Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ

04-03-19 admin 0 comment

Власова М.Г.
Современное право, 2003.


Внесение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации норм, регулирующих производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, имеет исключительно важное значение. В документе этому посвящена глава 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части», включенная в подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Впервые законодательно не только закреплено право судов общей юрисдикции рассматривать данную категорию дел (это право было предусмотрено в статьях 115, 116, 231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР и некоторых федеральных законах), но и урегулированы особенности рассмотрения таких дел.

До принятия ГПК РФ указанная категория дел рассматривалась в порядке, установленном главой 24.1 ГПК РСФСР, — как дела об оспаривании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, с особенностями, вытекающими из характера этих дел. Данные особенности частично регламентировались Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ»; Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.93 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. от 24.04.2002); Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 N 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» (в ред. от 24.04.2002).

Оспаривание нормативных актов, регулируемое главой 24 ГПК РФ, представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль, т.е. проверку соответствия определенного нормативного акта другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц.

ГПК РФ внес определенность во многие проблемы, касающиеся дел об оспаривании нормативных актов и вызывавшие различное их толкование в судебной практике, в том числе (учитывая положения АПК РФ) в вопросы о подведомственности и подсудности дел данной категории. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов ниже уровня федеральных законов в порядке абстрактного нормоконтроля (оспаривание федеральных законов по основанию их противоречия Конституции РФ возможно в силу ст. 125 Конституции РФ в Конституционном Суде РФ) подведомственны в настоящее время как судам общей юрисдикции, так и арбитражным судам.

В соответствии со ст. 192 АПК РФ арбитражным судам предоставлено право рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, а также прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Вместе с тем в п. 1 ст. 29 АПК РФ предусмотрено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны арбитражным судам, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда федеральным законом.

В настоящее время подведомственность дел об оспаривании нормативных актов арбитражным судам предусмотрена только Налоговым кодексом РФ (п. 2 ст. 138), Федеральным законом от 22.04.96 N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. от 28.12.2002) (ст. 43), Федеральным законом от 14.04.95 N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в ред. от 10.01.2003) (ст. 13). Таким образом, во всех остальных случаях, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный акт, дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции.

На наш взгляд, такой выборочный подход законодателя к подведомственности дел об оспаривании нормативных актов нельзя признать оправданным. Представляется, что, поскольку при рассмотрении дел данной категории решаются только вопросы права, более правильно и целесообразно было бы все без исключения дела об оспаривании нормативных правовых актов отнести к подведомственности судов общей юрисдикции.

Согласно п. 3 ст. 251 ГПК РФ не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции и заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

В силу подпунктов «а» и «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ относится проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, определена в статьях 24 — 27 ГПК РФ.

Согласно подп. 2 п. 1 ст. 27 ГПК РФ к подсудности Верховного Суда РФ отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти.

По сравнению со ст. 116 ГПК РСФСР, в ГПК РФ расширен перечень нормативных актов, которые могут быть оспорены в Верховном Суде РФ. Впервые в этот перечень включены нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ. Хотя возможность обжалования нормативных актов Правительства РФ в общих судах появилась с принятием Федерального конституционного закона от 17.12.97 N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» (в ред. от 31.12.97), родовая подсудность таких дел законом установлена не была, что нередко вызывало определенные разночтения в судебной практике.

Необходимо отметить, что возможность оспаривания нормативных правовых актов Президента РФ появилась впервые. Ранее Верховный Суд РФ отказывал в принятии подобных заявлений.

Что касается подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов судам субъектов РФ, то здесь перечень оспариваемых нормативных актов не изменился. Так, согласно подп. 2 п. 1 ст. 26 ГПК РФ суд субъекта Федерации вправе рассматривать в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Исключение из этой нормы (по сравнению со ст. 115 ГПК РСФСР) указания об оспаривании нормативных правовых актов должностных лиц субъектов Федерации не означает сужения сферы судебной защиты в данной области, поскольку понятие органа государственной власти включает в себя и высших должностных лиц этих органов.

Все остальные дела данной категории подсудны районным судам. К ним относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Еще до принятия ГПК РФ в Верховном Суде РФ и судах субъектов Федерации стала формироваться практика отказа в принятии заявлений и жалоб по основаниям неподсудности дела суду, в которых оспаривались акты, нормативные по своему характеру, но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования. То есть оспариваемые нормативные акты государственных органов субъекта Федерации, не опубликованные в установленном порядке (в соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ), а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, еще не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России (в соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов исполнительной власти» (в ред. от 13.08.98)), не признавались нормативными актами, и заявителей отправляли в районные суды.

Указанная практика нашла свое нормативное закрепление в ГПК РФ: согласно п. 1 ст. 251 теперь допускается оспаривание в суде лишь тех нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке. Таким образом, нормативные по своему содержанию акты (создающие правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение), но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования, вообще не могут рассматриваться в порядке абстрактного нормоконтроля, по правилам главы 24 ГПК РФ.

Такой подход законодателя представляется нам неверным, поскольку непонятно, где и в каком порядке должны рассматриваться подобные акты. Если в районном суде (по правилам главы 25 ГПК РФ, регламентирующей производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), то, учитывая нормативный характер оспариваемого акта, неясно, какого содержания решение должно приниматься, каким образом оно будет исполняться и т.д.

На практике может сложиться такая ситуация, когда один и тот же такой акт — в соответствии с правилом об альтернативной подсудности, предусмотренной главой 25 ГПК РФ, — будет обжалован в различных районных судах с вынесением противоположных по своему содержанию решений. Указанная глава ГПК РФ, безусловно, не учитывает нормативного характера подобных правовых актов, что неизбежно породит правоприменительную неразбериху при рассмотрении данной категории дел.

В связи с этим вряд ли можно согласиться с мнением В.М. Жуйкова о том, что правовой акт, хотя и содержащий определенные правила поведения, но не отвечающий требованиям закона по форме, порядку принятия и опубликования, не может признаваться нормативным и оспариваться в таком качестве <*>. Представляется, что подобные акты, несомненно, являются нормативными, на что прямо указано в Конституции РФ.

———————————

<*> См.: Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 121.

Согласно п. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Таким образом, Конституция РФ не связывает нормативность правового акта с его официальным опубликованием. На наш взгляд, такие правовые акты должны рассматриваться по тем же правилам, что и нормативные акты, отвечающие требованиям закона о порядке их принятия и опубликования. Нарушение же такого порядка должно являться основанием для признания этого акта недействующим со дня принятия. Данное положение было отражено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.04.2002 N 8 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» <*>. Полагаем, что оно должно быть законодательно закреплено.

———————————

<*> Утратило силу в связи с принятием ГПК РФ. — Прим. ред.

Что касается территориальной подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов, то положительным моментом в ГПК РФ является то обстоятельство, что дела данной категории, подсудные районным судам, должны рассматриваться судом по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт (п. 4 ст. 251 ГПК РФ). Таким образом, применение правила об альтернативной подсудности к данной категории дела (что имело место быть на практике), установленного Законом РФ от 27.04.93 N 4866-1 «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.95), в настоящее время невозможно. Это исключает возможность вторичного оспаривания в другом районном суде нормативного акта, законность которого ранее уже проверялась.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что эффективно функционирующая судебная система нуждается в создании таких рычагов, которые позволяли бы суду в случае необходимости воздействовать на власть, что соответственно предполагает дальнейшее совершенствование процессуального законодательства в сфере нормоконтроля.