О правовом статусе органов принудительного исполнения и предпосылках его реформирования

04-03-19 admin 0 comment

Капорина Е.Е.
Современное право, 2007.


В соответствии с Конституцией РФ защита нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций в порядке гражданского судопроизводства является важнейшим средством реализации прав и свобод. Охрану этих прав осуществляют не только суды общей юрисдикции, арбитражные и третейские суды, но и органы принудительного исполнения.

Реформа органов принудительного исполнения в Российской Федерации была начата с принятием в 1997 году Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах». Это был первый и наиболее важный этап формирования органов принудительного исполнения, связанный с постепенным реформированием законодательства и наделением органов принудительного исполнения новыми функциями. С 1 января 1998 г. были созданы подразделения судебных приставов в составе старших судебных приставов и судебных приставов-исполнителей. Впоследствии с увеличением штатной численности службы судебных приставов подразделения стали функционировать в полном составе: старший судебный пристав, судебные приставы-исполнители и судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Вторым этапом формирования правового статуса органов принудительного исполнения стало принятие в 2001 году КоАП РФ и УПК РФ, которые наделили судебных приставов функциями в сфере административной юрисдикции и уголовного преследования.

Третий этап становления службы судебных приставов в системе органов исполнительной власти связан с проведением административной реформы органов государственной власти Российской Федерации. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана Федеральная служба судебных приставов, которой были переданы функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения решений судов и других органов и установленного порядка деятельности судов. Позднее указами Президента РФ были определены структура и вопросы ведения новой службы, однако сам порядок принудительного исполнения не претерпел серьезных изменений <*>.

———————————

<*> См.: Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» (в ред. от 14.02.2006), Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. от 07.05.2007).

Вопрос о выделении службы судебных приставов из состава судов в юридической литературе является дискуссионным. Исторически в России органы принудительного исполнения входили в состав судов. Сами судебные исполнители действовали строго под руководством судьи, вынесшего решение. Еще в Уставе гражданского судопроизводства было закреплено, что «решения Мирового Судьи приводятся в исполнение местными полицейскими чинами, или волостными и сельскими начальствами, или же судебными приставами, состоящими при Мировом Съезде. Все сии лица по исполнению решения подчиняются Мировому Судье. Полицейские чины по производству взысканий действуют наравне с судебными приставами» <*>.

———————————

<*> Устав гражданского судопроизводства (Свод законов. Т. XVI. Ч. 1. 1892, 1906, 1908) с законодательными мотивами, разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов, извлеченными из научных и практических трудов по гражданскому праву и судопроизводству (по 1 сентября 1909 г.) / Сост. И.М. Тютрюмов. Изд. 2-е, испр. и знач. доп. СПб., 1910. С. 377.

Комментируя положения Устава, Е.В. Васьковский отмечал, что суд не обязан наблюдать за деятельностью пристава и входит в рассмотрение этой деятельности только по жалобам заинтересованных лиц. Надзор же за приставами возложен на председателей судов, которым судебные приставы обязаны доносить о начале исполнения по каждому решению, о способе исполнения и об отсрочках исполнения <*>. Отмечая тесную связь суда и исполнительного производства, В.Л. Исаченко определял понятие «исполнение решения суда» в узком смысле слова, т.е. как «судебные действия, по средствам коих фактически осуществляется гражданское право, присужденное одному из тяжущихся» <**>.

———————————

<*> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. Краснодар, 2003. С. 456.

<**> Исаченко В.Л. Русское гражданское судопроизводство. Гражданский процесс: Хрестоматия / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2005. С. 685.

Позднее положения, когда судебный исполнитель был полностью подконтрольным суду, были восприняты законодательством России советского периода <1>. Многие ученые того времени отмечали многообразие функций суда в исполнительном производстве с положительной стороны. Так, судебные исполнители состояли в штате народного суда, работали под руководством председателя суда и народных судей. Приказ о назначении работника на должность судебного исполнителя председатель суда высылал председателю вышестоящего суда для утверждения. Увольнялись с работы судебные исполнители председателями народных судов <2>. Помимо распорядительных функций, суды были наделены широкими процессуальными полномочиями в сфере исполнительного производства. Исключительно судом решались вопросы отводов, заявленных сторонами судебному исполнителю. При этом определение об отказе в отводе могло быть обжаловано в вышестоящий суд, тогда как определение, которым удовлетворен отвод, не подлежало обжалованию <3>. Судом также разрешался вопрос о розыске должника, об ответственности лиц, противодействующих судебному исполнителю, и т.п. <4>.

———————————

<1> См.: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1957.

<2> См.: Ширшиков А.М. Исполнение судебных решений. М.: Юридическая литература, 1966. С. 4.

<3> См.: Лесницкая Л.Ф., Филатова Л.В., Юков М.К. Исполнительное производство. М.: Юридическая литература, 1983. С. 8; Изаксон Б.М., Левитанус М.Р. Исполнение судебных решений. М.: Госюриздат, 1962. С. 6.

<4> См.: Лесницкая Л.Ф., Филатова Л.В., Юков М.К. Указ. соч. С. 4.

Интересно в ранее действовавшем законодательстве решался вопрос о территориальности исполнения: исполнительные действия осуществлялись судебным исполнителем в пределах территории суда, в котором он работал. В исключительных случаях по распоряжению народного судьи судебный исполнитель продолжал исполнительные действия и вне пределов территории суда, но в пределах одного города или района <*>.

———————————

<*> См.: Изаксон Б.М., Левитанус М.Р. Указ. соч. С. 7.

Такое тесное взаимодействие суда и судебного исполнителя позволило некоторым авторам рассматривать исполнение судебных решений как деятельность суда, органов исполнения, прокурора, сторон и других участвующих в деле лиц, направленную на изменение существующих между сторонами фактических отношений в соответствии с решением суда, и вытекающие из этой деятельности процессуальные отношения <*>. Сам судебный исполнитель являлся единоличным судебным органом, обязанным в пределах своего участка производить все взыскания по судебным решениям <**>.

———————————

<*> См.: Гринько Ю.И. Исполнение судебных решений. Казань, 1969. С. 6.

<**> См.: Чапурский В.П. В помощь судебному исполнителю. М., 1937. С. 9.

На этом основании большинством ученых исполнение судебных решений рассматривалось как составная часть гражданского процесса. В то же время многие из них уже в тот период признавали статусные особенности судебного исполнителя и некоторую обособленность исполнительного производства от судебной деятельности. В частности, Б.М. Изаксон и М.Р. Левитанус считали, что судебный исполнитель является органом власти. Ни должностные лица, ни отдельные граждане не вправе противодействовать законным действиям судебного исполнителя по исполнению решений <*>. Несколько позднее Л.Ф. Лесницкая, Л.В. Филатова, М.К. Юков отмечали, что, несмотря на ту огромную роль, которую суд и судья играют в исполнительном производстве, они не могут и не должны подменять органы принудительного исполнения, призванные исполнять решение юрисдикционных органов.

———————————

<*> Изаксон Б.М., Левитанус М.Р. Указ. соч. С. 4.

Одной из задач реформы органов принудительного исполнения, результатом которой стало принятие Федеральных законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах», было освобождение судов от несвойственной им функции — исполнение судебных и несудебных актов юрисдикционных органов.

В настоящее время структура органа принудительного исполнения состоит из Федеральной службы судебных приставов, возглавляемой директором Федеральной службы судебных приставов — главным судебным приставом Российской Федерации; территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, возглавляемых главными судебными приставами субъектов Федерации; структурных отделов судебных приставов, возглавляемых начальниками отделов — старшими судебными приставами; судебных приставов-исполнителей, входящих в указанные структурные отделы. Таким образом, служба судебных приставов организована по принципу вертикали власти <*>. Положение о Федеральной службе судебных приставов, ее структура утверждены Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов». Реформа органов принудительного исполнения в Российской Федерации пошла по пути усиления публично-правовых начал в организации процесса принудительного исполнения.

———————————

<*> См.: Ярков В.В. Комментарий к Федеральному закону «Об исполнительном производстве» и к Федеральному закону «О судебных приставах». М.: Юристъ, 2001. С. 370.

В юридической литературе встречается мнение о том, что в России смешанная модель организации исполнительного производства. При публично-правовом статусе судебного пристава в процессе принудительного исполнения допускается участие организаций различных организационно-правовых форм (имеется в виду процесс оценки и реализации арестованного имущества, когда специализированные организации осуществляют реализацию имущества на комиссионных началах и с торгов) <*>.

———————————

<*> Он же. Концепция развития системы исполнительного законодательства и службы судебных приставов Российской Федерации (основные тезисы) // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций: Материалы междунар. науч.-практ. конф. Краснодар — Сочи. Кубан. гос. ун-т, 2002. С. 132.

В целом мы разделяем позицию о наличии в системе принудительного исполнения отдельных частноправовых начал. Однако следует заметить, что указанные субъекты выполняют отдельные функции в процессе принудительного исполнения по поручению и под контролем судебного пристава. Сами организации и специалисты не обладают правами в исполнительном производстве, за исключением права на вознаграждение и обязанности выполнить поручение судебного пристава в установленном законом порядке. Никакого самостоятельного влияния на ход исполнительного производства они не оказывают, так как, например, результаты оценки арестованного имущества утверждаются процессуальным актом судебного пристава (постановлением о принятии оценки) <*>.

———————————

<*> Приказ ФССП России от 28.02.2006 N 22 «Об утверждении Методических рекомендаций о порядке использования примерных форм процессуальных документов, необходимых для реализации Инструкции по документационному обеспечению (делопроизводству) исполнительных производств в структурных подразделениях территориальных органов Федеральной службы судебных приставов» // Бюллетень Минюста РФ. N 5. 2006.

Реализация имущества должника осуществляется специализированным государственным учреждением при Правительстве РФ — Российским фондом федерального имущества (РФФИ), который является федеральным государственным учреждением. Ранее функцию по реализации имущества также осуществляло государственное учреждение — Федеральный долговой центр при Правительстве РФ. В 2000 году по решению Правительства РФ Федеральный долговой центр был ликвидирован и его функции переданы РФФИ <*>. Таким образом, на РФФИ возложена функция как самостоятельно реализовывать арестованное имущество, так и привлекать на конкурсной основе физических и юридических лиц для оценки и реализации в установленном порядке имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов иных органов <**>.

———————————

<*> Постановление Правительства РФ от 21.12.2000 N 980 «О передаче функций Федерального долгового центра при Правительстве Российской Федерации Российскому фонду федерального имущества».

<**> Постановление Правительства РФ от 25.12.2002 N 925 «О Российском фонде федерального имущества».

Частноправовые начала в организации системы принудительного исполнения в настоящее время весьма незначительны, и потому говорить о наличии в Российской Федерации смешанной системы исполнительного производства, на наш взгляд, преждевременно. Вместе с тем следует согласиться, что участие иных субъектов различных организационно-правовых форм в принудительном исполнении привело к значительному увеличению расходов по исполнительному производству, разрастанию государственных и негосударственных структур, мало заинтересованных в эффективности исполнения юрисдикционных актов <*>.

———————————

<*> См.: Улетова Г.Д. Проект Федерального закона «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей» (авторский проект). СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 8.

К сожалению, административная реформа органов принудительного исполнения оставила нерешенными ряд проблем, существенно влияющих на повышение эффективности исполнительного производства. Несмотря на поэтапное расширение штатной численности судебных приставов-исполнителей, нагрузка на одного судебного пристава с месяц значительно превышает допустимые 22 — 24 исполнительных производства. В Краснодарском крае, например, нагрузка на судебного пристава достигает 179 исполнительных производств в месяц.

Заработная плата рядового судебного пристава составляет 2970 руб., сотрудника аппарата территориального органа ФССП России — 2750 руб. Для сравнения следует отметить, что установленная величина прожиточного минимума для трудоспособного населения в Краснодарском крае в IV квартале 2006 года составила 3522 руб. <*>

———————————

<*> Постановление главы администрации Краснодарского края от 02.02.2007 N 72 «О величине прожиточного минимума в Краснодарском крае за 4-й квартал 2006 года» // СПС «КонсультантПлюс».

До 2004 года в российском праве предусматривалось дополнительное материальное стимулирование труда судебного пристава. Судебному приставу-исполнителю, обеспечившему реальное и своевременное исполнение исполнительного документа, выплачивалось вознаграждение в размере 5% от взысканной им суммы или стоимости имущества, но не более 10 МРОТ, а по исполнительному документу неимущественного характера — 5 МРОТ.

С.И. Гладышев, сравнивая систему исполнительного производства в Англии и России, отмечал, что существующий порядок вознаграждения исключает заинтересованность судебного пристава-исполнителя в результативности исполнительного производства по конкретному делу и снижает его инициативу при совершении исполнительных действий <*>. В 2004 году после внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» нормы, регламентирующие процесс дополнительного вознаграждения судебного пристава, утратили силу <**>. На сегодня основными причинами того, что профессия судебного пристава в России для многих специалистов, имеющих высшее юридическое образование, не столь привлекательна, являются низкая оплата труда и высокая нагрузка на судебного пристава-исполнителя <***>.

———————————

<*> См.: Гладышев С.И. Исполнительное производство в английском и российском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 9.

<**> Имеется в виду Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

<***> См.: Винниченко Н.А. Вопросы повышения эффективности исполнительного производства: современное состояние, существующие проблемы и пути их решения // Материалы междунар. науч.-практ. семинара «Проблемы эффективности исполнительного производства: критерии оценки, европейский опыт». Петрозаводск, 2005. С. 7.

Очевидно, что решение этих проблем лежит на поверхности: это повышение заработной платы и увеличение штатной численности судебных приставов. Однако увеличение штатной численности при последовательном росте количества исполнительных документов должно идти опережающими темпами. В начале 2006 года в ФССП России штатная численность составляла 46231 единицу. В соответствии с Указом Президента РФ от 14.02.2006 N 108 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» в 2006 году продолжалось поэтапное увеличение штатной численности ФССП России, и на 1 сентября 2006 г. штатная численность территориальных органов составила 54731 единицу. При этом в ФССП России в 2006 году поступило 29747511 исполнительных документов. Следовательно, при нагрузке в 22 — 24 исполнительных производства штатная численность только судебных приставов-исполнителей ФССП России должна составлять от 103 тыс. до 112 тыс. единиц.

Несложно подсчитать, каким тяжким бременем содержание такого аппарата ляжет на федеральный бюджет. При этом выполнение второго условия для эффективной работы службы — повышение заработной платы судебных приставов-исполнителей — становится затруднительным.

В.П. Чапурский в работе «В помощь судебному исполнителю» (1937) приводит выдержки из постановления N 1 Всесоюзного совещания судебно-прокурорских работников по гражданским делам. Участники совещания отметили, в частности, что в работе судебных исполнителей имеются серьезные недочеты:

1) нетерпимая волокита с исполнением решений, которые месяцами, а иногда и годами не приводятся в исполнение, причем наблюдается безответственное отношение к запросам сторон, нередко остающимся без ответа;

2) самотек в работе по исполнению решений, вследствие чего очередность взыскания устанавливается не по степени важности дела, а по легкости исполнения;

3) нарушение судебными исполнителями законности, правил, установленных для описи и оценки имущества, игнорирование требований закона о порядке продажи имущества с торгов;

4) отсутствие у большинства судебных исполнителей учета движения исполнительных листов (нередко нет никаких следов о времени поступления исполнительного листа к судебному исполнителю и о времени совершения тех или иных исполнительных действий);

5) особенно неудовлетворительно поставлена денежная отчетность и хранение денежных сумм и документов; взысканные с должников средства вопреки инструкции принимаются судебными исполнителями на руки и не сдаются на хранение в кредитные учреждения в установленные сроки, денежные операции оформляются крайне небрежно, в результате чего имеют место злоупотребления, присвоение и растрата денег отдельными судебными исполнителями;

6) большинство судебных исполнителей продолжают формально относиться к исполнению судебных решений, не принимая активных мер для выявления места нахождения должника, его имущества, в особенности по алиментным делам <*>.

———————————

<*> См.: Чапурский В.П. Указ. соч. С. 6.

Настораживает тот факт, что, несмотря на существенные изменения статуса органов принудительного исполнения, большинство указанных недочетов имеют место в работе судебного пристава-исполнителя и сегодня. На наш взгляд, волокита, отсутствие должного учета исполнительных документов, низкая активность в деятельности судебного пристава-исполнителя напрямую связаны с высокой нагрузкой и отсутствием материального стимулирования результатов труда.

Полагаем, назрела объективная необходимость серьезного реформирования статуса органа принудительного исполнения и разгосударствления профессии судебного пристава.

Впервые вопрос об «организации профессии судебного пристава-исполнителя в форме либеральной, свободной деятельности, когда государство снимет с себя бремя финансирования и имущественной ответственности за деятельность судебных приставов-исполнителей и ограничится функциями лицензирования, контроля и установления правил принудительного исполнения», исследовался разработчиками проекта Исполнительного кодекса РФ <*>. Однако тогда авторы проекта прорабатывать эту форму организации деятельности органов принудительного исполнения сочли преждевременной.

———————————

<*> Проект Исполнительного кодекса Российской Федерации. Пояснительная записка к проекту Исполнительного кодекса Российской Федерации. Краснодар; СПб., 2004. С. 32.

В поддержку идеи либерализации профессии судебного пристава и усиления частноправовых начал организации исполнительного производства в России высказывались О.В. Исаенкова, Е.Н. Кузнецов, А.Х. Агеев, С.И. Гладышев <*>. В качестве аргументов в поддержку этого направления развития системы принудительного исполнения приводятся следующие: сокращение государственных расходов на содержание и реформирование органов принудительного исполнения; снижение риска причинения убытков неправомерными действиями и непрофессионализмом судебного пристава-исполнителя, поскольку возможный риск будет покрываться обязательной страховкой; рост эффективности системы исполнения вследствие заинтересованности всех участников в результатах исполнения. Для скорейшего и безболезненного реформирования системы органов принудительного исполнения ученые предлагают использовать зарубежный опыт, в частности Англии, Франции, Италии, Литвы <**>.

———————————

<*> См.: Исаенкова О.В. К разработке Исполнительного кодекса Российской Федерации // Законодательство. 2002. N 1. С. 72; Кузнецов Е.Н. Современное законодательство Франции об исполнительном производстве // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2004. N 3; Агеев А.Х. Частноправовые и публично-правовые начала в исполнительном производстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 15; Гладышев С.И. Исполнительное производство в английском и российском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8.

<**> См.: Кузнецов Е.Н. Указ. соч. С. 560; Гладышев С.И. Указ. соч. С. 20 — 21; Улетова Г.Д., Деревянко Т.Е. Исполнительное производство в зарубежных странах (обзор) // Проблемы исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов: Материалы круглого стола. Краснодар: Изд-во Кубанского гос. ун-та, 2001. С. 90 — 91; Исаенкова О.В., Демичев А.А., Вишинскис В. Проблемы исполнительного производства в европейских государствах // Исполнительное право. 2006. N 3. С. 37 — 39.

Идея создания и правового оформления в Российской Федерации института частных судебных приставов принадлежит Г.Д. Улетовой. Впервые авторский проект Федерального закона «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей» был опубликован в 2005 году. В качестве концептуальной основы этого проекта автором предложены следующие постулаты: вариативность организационных моделей исполнительного производства; конкурирующая компетенция различных органов принудительного исполнения; приоритетность уровня профессиональной подготовки и опыта правоприменительной практики в решении кадровых вопросов; нецелесообразность правового регулирования исполнительного производства нормами регионального и муниципального уровня <*>.

———————————

<*> См.: Улетова Г.Д. Принципы исполнительного права Российской Федерации. СПб., 2006. С. 5.

Этот труд вызвал интерес и широко обсуждался как учеными, так и практическими работниками, исследующими процесс принудительного исполнения. В последующем проект Закона был автором доработан и в 2006 году переиздан вместе с заключениями ряда российских ученых и практиков <*>.

———————————

<*> См.: она же. Проект Федерального закона «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей». СПб.: Юридический центр Пресс, 2006.

Безусловно, следует согласиться с автором, что частноправовая модель исполнительного производства «более эффективна и менее затратна для государства» <*>. Вместе с тем полная ликвидация института государственного судебного пристава-исполнителя, на наш взгляд, не вполне приемлема на современном этапе экономического и правового развития нашего государства. Так, итоги анкетирования судебных приставов-исполнителей Саратовской, Свердловской областей и Краснодарского края свидетельствуют о неготовности более 50% опрошенных оставить государственную службу и стать частным судебным приставом <**>.

———————————

<*> Там же. С. 22.

<**> См.: там же. С. 134 — 135; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Обобщение результатов анкетирования 205 сотрудников подразделений службы судебных приставов-исполнителей Саратовской области: Дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 370; Агеев А.Х. Указ. раб. С. 15.

Полный отказ от государственных судебных приставов с неизбежностью поставит вопрос о порядке исполнения исполнительных документов в пользу государства. Если исходить из конституционного принципа равенства всех перед законом, то государство наравне с другими субъектами должно оплачивать услуги частного судебного пристава. Такой подход не позволит сократить затраты федерального бюджета по исполнительному производству. Можно, конечно, предусмотреть другой вариант: закрепить положение, в соответствии с которым исполнение исполнительных документов в пользу бюджетов всех уровней осуществляется частными судебными приставами на безвозмездной основе. Однако количество исполнительных документов о взыскании в пользу государства (штрафы, налоги и т.п.) превосходит по количеству иные категории исполнительных документов. Так, только в Краснодарском крае в 2006 году на исполнении находилось свыше 569 тыс. исполнительных документов о взыскании в пользу бюджетов различных уровней, что составляет 58% от всего количества исполнительных производств.

На наш взгляд, оптимальным вариантом построения системы органов принудительного исполнения было бы сохранение института государственного пристава-исполнителя и наряду с ним создание частных судебных приставов. Исследование влияния альтернативных моделей организации исполнительного производства на результативность процесса принудительного исполнения позволило Г.Д. Улетовой прийти к выводу о том, что наличие конкуренции между традиционными службами судебных приставов и новыми организационно-правовыми образованиями — кабинетами и бюро частных судебных приставов — неизбежно, но это должно улучшить качество работы по исполнению юрисдикционных актов в целом. Эффективность исполнительного производства должна быть гарантирована правом выбора взыскателя: государственный либо частный судебный пристав-исполнитель <*>.

———————————

<*> См.: Улетова Г.Д. Проект Федерального закона… С. 27; она же. Источники исполнительного права Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2007. С. 11.

Основополагающими при построении такой системы должны стать следующие принципы: процессуальные права и обязанности государственного и частного пристава равны; государственный пристав взыскивает в пользу государства, частный пристав — в пользу иных лиц.

Говоря о равенстве прав и обязанностей, мы умышленно не употребляем термин «равенство статусов государственного и частного пристава», так как по правовой природе статус этих категорий приставов не может быть одинаков. Равны они будут только в своих полномочиях по исполнению исполнительных документов.

Разделение судебных приставов на государственных и негосударственных по категориям взыскания позволит, с одной стороны, сократить государственный аппарат, занятый в сфере принудительного исполнения, и, как следствие, снизить расходы федерального бюджета на содержание этого аппарата. Государство будет иметь свой аппарат принудительного исполнения, полномочия и рабочее время которого не будут распыляться на иные виды взыскания. Это значительно повысит эффективность взыскания в пользу государства и приведет к пополнению консолидированного бюджета Российской Федерации. Косвенным следствием такого реформирования станет стимулирование научной общественности и законодателя к разработке норм, отражающих особенности взыскания по исполнительным документам в пользу государства. Такие нормы в настоящее время в законодательстве о принудительном исполнении практически отсутствуют; эти особенности отражаются, как правило, только в соглашениях о взаимодействии, заключенных между ФССП России и другими государственными органами. Разработка норм об особенностях взыскания средств в пользу государства и их законодательное закрепление создаст прочную правовую основу для пополнения бюджетов всех уровней. С другой стороны, система исполнительного производства, основанная на «свободном статусе» органов принудительного исполнения, станет значительно эффективнее, так как судебные приставы будут материально заинтересованы в быстром и правильном исполнении требований исполнительных документов <*>.

———————————

<*> См.: Кузнецов Е.Н. Исполнительное производство Франции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 6.

Вместе с тем нельзя не заметить очевидные недостатки этой модели принудительного исполнения. Так, императивное разграничение судебных приставов по категориям взыскания отразится на качестве исполнения социально значимых платежей. Введение платной системы исполнения создаст препятствия для малообеспеченных граждан в защите их прав. Следует признать, что, выбирая между исполнительным производством о взыскании алиментов, задолженности по заработной плате, социального пособия и т.п. и исполнительным производством о взыскании задолженности с организации по решению арбитражного суда, судебный пристав (любой) охотнее возьмется за исполнение последнего.

Объясняется это просто: взыскание с юридического лица всегда более перспективно реальным исполнением ввиду наличия зарегистрированного либо учтенного (например, отраженного в балансе) имущества. Кроме того, взыскатель, ранее имевший хозяйственные связи с должником, может располагать дополнительными сведениями о месте нахождения имущества должника и расходы по исполнительному производству авансирует гораздо охотнее. Скорейшее исполнение документа и, как следствие, прямая материальная заинтересованность судебного пристава в этом случае будут препятствовать эффективному взысканию иных платежей. Таким образом, недостаток, отмеченный еще В.П. Чапурским, когда «очередность взыскания устанавливается не по степени важности дела, а по легкости исполнения» <*>, не будет устранен в деятельности органов принудительного исполнения.

———————————

<*> Чапурский В.П. Указ. соч. С. 6.

Преодолеть эту тенденцию, на наш взгляд, можно путем законодательного закрепления перечня категорий исполнительных документов, подлежащих исполнению в альтернативном порядке по выбору взыскателя государственным либо частным приставом. К таким категориям должны быть отнесены исполнительные документы о взыскании алиментных платежей; документы по трудовым спорам (как связанные с имущественным взысканием, так и не связанные); о взыскании с получателей средств федерального бюджета, бюджетов субъекта Федерации и органов местного самоуправления, а также исполнительные документы неимущественного характера. При этом если тезис об особом порядке исполнения социально значимых взысканий не вызывает сомнения, то отнесение неимущественных взысканий к совместному ведению государственных и негосударственных органов исполнения требует пояснения.

Количество исполнительных документов неимущественного характера незначительно по сравнению с имущественными. В этой связи исполнение указанной категории документов не отразится на нагрузке государственных и негосударственных приставов. Содержание неимущественных споров, как правило, затрагивает конституционные права граждан: право на защиту чести и достоинства, жилищные (вселение, выселение), избирательные, земельные права, право на благоприятную окружающую среду, авторские права и др. Отдельные категории неимущественных споров не только затрагивают конституционные права граждан, но и являются социально значимыми (например, восстановление на работе незаконно уволенного или переведенного сотрудника, определение места жительства ребенка, определение порядка общения с ребенком, защита неопределенного круга лиц). Кроме того, процедура исполнения отдельных исполнительных документов является достаточно дорогостоящей. Речь идет, в частности, о сносе незаконно возведенного строения, реконструкции или восстановлении строения. Следовательно, было бы ошибкой ставить эффективность принудительного исполнения в зависимость от материальной заинтересованности частного пристава.

В этой связи предлагаем установить следующее разграничение компетенции между государственными и негосударственными приставами. Государственные приставы являются государственными гражданскими служащими, замещают должности государственной гражданской службы и являются должностными лицами, осуществляют свою деятельность от имени государства и в интересах государства в установленном законом порядке.

Государственные судебные приставы обязаны принимать к исполнению:

1) исполнительные документы судебных и иных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, о взыскании сумм в доход бюджетов всех уровней либо в пользу получателей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации или муниципального образования;

2) исполнительные документы неимущественного характера, взыскателем по которым выступает Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование либо получатели средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации или муниципального образования;

3) исполнительные документы на сумму, превышающую 15 млн. руб. с юридических лиц и 10 млн. руб. — с физических лиц.

Негосударственные (частные) судебные приставы являются должностными лицами некоммерческой организации, осуществляют свою деятельность от имени государства в интересах взыскателя на договорных началах и в установленном законом порядке. Частные судебные приставы принимают к исполнению:

1) исполнительные документы по спорам имущественного характера, за исключением выданных в интересах бюджетов всех уровней либо в пользу получателей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации или муниципального образования. Размер взыскания не должен превышать 15 млн. руб. с юридических лиц и 10 млн. руб. — с физических лиц;

2) исполнительные документы о взыскании алиментов на содержание детей либо нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей; о взыскании социальных пособий; о взыскании с бюджетов всех уровней либо с получателей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации или муниципального образования; о восстановлении незаконно уволенного либо переведенного работника и (или) о взыскании задолженности по заработной плате;

3) исполнительные документы неимущественного характера. Они могут быть предъявлены в установленном порядке по усмотрению взыскателя как государственному, так и частному приставу.

Функционирование такой смешанной системы исполнительного производства не должно быть организовано аналогично системе нотариата <*>. Учитывая, что функции, компетенция и порядок предоставления государством полномочий как частному, так и бюджетному нотариусу идентичны, разделение нотариусов на государственных и частных представляется искусственным. Практика деятельности нотариата свидетельствует о сокращении числа государственных нотариусов: частный нотариат фактически поглощает государственный. Например, в Волгоградской области нет ни одной государственной нотариальной конторы — последняя из них была упразднена в 2002 году <**>.

———————————

<*> См.: Ярков В.В. Будущее системы гражданской юрисдикции: попытка прогноза. Система гражданской юрисдикции в канун 21-го века: современное состояние и перспективы развития: Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. В.В. Яркова, М.А. Викут и др. Екатеринбург, 2000. С. 72.

<**> См.: Сергеева Э. Нотариус не может плохо работать // Российское право. 2007. N 3. С. 17.

На наш взгляд, в системе органов принудительного исполнения государство не должно утрачивать контрольные и регулятивные функции. Эта позиция в разной степени разделяется и другими авторами. Так, Г.Д. Улетова отмечает: «Модель правового регулирования исполнительного производства в России должна сочетать в себе государственные и негосударственные механизмы с преобладанием первых» <*>. В.Ф. Кузнецов предлагает разрешить деятельность частных судебных приставов, которые, получая полномочия органа принудительного исполнения от имени государства (например, путем лицензирования), будут действовать в рамках законодательства, определяющего порядок совершения исполнительных процедур <**>.

———————————

<*> Улетова Г.Д. Источники исполнительного права Российской Федерации… С. 11.

<**> См.: Кузнецов В.Ф. Система исполнительного производства (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 24.

Предпосылками государственного регулирования принудительного исполнения судебных и иных актов должны служить следующие основополагающие моменты:

1) сохранение действующей структуры Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов. На основе действующих отделов территориальных органов ФССП России в субъектах Федерации возможно создание отделов государственных приставов. В их состав войдут государственные приставы-исполнители и приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Вопрос о сокращении численности действующих судебных приставов с целью формирования на их основе института частных судебных приставов должен быть рассмотрен только после изучения служебной нагрузки. Учитывая количество исполнительных документов, вынесенных в пользу государства, можно предположить, что число государственных приставов сократится несущественно;

2) установление единых квалификационных требований к государственным и негосударственным приставам. К таким требованиям в обязательном порядке должны быть отнесены следующие: наличие высшего образования; отсутствие судимости; достижение 20-летнего возраста; хорошее состояние здоровья. Процедура назначения на должность судебного пристава должна быть единообразной (но не идентичной) для государственных и частных приставов. В указанную процедуру целесообразно включить условие назначения по конкурсу. К участию в конкурсе должны допускаться кандидаты, успешно прошедшие стажировку в государственном органе принудительного исполнения в течение 6 месяцев либо работавшие не менее года в должности помощника судебного пристава; успешно сдавшие квалификационный экзамен. Заключение конкурсной комиссии является основанием для назначения на должность государственного судебного пристава. Для лица, претендующего на должность частного пристава, заключение конкурсной комиссии является основанием для рассмотрения вопроса о выдаче ему лицензии на право осуществления принудительного исполнения судебных и несудебных актов;

3) формирование конкурсной комиссии, назначение на должность и освобождение от должности судебных приставов, систему поощрений и дисциплинарных взысканий следует отнести к компетенции главных судебных приставов субъекта Федерации. К их компетенции по отношению к частным приставам (для усиления публичных начал в организации исполнительного производства) предлагаем отнести также организационно-методическую работу, рассмотрение жалоб на действия приставов, проверку территориальных отделов. С целью координации деятельности государственных и негосударственных приставов во избежание споров о территориальности и компетенции в случаях, когда в отношении одного и того же должника возбуждено несколько исполнительных производств у разных судебных приставов, вопрос о месте и органе, исполняющем сводное исполнительное производство, должен решать также главный судебный пристав субъекта Федерации. В случаях возбуждения в отношении одного должника исполнительных производств в разных субъектах Федерации вопрос об объединении этих производств в сводное, о месте и органе исполнения должен решать главный судебный пристав Российской Федерации;

4) определение порядка прохождения стажировки лиц, претендующих на должность судебного пристава; порядка формирования и деятельности квалификационной комиссии; процедуры лицензирования деятельности частных судебных приставов следует отнести к компетенции Министерства юстиции РФ в сфере исполнительного производства. Указанные вопросы, на наш взгляд, могут быть урегулированы в соответствующих положениях, утвержденных приказами Министра юстиции Российской Федерации.