правовой спор.

Такие заявления подлежат рассмотрению по правилам подраздела III ГПК РФ (производство по делам, возникающим из публичных правоотношений).

В связи с указанным выше нельзя согласиться с правильностью позиции Мартыновского районного суда, который 3 августа 2004 г. оставил без рассмотрения заявление М.А. Атамовой об оспаривании действий ПВС Мартыновского ОВД по мотивам несоблюдения досудебного порядка урегулирования спора, поскольку производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривает какой-либо досудебный порядок урегулирования разногласий между заявителем и органом государственной власти или его должностным лицом, законность действий которого оспаривается.

Не выполняются судами и требования гл. 25 ГПК РФ.

Так, Пашаев Валех Гасан-оглы обратился в Красносулинский городской суд с заявлением о признании действий ПВС ОВД Красносулинского района незаконными и просил обязать ПВС ОВД оформить ему гражданство в упрощенном порядке на основании ч. 4 ст. 14 Закона Российской Федерации, так как был зарегистрирован на 1 июля 2002 г. постоянно проживающим на территории Российской Федерации.

Решением Красносулинского городского суда от 25 июня 2004 г. заявление Пашаева удовлетворено, и ПВС ОВД г. Красный Сулин было обязано оформить заявителю гражданство в упрощенном порядке.

Принимая решение по делу, суд указал, что В.Г. Пашаев постоянно проживал на территории России на день вступления в силу Закона и имеет право на оформление гражданства в упрощенном порядке, а от гражданства Азербайджана он отказался.

Однако в нарушение требований гл. 25 ГПК РФ суд не указал, какие права и охраняемые законом интересы заявителя были нарушены действиями ПВС.

В то же время материалы дела свидетельствуют о том, что В.Г. Пашаев не обращался в ПВС ОВД г. Красный Сулин с заявлением о приобретении гражданства в упрощенном порядке, а основанием к обращению в суд явился отказ в оформлении паспорта гражданина Российской Федерации.

В данном случае суд вынес решение об отсутствии нарушений прав Пашаева В.Г. со стороны ПВС ОВД.

10 июня 2004 г. в Каменский городской суд обратились Е.Ф. Харютина, В.Х. Харютин с заявлением о признании бездействия УПВС ГУВД РО незаконным, утверждая, что подали документы для предоставления им вида на жительство, в июле 2003 г. повторно подали документы, однако до дня обращения в суд заявление не рассмотрено.

Заявители просили признать бездействие ПВС ОВД незаконным и обязать оформить вид на жительство.

Решением Каменского городского суда от 13 сентября 2004 г. признано незаконным бездействие УПВС ГУВД РО.

Однако на день рассмотрения дела в суде заявителям уже было предоставлено гражданство Российской Федерации, т.е. отсутствовало нарушение права, которое подлежало восстановлению.

Анализ материалов дел указывает на то, что материальный закон при рассмотрении этой категории дел применялся в основном судами правильно.

Поскольку предметом обобщения являлись гражданские дела, рассмотренные в 2004 г., то судами применялся Закон от 31 мая 2004 г. и его ст. 14, устанавливающая упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации, а также Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. (далее — Положение).

Так, решением Багаевского районного суда от 17 августа 2004 г. С.А. Мусаевой было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании действий ПВС ОВД Багаевского района в связи с отказом в оформлении гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке на основании п. «а» ч. 1 ст. 14 Закона.

При этом суд указал, что С.А. Мусаева имеет право на приобретение гражданства в упрощенном порядке, так как ее родители являются гражданами России, однако документы С.А. Мусаевой на гражданство не могут быть приняты без оформления заявительницей вида на жительство.

Такую позицию суда следует признать правильной.

Согласно п. «а» ч. 1 ст. 14 Закона от 31 мая 2002 г. иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, если имеют хотя бы одного родителя — гражданина Российской Федерации, проживающего на территории Российской Федерации.

Для оформления гражданства в упрощенном порядке по указанному основанию, кроме подтверждения гражданства родителей, заявитель обязан подтвердить законность своего пребывания на территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 14 «Положения…» документом, подтверждающим личность заявителя и законность его пребывания на территории Российской Федерации, является вид на жительство, выданный на основании Закона России «О правовом положении иностранных граждан».

Отсутствие этого документа не позволяет требовать оформления гражданства Российской Федерации.

Ю.Р. Батыров обратился в Белокалитвинский городской суд с заявлением о признании незаконными действий ПВС ОВД г. Белая Калитва, оспаривая правомерность отказа в оформлении документов на приобретение гражданства на основании п. «а» ч. 1 ст. 14 Закона от 31 мая 2002 г.

В обоснование своего заявления Ю.Р. Батыров указал на то, что он, являясь лицом без гражданства, подал заявление о приобретении гражданства в упрощенном порядке, поскольку его отец является гражданином Российской Федерации. Проживая в Узбекистане, это гражданство отец приобрел, обратившись в консульский отдел Посольства Российской Федерации.

Решением Белокалитвинского городского суда от 1 декабря 2004 г. Ю.Р. Батырову отказано в удовлетворении заявления.

Принимая решение по делу, суд указал, что при проверке достоверности данных о приобретении отцом заявителя гражданства Российской Федерации установлено, что обращение Р. Батырова в консульский отдел Посольства Российской Федерации в Казахстане не зарегистрировано, нарушен порядок оформления этого гражданства, что не позволяет требовать заявителю оформления документов на приобретение гражданства в упрощенном порядке.

В данном случае суд правомерно исходил из того, что документы, выданные в соответствии с ранее действовавшим законодательством, в силу ст. 42 Закона от 31 мая 2002 г. сохраняют юридическую силу, только если они оформлены надлежащим образом, что в указанном выше случае места не имело.

В то же время имеют место случаи, когда суды неправильно применяют положения Закона от 31 мая 2002 г.

Так, в Новочеркасский городской суд обратилась Н.Т. Кучма с заявлением об оспаривании действий ПВС УВД г. Новочеркасска по отказу в приеме документов на оформление гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке на основании п. «в» ч. 6 ст. 14 Закона несовершеннолетнему М.Н. Акчурину (1987 г. р.), опекуном которого она назначена постановлением главы администрации г. Новочеркасска от 18 мая 2004 г.

Заявительница утверждала, что ПВС УВД г. Новочеркасска неправомерно требует представить разрешение на временное проживание на территории России несовершеннолетнего, что противоречит положению о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание.

Решением Новочеркасского городского суда от 6 сентября 2004 г. заявление Н.Т. Кучмы удовлетворено и ПВС УВД г. Новочеркасска обязано принять документы на оформление гражданства Российской Федерации М.Н. Акчурину в упрощенном порядке на основании ч. 1 ст. 27 Закона от 31 мая 2002 г.

Удовлетворяя заявление Н.Т. Кучмы, суд сослался на то, что М.Н. Акчурин имеет право на получение гражданства в упрощенном порядке.

С правильностью выводов указанного решения согласиться нельзя.

Действительно, в соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона РФ от 31 мая 2002 г. дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина Российской Федерации, приобретают гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя.

Однако данная норма определяет основание приобретения гражданства.

Порядок же оформления документов на приобретение гражданства установлен Положением, в соответствии с п. 20 которого вместе с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации ребенка или недееспособного лица, над которыми установлены опека или попечительство, представляются также:

— свидетельство о рождении ребенка или недееспособного лица, а также паспорт ребенка или недееспособного лица (при его наличии);

— вид на жительство или иной документ, подтверждающий проживание ребенка или недееспособного лица на территории Российской Федерации (разрешение на временное проживание, выписка из домовой книги или копия поквартирной карточки, копия финансового лицевого счета либо вид на жительство одного из родителей или единственного родителя с указанием сведений о ребенке), либо аналогичный документ, подтверждающий проживание ребенка или недееспособного лица за пределами Российской Федерации;

— свидетельство об установлении опеки или попечительства;

— согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на приобретение гражданства Российской Федерации.

Исходя из содержания вышеназванной нормы, обязательность предоставления вида на жительство или иного документа, подтверждающего проживание ребенка или недееспособного лица на территории Российской Федерации, объясняется необходимостью подтверждения законности пребывания ребенка на территории России.

Ни один из названных документов в материалах дела не содержится, а следовательно, судом не исследовался, поэтому согласиться в правомерностью выводов суда о незаконности действий ПВС УВД г. Новочеркасска нельзя.

4. Дела по заявлениям об оспаривании действий

паспортно-визовой службы органов внутренних

дел по отказу в оформлении паспортов граждан

Российской Федерации

С наличием паспорта гражданина Российской Федерации связана возможность реализации целого ряда прав человека и гражданина, в том числе и конституционных.

Без паспорта невозможна и затруднена реализация: права граждан на свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории Российской Федерации, а также на выезд за пределы государства и въезд на его территорию (ст. 27 Конституции Российской Федерации); права участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32 Конституции); прав в сфере трудовых, семейных и гражданско-правовых отношений (ст. ст. 34 — 37, ст. 60 Конституции); права на получение государственных пенсий и пособий (ст. 39 Конституции) и т.д. При наличии паспорта федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами обусловлена возможность вступления в брак, регистрации актов гражданского состояния, регистрации по месту жительства и пребывания, приобретения авиа- и железнодорожных билетов; совершения сделок, требующих нотариального удостоверения или государственной регистрации; поступления в вузы и т.д.

Поэтому любое ограничение права на получение паспорта не может рассматриваться иначе как ограничение прав человека и гражданина на территории Российской Федерации.

Из представленных федеральными судами на обобщение гражданских дел 53 составили дела об оспаривании действий ПВС ОВД по отказу в оформлении паспортов граждан Российской Федерации.

Все эти дела были рассмотрены судами по правилам подраздела III ГПК РФ («Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений»), из чего следует, что судами в данном случае правильно был выбран вид производства.

Материалы дел свидетельствуют о том, что основанием к обращению в суд с заявлением об оспаривании действий сотрудников ПВС ОВД районов Ростовской области в основном явился их устный отказ в обмене паспорта гражданина СССР 1974 г. на паспорт гражданина Российской Федерации.

При этом отказ в замене паспортов следовал по различным мотивам.

Так, в Новочеркасский городской суд обратился Э.М. Сулейманов (дело N 2-1601) с заявлением об оспаривании действий ПВС УВД г. Новочеркасска и признании незаконным отказа в оформлении паспорта гражданина Российской Федерации, утверждая, что он родился в Азербайджане, где в 1987 г. получил паспорт гражданина СССР. На территории Российской Федерации (в Новочеркасске) постоянно проживает с ноября 1991 г. и считает, что ему должен быть выдан паспорт гражданина России.

Решением Новочеркасского городского суда от 18 августа 2004 г. заявление Э.М. Сулейманова удовлетворено.

Принимая решение по делу, суд, ссылаясь на ст. 5 Закона от 31 мая 2002 г., ст. ст. 12, 13 Закона от 28 ноября 1991 г., указал, что лицо, которое приобрело гражданство Российской Федерации по ранее действовавшему законодательству, является гражданином России и не обязано повторно приобретать его по новому закону. При этом судом установлено, что Э.М. Сулейманов постоянно проживал в г. Новочеркасске с 1991 г., работал в детском саду НЗСП N 59 с 13 ноября 1991 г. по 17 мая 1995 г. в качестве сторожа, в этом же городе он приобрел дом и здесь у него родился ребенок.

При таких обстоятельствах суд сделал вывод о том, что заявитель на 6 февраля 1992 г. постоянно проживал на территории Российской Федерации и у него сложилась устойчивая правовая связь с государством Россия, поэтому он является гражданином Российской Федерации по признанию. В связи с этим действия должностного лица ПВС УВД г. Новочеркасска, отказавшего выдать Сулейманову Э.М. паспорт гражданина Российской Федерации, являются незаконными.

ПВС УВД г. Новочеркасска это решение суда не было обжаловано и исполнено.

Жительница г. Ростова-на-Дону Н.М. Харланова (дело N 2-1365), проживавшая с 1971 г. по сентябрь 1992 г. в доме по ул. Белостокская, 58 а, обратилась в ПВС ОВД Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону с заявлением об обмене паспорта.

Сотрудником ПВС ОВД района ей было устно отказано в замене паспорта и предложено обратиться в суд с заявлением об установлении факта постоянного проживания на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г.

Решением Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 18 февраля 2004 г. этот факт установлен.

При повторном обращении в ПВС заявительнице было вновь отказано и предложено в судебном порядке установить также факт принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Н.М. Харланова обратилась в Ворошиловский районный суд г. Ростова-на-Дону с заявлением об оспаривании действий ПВС Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону по отказу в выдаче паспорта гражданина России.

Представитель ПВС Ворошиловского района г. Ростова-на-Дону в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявления, утверждая, что Н.М. Харлановой необходимо установить факт принадлежности к гражданству России.

Решением суда от 23 сентября 2004 г. заявление удовлетворено.

В Первомайский районный суд г. Ростова-на-Дону обратился В.С. Черных с заявлением об оспаривании законности действий ПВС ОВД Первомайского района г. Ростова-на-Дону по отказу в обмене паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации (дело N 2-225).

В обоснование заявления В.С. Черных указал, что родился в 1939 г. в России в Липецкой области. С 1956 по 1989 г. служил в Вооруженных Силах СССР, после чего проживал в г. Ростове-на-Дону, где был поставлен на воинский учет в РВК г. Ростова-на-Дону, а также был зарегистрирован по месту жительства с сентября 1992 г. С 1989 г. и по 17 мая 1999 г. непрерывно работал на различных должностях в администрации Ленинского района и администрации г. Ростова-на-Дону. В декабре 2003 г. он обратился с заявлением в ПВС при ОВД Первомайского района г. Ростова-на-Дону для обмена паспорта. Однако в оформлении нового паспорта ему было отказано и предложено подать заявление о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, с чем заявитель не согласился, поскольку полагал, что является гражданином России по рождению и отсутствует необходимость принятия его в гражданство России.

Представитель ПВС просил отказать в удовлетворении заявления, пояснив, что В.С. Черных необходимо было представить в паспортно-визовую службу личное заявление в произвольной форме о признании его гражданином Российской Федерации по рождению по п. «а» ст. 5 Закона от 31 мая 2002 г. с применением Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. N 12-П.

Определением Первомайского районного суда г. Ростова-на-Дону от 2 марта 2004 г. производство по делу прекращено в связи с отказом В.С. Черных от заявления по причине добровольного выполнения его требований ПВС ОВД района.

Все указанное выше свидетельствует о том, что в большинстве случаев сотрудники ПВС органов внутренних дел без законных оснований отказывают гражданам в обмене паспортов либо не разъясняют гражданам возможность оформления паспортов при признании их гражданами Российской Федерации по рождению на основании ст. 5 Закона от 31 мая 2002 г. с применением Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. N 12-П.

70% таких действий ПВС ОВД районов Ростовской области признаны судами незаконными с восстановлением нарушенных прав лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании действий государственных служащих органов внутренних дел.

В то же время имеют место случаи, когда суды отказывают в удовлетворении заявлений об оспаривании действий ПВС ОВД, по иному толкуя действующее законодательство.

Так, И.А. Морозов (дело N 2-181) обратился в Тацинский районный суд с заявлением об оспаривании действий ПВС ОВД Тацинского района, указав, что родился в 1978 г. в Тацинском районе Ростовской области, в ноябре 1992 г. ему был выдан паспорт образца 1974 г., с 1 сентября 1991 г. по 1 июля 1994 г. он обучался в ПТУ п. Жирнов Тацинского района.

Обращаясь в суд, заявитель сослался на Приказ МВД РФ от 6 февраля 2003 г. «Об организации деятельности органов внутренних дел по реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации», в соответствии с которым проверка наличия гражданства Российской Федерации проводится ОВД.

Решением Тацинского районного суда от 14 апреля 2004 г. И.А. Морозову в удовлетворении заявления отказано.

Принимая решение по делу, суд указал, что заявитель не имеет документального подтверждения наличия у него гражданства Российской Федерации, в том числе регистрации в России на 6 февраля 1992 г.

В то же время указанный суд при рассмотрении заявления Зограбяна об оспаривании действий ПВС ОВД Тацинского района счел возможным его заявление удовлетворить.

Обращаясь в Тацинский районный суд, Зограбян утверждал, что с марта 1988 г. проживает в ст. Скосырской Тацинского района Ростовской области. В 1991 г. вступил в брак с гражданкой Российской Федерации, зарегистрировав его в Михайловской сельской администрации Тацинского района, тогда же у него родился сын, а в 1996 г. — дочь. В июле 2002 г. ПВС Тацинского ОВД ему был выдан паспорт гражданина России, а паспорт гражданина СССР был уничтожен. В 2003 г. он обратился в ПВС Тацинского ОВД за оформлением загранпаспорта, но паспорт гражданина Российской Федерации у него был изъят как выданный незаконно и приобщен к материалам уголовного дела по обвинению работников ПВС Тацинского ОВД в злоупотреблениях. Поэтому он просил устранить нарушение его права и обязать ПВС Тацинского ОВД выдать паспорт.

25 августа 2004 г. Тацинский районный суд принял решение об удовлетворении заявления Г. Зограбяна, указав, что заявитель постоянно проживает на территории Тацинского района Ростовской области с марта 1988 г., в июле 2002 г. заявителю был выдан паспорт гражданина Российской Федерации, а паспорт гражданина СССР изъят и уничтожен. Постановлением следователя прокуратуры Константиновского района от 14 мая 2004 г. уголовное дело в отношении должностных лиц ОПВС Тацинского ОВД прекращено за отсутствием в их действиях состава преступления. Паспорта, приобщенные к материалам дела в качестве вещественных доказательств, в том числе и паспорт Зограбяна, возвращены в ОПВС Тацинского ОВД, а законность выдачи паспорта Зограбяну никем не оспорена.

Волгодонским городским судом (дело N 2-344) было рассмотрено дело по заявлению С.И. Попова о признании незаконными действий по отказу в оформлении паспорта.

Решением суда от 1 февраля 2004 г. С.И. Попову отказано в удовлетворении заявления из-за отсутствия регистрации по месту жительства на 6 февраля 1992 г. и отсутствия судебного решения об установлении такого факта. При этом суд ссылался на Приказ МВД РФ от 6 февраля 2003 г. N 82 «Об организации деятельности МВД РФ».

Все указанное выше свидетельствует о неоднозначном толковании действующего законодательства как судами области, так и паспортно-визовой службой органов внутренних дел, что прежде всего приводит к нарушению прав и охраняемых законом интересов граждан.

Поэтому при рассмотрении данной категории дел следует учитывать, что согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 и Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 Приказом МВД РФ от 15 сентября 1997 г. N 605 (в ред. Приказов МВД РФ от 26 июля 1999 г. N 554, от 4 апреля 2002 г. N 320, от 27 сентября 2002 г. N 937, от 31 мая 2003 г. N 368, от 5 июля 2003 г. N 521, от 21 октября 2003 г. N 809) утверждена Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, которая определяет порядок выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации (далее — Инструкция).

Указанной Инструкцией при оформлении паспорта предусмотрена необходимость предоставления документов, свидетельствующих о принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Именно поэтому в случае обращения граждан с заявлением об оспаривании действий ПВС ОВД суды обязаны проверять факт наличия у заявителя гражданства Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать, что согласно п. 7 ст. 4 Закона от 31 мая 2002 г. наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

Статьями 12, 13 Закона от 28 ноября 1991 г. (в ред. Закона от 17 июня 1993 г. N 5206-1, Федерального закона от 6 февраля 1995 г. N 13-ФЗ, а также Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 1996 г. N 12-П) гражданами Российской Федерации признаются:

— все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации;

— лица, родившиеся до 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, если родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации;

— лица, которые родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации; выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал, что гражданами России следует считать граждан бывшего СССР, родившихся на территории России, проживавших за ее пределами и возвратившихся для постоянного проживания на российскую территорию:

а) до прекращения существования СССР;

б) после прекращения существования СССР, но до вступления в силу Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»;

в) после 6 февраля 1992 г., т.е. после вступления названного Закона в силу,

— и не заявивших об отказе от российского гражданства.

Кроме указанного выше судам при рассмотрении данной категории дел следует проверять:

— находился ли гражданин на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г. на законных основаниях;

— не принял ли он гражданство иного государства;

— не нарушен ли порядок оформления вкладышей к паспорту гражданина СССР образца 1974 г., если такой вкладыш оформлялся.

/»Мировой судья», 2007, N 8/

5. Дела по заявлениям об установлении юридических фактов,

Необходимых для приобретения гражданства

Дела об установлении факта проживания на территории Российской Федерации составляют большую часть дел, представленных на обобщение.

Появление такой категории дел в производстве общих судов объясняется проходящей в Российской Федерации процедурой обмена паспортов СССР образца 1974 г. на паспорта России и возникшей в связи с этим у лиц, обратившихся с заявлением об обмене паспорта, необходимостью подтверждения принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Основанием к обращению в суд с заявлением об установлении факта проживания на территории России является в большинстве случаев устный отказ сотрудников паспортно-визовой службы районных органов внутренних дел оформить паспорт гражданина Российской Федерации. При этом сотрудники паспортно-визовой службы районных органов внутренних дел ссылаются на отсутствие в паспорте названных лиц данных регистрации по месту жительства на день вступления в силу Закона от 28 ноября 1991 г. (на 6 февраля 1992 г.) и Закона от 31 мая 2002 г. (на 1 июля 2002 г.) и необходимость подтверждения такого факта только судебным решением.

К тому же в суды направляются не только лица, обратившиеся с заявлением об обмене паспорта, но и лица, которые по каким-либо причинам утратили паспорта, в том числе и паспорта образца 1974 г. с вкладышем, подтверждающим принадлежность к гражданству Российской Федерации.

Все названные дела можно разделить на две группы:

— дела об установлении фактов проживания на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона от 28 ноября 1991 г., т.е. на 6 февраля 1992 г.;

— дела об установлении фактов проживания на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона РФ от 31 мая 2002 г., т.е. на 1 июля 2002 г.

При этом если установление фактов в первом случае связано с обменом паспортов СССР образца 1974 г., то установление фактов проживания на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона от 31 мая 2002 г., т.е. на 1 июля 2002 г., объясняется необходимостью оформления гражданства в упрощенном порядке в соответствии со ст. 14 этого Закона.

Кроме того, нередки случаи, когда решение об удовлетворении заявления об установлении юридического факта является основанием к обращению в суд с заявлением об оспаривании действий ПВС по отказу в оформлении паспорта гражданина Российской Федерации.

Анализ материалов, представленных на обобщение гражданских дел об установлении юридических фактов, указывает на значительное количество ошибок при применении как материального закона, так и положений ГПК РФ.

Общий процессуальный порядок установления юридических фактов определен подразделом 4 ГПК РФ (главами 27, 28).

В соответствии с нормами гл. 28 ГПК РФ суды вправе (ст. 264) устанавливать факты, от которых зависят возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций.

Такие факты подтверждаются соответствующими документами. Однако имеются случаи, когда тот или иной факт не может быть удостоверен соответствующим документом по причине его утраты, невозможности восстановления или по другим причинам, поэтому ГПК РФ и предусмотрел судебный порядок установления юридических фактов (ст. ст. 264 — 268 ГПК).

В соответствии с указанными нормами ГПК РФ суды могут принимать заявления об установлении фактов, имеющих юридическое значение, и рассматривать их в порядке особого производства только при следующих условиях:

1) согласно закону такие факты порождают юридические последствия;

2) установление факта не связывается с последующим разрешением спора о праве судом;

3) заявитель не имеет другой возможности получить или восстановить документы, удостоверяющие факт, имеющий юридическое значение.

В случае обращения в суд с просьбой установить факт, не имеющий юридического значения, судья должен отказать в принятии заявления (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК). Если заявление было ошибочно принято и по нему началось судебное разбирательство, суду следует прекратить производство по делу (абз. 2 ст. 220 ГПК).

Это же правило действует, если заявитель не исчерпал иных возможностей для получения или восстановления соответствующих документов, удостоверяющих юридический факт.

При приеме заявлений об установлении факта проживания на территории Российской Федерации и при рассмотрении такого заявления федеральные судьи Ростовской области не проверяют: имеет ли такой факт юридическое значение на день обращения лица в суд и на день рассмотрения дела, вынесения решения и исчерпал ли заявитель все иные возможности для получения необходимого ему документа.

Как указано выше, согласно ст. 13 Закона от 28 ноября 1991 г. гражданами России признавались:

— все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г.), если в течение одного года после этого дня они не заявляли о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации;

— все лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, если они родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации.

В ст. 10 данного Закона документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, признавались удостоверение личности гражданина Российской Федерации или паспорт гражданина Российской Федерации, а до их получения — свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

В целях реализации Закона от 28 ноября 1991 г. Правительством Российской Федерации было издано Постановление от 9 декабря 1992 г. N 950 «О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации», в соответствии с которым в качестве временных документов, подтверждающих гражданство России, действовали вкладыши к паспорту гражданина СССР, свидетельству о рождении и удостоверению личности (военному билету) военнослужащего, оформление и выдача которых возлагалась на органы внутренних дел.

В соответствии с названным Постановлением Правительства Российской Федерации и Приказом МВД вкладыши в паспорта СССР образца 1974 г. и в свидетельство о рождении детей выдавались по заявлению граждан по месту жительства или по месту пребывания.

После чего паспорт СССР с вкладышем или свидетельство о рождении признавались документами, удостоверяющими гражданство России.

С 1 июля 2002 г. введен в действие Закон от 31 мая 2002 г., согласно которому Закон от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» утратил силу с 1 июля 2002 г., за исключением п. п. «а» — «в» ст. 18, ч. 3 ст. 19, ст. ст. 20 и 41, предусматривающих более льготный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации лицами, заявления которых по вопросам гражданства Российской Федерации приняты к рассмотрению до вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ.

Утратила силу и ст. 13 Закона от 28 ноября 1991 г., устанавливавшая такое основание для приобретения гражданства, как признание при условии проживания на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г.

В связи с этим у судов возник вопрос: является ли фактом, порождающим юридические последствия, факт проживания лица на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г., если Закон, устанавливавший такое правило, утратил силу?

Суды по-разному подходят к рассмотрению заявлений лиц, обратившихся в 2004 г. за установлением факта проживания на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г.

Так, в Красносулинский районный суд (дело N 2-561) в июле 2004 г. обратился С.П. Григорян с заявлением об установлении факта проживания на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г. При этом заявитель ссылался на отсутствие в паспорте гражданина СССР данных регистрации на территории России на 6 февраля 1992 г., утверждая, что с 1982 г. проживает в России.

Решением Красносулинского городского суда от 15 сентября 2004 г. в удовлетворении заявления С.П. Григоряну отказано.

Принимая решение по делу, суд указал, что регистрация по месту жительства не является юридическим фактом, а есть административное действие по учету граждан по месту их жительства в целях реализации ими прав и свобод и исполнения обязанностей перед государством. В паспорте заявителя нет штампа о регистрации, а поэтому нет оснований к удовлетворению заявления.

Однако с такими мотивами отказа в удовлетворении заявления согласиться нельзя.

Если суд пришел к выводу о том, что регистрация по месту жительства не является юридическим фактом, то в этом случае производство по делу подлежало прекращению на основании делу (абз. 2 ст. 220 ГПК). Кроме того, заявитель просил установить не факт регистрации по месту жительства, а факт постоянного проживания на законных основаниях на территории Российской Федерации по состоянию на определенное время.

В то же время этим же судом по-иному было рассмотрено дело (N 2-660) по заявлению А.А. Белгородцева об установлении факта проживания на территории Российской Федерации.

Обращаясь в суд, заявитель утверждал, что с момента рождения (1957 г.) по настоящее время постоянно проживал на территории России и не выезжал за ее пределы, в оформлении паспорта нового образца ему было оказано по мотивам отсутствия в его паспорте гражданина СССР данных о прописке в период с февраля 1989 г. по август 1992 г. Однако он постоянно в этот период работал в Красноярском крае в кооперативе «Север», что подтверждается данными трудовой книжки.

Решением Красносулинского городского суда от 5 октября 2004 г. заявление С.А. Белгородцева удовлетворено, установлен факт его проживания в России с 1957 г.

Принимая решение по делу, суд сослался на ст. 13 Закона от 28 ноября 1991 г. и указал, что установление факта необходимо заявителю для оформления паспорта гражданина Российской Федерации.

Однако в решении суда отсутствуют доводы о возможности установления факта проживания заявителя на территории России на 6 февраля 1992 г. после признания утратившим силу Закона от 28 ноября 1991 г. Непонятен и вывод суда о необходимости установления факта проживания заявителя на территории России с 1957 г.

А.О. Закарян (дело N 2-730) обратился в Железнодорожный суд г. Ростова-на-Дону в октябре 2003 г. с заявлением об установлении факта проживания на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г., ссылаясь на то, что проживает в России с августа 1991 г. Однако зарегистрирован проживающим в Ростове только с 15 января 1999 г., а установление факта необходимо для оформления паспорта гражданина России.

Решением Железнодорожного суда г. Ростова-на-Дону от 19 ноября 2003 г. установлен факт постоянного проживания заявителя на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г.

Определением Президиума Ростовского областного суда г. Ростова-на-Дону от 1 июля 2004 г. это решение отменено. При этом Президиум предложил при повторном рассмотрении дела установить: является ли факт, который просит установить заявитель, юридическим, поскольку после введения в действие Закона от 31 мая 2002 г. факт проживания не имеет значения для оформления паспорта, а лица, зарегистрированные на территории России на день введения в действие этого Закона, могут принять гражданство в упрощенном порядке.

При повторном рассмотрении дела 27 августа 2004 г. Железнодорожный суд г. Ростова-на-Дону принял решение, которым удовлетворил заявление А.О. Закаряна и установил факт его проживания на территории России на 6 февраля 1992 г., указав, что этот факт необходим для приобретения заявителем гражданства в упрощенном порядке.

Определением судебной коллегии по гражданским делам это решение оставлено без изменения.

Однако неясна необходимость установления указанного факта в судебном порядке, так как для приобретения гражданства в упрощенном порядке на основании ч. 4 ст. 14 Закона от 31 мая 2002 г. необходимо подтверждение проживания на территории Российской Федерации на день введения в действие этого Закона, т.е. на 1 июля 2002 г., а материалы дела свидетельствуют о том, что А.О. Закарян уже с 1999 г. зарегистрирован проживающим в г. Ростове-на-Дону, следовательно, факт, установленный судом, не имел юридического значения.

В Константиновский районный суд (дело N 2-673) обратился В.О. Саргсян с заявлением об установлении факта проживания на территории России с 1993 г., утверждая, что постоянно проживает в России с 1993 г. и зарегистрирован проживающим в х. Костиногорский Константиновского района, а установление факта необходимо ему для приобретения гражданства России в упрощенном порядке.

29 ноября 2004 г. Константиновский районный суд постановил решение, которым установил факт проживания В.О. Саргсян на октябрь 1993 г.

Определением судебной коллегии по гражданским делам от 17 января 2005 г. решение оставлено без изменения.

В то же время в судебных постановлениях отсутствуют мотивы, по которым факт признан юридическим, так как для приобретения гражданства в упрощенном порядке необходимы доказательства проживания на территории России на 1 июля 2002 г., а заявитель был зарегистрирован проживающим в России на октябрь 1993 г. К тому же на момент обращения в суд в ПВС были на рассмотрении документы о приеме его в гражданство.

Таким образом, единообразной практики в понимании вопроса о том, является ли фактом, порождающим юридические последствия, факт проживания лица на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г., если Закон, устанавливавший такое правило, утратил силу, у судов области не имеется.

Думается, что в данном случае нужно учитывать следующее.

Согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

В силу ч. 1 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Закона.

Поскольку установление факта заявителем необходимо для оформления паспорта гражданина Российской Федерации, то указанный факт следует признать юридическим независимо от того, что к 2004 г. Закон от 28 ноября 1992 г. утратил силу.

Кроме того, в соответствии с п. 45 Указа Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325 «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», п. 22 Приказа МВД от 19 февраля 2004 г. N 104 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации», п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 25 сентября 1999 г. N 1091, от 5 января 2001 г. N 7, от 22 января 2002 г. N 32, от 2 июля 2003 г. N 392, от 23 января 2004 г. N 35) основанием для оформления паспорта гражданина Российской Федерации является наличие гражданства Российской Федерации, а это обстоятельство подтверждается в том числе проживанием лица на территории России на 6 февраля 1992 г.

Кроме того, судами не исследуется и не мотивируется вывод о возможности установления юридического факта проживания на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г. после признания утратившим силу Закона от 28 ноября 1991 г., не выполняются и требования ст. 265 ГПК РФ о праве суда на установление юридического факта только в случае отсутствия у заявителя иной возможности получить или восстановить документы, удостоверяющие факт, имеющий юридическое значение.

Как уже сказано выше, само обращение в суд с заявлением об установлении фактов связано во всех случаях с отсутствием в паспортах граждан отметок о регистрации на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г. и на 1 июля 2002 г.

Указом Президента Российской Федерации N 1325 от 14 ноября 2002 г. утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, в соответствии с п. 51 которого при отсутствии у лица документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации (утеря, кража, порча и тому подобное), возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого документа, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федерации, полномочным органом осуществляется проверка факта выдачи лицу указанного документа на законных основаниях и соответствующих обстоятельств.

Проверка осуществляется по заявлению лица, составленному в произвольной форме, по инициативе полномочного органа или иного государственного органа с учетом ч. 7 ст. 4, ст. 42 Федерального закона. При необходимости в ходе проверки могут быть направлены запросы в соответствующие органы по месту выдачи лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, или по месту жительства лица, а также в органы исполнительной власти и в суд.

В силу ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» под гражданством Российской Федерации понимается устойчивая правовая связь с Российской Федерацией, выразившаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей.

Определение наличия такой устойчивой связи в силу ст. ст. 30, 31 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» входит в полномочия федерального органа, ведающего вопросами внутренних дел, и его территориальных органов, которые при этом, в числе других возложенных на них обязанностей, устанавливают наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации; принимают заявления по вопросам гражданства от лиц, проживающих на территории Российской Федерации; проверяют факты и документы, представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах.

В соответствии с разд. 4 «Определение наличия либо отсутствия гражданства Российской Федерации» Приказа МВД от 19 февраля 2004 г. N 104 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации» в случаях, установленных п. 51 Положения, ГПВУ МВД России, ГУВДРО СОБ МВД России, ПВС МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации осуществляют проверку обстоятельств, свидетельствующих о наличии либо отсутствии у лица гражданства Российской Федерации.

По результатам проводимой проверки устанавливается факт наличия либо отсутствия гражданства Российской Федерации в результате признания или последующего приобретения гражданства Российской Федерации либо выхода из гражданства Российской Федерации. В процессе проверки учитываются все сведения, сообщенные проверяемым лицом или запрашивающим органом. При необходимости направляются запросы в органы и организации, располагающие необходимой информацией о проверяемом лице.

Полученная от указанных органов государственной власти информация, в том числе и надлежащим образом оформленные результаты опросов лиц, знающих проверяемое лицо, используется при определении наличия либо отсутствия у проверяемого лица гражданства Российской Федерации.

Установление фактов, имеющих значение для определения наличия либо отсутствия у проверяемого лица гражданства Российской Федерации, возможно также на основании взаимоподтверждающих документов:

— документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства;

— документа, подтверждающего выезд из Российской Федерации до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и/или возвращение на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. по окончании трудовых, служебных отношений, обучения, лечения и частной поездки;

— справки медицинского учреждения о прохождении лечения;

— выписки из личного дела военнослужащего, проходящего военную службу по контракту;

— данных учетов военного комиссариата;

— выписки из домовой книги;

— копии поквартирной карточки;

— справки жилищной организации;

— справки образовательного учреждения;

— трудовой книжки и/или справки с места работы;

— справки об освобождении из мест лишения свободы;

— иных документов.

После этого оформляется заключение о наличии либо отсутствии гражданства Российской Федерации или о невозможности установления наличия гражданства Российской Федерации у проверяемого лица.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что действующим законодательством определена процедура проверки наличия или отсутствия гражданства Российской Федерации. Только в случае заключения об отсутствии гражданства России лицо как исчерпавшее возможность получения подтверждения необходимого факта во внесудебном порядке вправе обратиться в суд с заявлением об установлении факта проживания на территории РФ либо имеет возможность оспорить правомерность действий органов внутренних дел по отказу в оформлении паспорта гражданина Российской Федерации или документов для оформления гражданства в упрощенном порядке.

Так, А.В. Маренькова (1979 г.р.) обратилась в Октябрьский (с) районный суд с заявлением об установлении факта проживания на территории Российской Федерации, утверждая, что постоянно проживала на территории России со дня рождения, за пределы России не выезжала, ее родители — граждане Российской Федерации, а установление факта необходимо для получения паспорта.

20 апреля 2004 г. решением Октябрьского (с) суда заявление удовлетворено.

Однако в материалах дела и в решении суда не содержатся выводы суда о необходимости установления такого факта в судебном порядке.

В Железнодорожный районный суд г. Ростова-на-Дону обратился Н.Н. Лопатько (дело N 2-67) с заявлением об установлении факта проживания на территории России, ссылаясь на то, что всю жизнь проживает к г. Ростов-на-Дону, однако в его документе отсутствует штамп о прописке на 6 февраля 1992 г., поэтому ему отказано в выдаче паспорта гражданина Российской Федерации. Факт проживания подтверждается данными трудовой книжки и справкой общежития, где он проживает.

Решением Железнодорожного суда г. Ростова-на-Дону от 12 июля 2004 г. заявление удовлетворено.

В то же время и в этом деле нет данных, свидетельствующих о выполнении судом требований ст. 265 ГПК РФ.

Аналогичное дело этим же судом было рассмотрено по заявлению Н.А. Важенина, который проживал без регистрации в г. Ростов-на-Дону с 1983 г. и ежегодно проходил освидетельствование на наличие инвалидности — заболевание ЦНС.

В производстве Шахтинского городского суда находилось дело (N 2-400) по заявлению А.Н. Щукиной в интересах несовершеннолетней Н.Г. Беловоловой (1988 г.р.) об установлении факта проживания на 6 февраля 1992 г.

При этом заявительница представила доказательства, свидетельствующие о том, что ее дочь родилась в Ростовской области и постоянно проживала с ней (А.Н. Щукиной), которая является гражданкой РФ, отец Н.Г. Беловоловой умер в ноябре 2003 г. и согласно свидетельству о смерти являлся гражданином России. Заявительница утверждала, что ПВС ОВД г. Шахты ей предложено представить решение суда об установлении факта проживания ее дочери на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 г., без чего паспорт гражданина России якобы не мог быть выдан.

Решением суда от 2 февраля 2004 г. заявление удовлетворено.

С.В. Инякин обратился в Белокалитвинский районный суд (дело N 2-533) с заявлением об установлении факта проживания на территории Российской Федерации его детей: Инякиной Екатерины и Игоря, 23 февраля 1990 г.р. При этом материалы дела свидетельствуют о том, что сам заявитель и его жена — граждане России, что подтверждено паспортами, дети согласно свидетельствам о рождении родились в г. Белая Калитва. В выдаче паспорта детям, которым исполнилось по 14 лет, отказано ввиду отсутствия данных о проживании на территории Российской Федерации, поскольку к свидетельствам о рождении детей ранее не были выданы вкладыши.

Решением суда Белокалитвинского городского суда от 16 июня 2004 г. установлен факт проживания на территории России несовершеннолетних Инякиных Екатерины и Игоря.

Этим же судом было рассмотрено дело по заявлению Г.В. Ключенко об установлении факта проживания в России на 6 февраля 1992 г.

При этом заявительница указала, что в октябре 2001 г. ей был выдан паспорт гражданина Российской Федерации, который был утерян. Когда она обратилась с заявлением об утрате паспорта, ей было отказано в оформлении и выдаче нового паспорта из-за отсутствия данных, подтверждающих проживание на территории России на февраль 1992 г.

Решением суда г. Белая Калитва от 28 декабря 2004 г. заявление удовлетворено.

Во всех указанных случаях требования ст. 265 ГПК РФ судами не выполнены.

6. Сроки рассмотрения дел

В соответствии с ч. 1 ст. 257 ГПК РФ дела по заявлениям об оспаривании решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего рассматриваются и разрешаются в 10-дневный срок.

Принимая во внимание то, что гл. 14 ГПК РФ «Подготовка дела к судебному разбирательству» не содержит указания на сроки проведения подготовки, следует считать, что подготовка дела к рассмотрению по заявлению об оспаривании нормативно-правового акта должна быть проведена в пределах месяца, а дела по заявлению об оспаривании действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего — в пределах 10 дней.

Изучение дел об оспаривании действий ПВС ОВД по отказу в оформлении паспортов и документов на гражданство показало, что из 86 рассмотренных судом дел только 16 были разрешены в 10-дневный срок, в основном дела рассматривались в месячный срок (35 дел), остальные — в течение двух месяцев. Чаще всего основанием к отложению рассмотрения дела являлась неявка в судебное заседание представителей ПВС ОВД и отсутствие документов, позволяющих проверить законность их действий.

Согласно ст. 154 ГПК РФ дела об установлении юридических фактов должны быть рассмотрены в 2-месячный срок.

По всем делам, представленным на обобщение, этот срок не нарушен.

Выводы

Проведенное обобщение позволяет сделать вывод о том, что одной из основных причин обращения граждан в суд за судебной защитой по указанным выше категориям дел являются неправомерные действия паспортно-визовой службы органов внутренних дел. При этом сотрудники органов внутренних дел уклоняются от участия в рассмотрении дел и представления доказательств в подтверждение законности своих действий.

Суды, в свою очередь, не выполняют требования ст. 249 ГПК РФ по распределению бремени доказывания.

Имеет место и неправильное толкование судами положений действующего законодательства о гражданстве Российской Федерации.