Специфика и эффективность антимонопольного законодательства России

04-03-19 admin 0 comment

Багандов А.И.
Современное право, 2003.


Антимонопольное законодательство можно определить как целостную систему нормативных правовых актов, включающую в себя правила регулирования воспроизводства и поддержки добросовестной конкуренции, предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

По своему уровню антимонопольное законодательство является федеральным. Это связано с тем, что п. «ж» ст. 71 Конституции РФ относит вопросы установления правовых основ единого рынка к предмету исключительной компетенции Российской Федерации. Правовые начала развития единого рынка, включая антимонопольные правила, на всей территории государства не могут устанавливаться органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

Акты антимонопольного законодательства действуют в соответствии с вертикальной иерархией норм о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Первое место в этой иерархии занимает Конституция РФ, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России.

Конституционные основы антимонопольного регулирования образуют нормы главы 1 Конституции РФ. Поддержка конкуренции — наиболее стабильная часть антимонопольного законодательства, поскольку в Конституцию РФ не могут быть внесены изменения и дополнения.

Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Эти гарантии тесным образом связаны с основополагающими конституционными правами и свободами. Государство обязано не только провозгласить их, но и обеспечить условия для их практической реализации в частноправовых и публичных отношениях. Поэтому в п. 2 ст. 34 Конституции РФ запрещается такая экономическая деятельность, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Данная запрещающая норма носит общий характер и охватывает все виды экономических отношений, включая те, что складываются на рынках ценных бумаг и финансовых услуг. Применительно к частноправовому регулированию указанный запрет реализован в п. 1 ст. 10 Гражданского кодекса РФ, где не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребления доминирующим положением.

Сфера действия запрета, закрепленного в ст. 10 ГК РФ, ограничена. Во-первых, запрет распространяется только на участников гражданского оборота (граждан и юридических лиц) и применяется к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. Во-вторых, запрет не применяется к отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой. Однако иное, в принципе, может быть предусмотрено законодательством.

Запрет распространяется на товарные рынки, где конкуренция по объективным причинам отсутствует: это рынки естественных, государственных и временных монополий. По субъектному составу запрет распространяется на тех лиц, которые обладают доминирующим положением на рынке. Положения ст. 10 ГК РФ являются, по существу, бланкетными (легальные определения понятий «конкуренция» и «доминирующее положение» приводятся в ст. 4 Закона РСФСР от 22.03.91 N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 09.10.2002; далее — Закон о конкуренции) и статьях 3 — 4 Федерального закона от 23.06.99 N 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» (в ред. от 30.12.2001)). Их применение зависит от дефиниций и правил антимонопольного законодательства.

Таким образом, расширить или сужать сферу действия п. 1 ст. 10 ГК РФ можно путем внесения изменений и дополнений в вышеуказанные Законы. Реализация запрета по ст. 10 ГК РФ осуществляется в судебном порядке. В случае несоблюдения этого запрета суд общей юрисдикции или арбитражный суд вправе отказать лицу в защите принадлежащего ему права.

С точки зрения публичных интересов непосредственное отношение к антимонопольной политике имеют нормы, закрепленные в п. 3 ст. 55, п. 1 ст. 74 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ. Они запрещают устанавливать на территории России юридические и фактические препятствия (ограничения прав и свобод, таможенные границы, пошлины, сборы и т.п.) для осуществления свободы экономической деятельности и добросовестной конкуренции. Исключение может быть сделано лишь с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, жизни и здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей. Перечисленные ограничения вводятся только в форме федерального закона. Примерами таких ограничений служат п. 1 ст. 10 и п. 2 ст. 209 ГК РФ.

Следующими в иерархии антимонопольного законодательства стоят федеральные законы. Центральное место среди них занимает Закон о конкуренции, который является первым российским антимонопольным актом. В нем содержится понятийный аппарат антимонопольного законодательства, положения о функциях, структуре и компетенции антимонопольных органов, признаки составов нарушений антимонопольного законодательства, требования государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией, а также положения о принятии, обжаловании и исполнении решений и предписаний антимонопольных органов.

Закон о конкуренции по своим целям наиболее близок к европейской модели антимонопольного законодательства и базируется на принципе контроля за злоупотреблениями рыночной властью (статьи 5, 17, 18). В то же время в нем имеются элементы американской системы антитрестового законодательства, построенной на основе принципа запрещения монополий (например, в п. п. 1, 3 ст. 6 содержится запрет соглашений о разделе рынка по объему продаж или территории). Сравнивая законы о конкуренции России и других стран Центральной и Восточной Европы с законодательными актами США, американские специалисты подчеркивают, что антитрестовые законы США сформулированы более общо, а конкретные схемы и ситуации закрепляются прецедентным путем. Новое законодательство стран Центральной и Восточной Европы в большей степени, нежели американское, сосредоточено на контроле за проведением доминирующих хозяйствующих субъектов <*>.

———————————

<*> См.: Питтман Р. Некоторые наиболее значимые положения антимонопольного законодательства стран Центральной и Восточной Европы // США: экономика, политика, идеология. 1992. N 8. С. 15.

Теоретико-экономической основой Закона о конкуренции послужил структурно-регулятивный принцип. Это означает, что с помощью Закона о конкуренции предполагается не только противодействовать происходящим противоправным монополистическим проявлениям, но и предотвращать возникновение хозяйствующих субъектов или организационных связей между ними, монополизирующих экономику и негативно влияющих на структуру рынка.

Следует обратить внимание не неопределенность значения и места Закона о конкуренции по отношению к другим федеральным законам, составляющим антимонопольное законодательство. Речь идет о содержании ст. 1.1 Закона о конкуренции. В своей прежней редакции эта статья закрепляла, что антимонопольное законодательство состоит из Конституции РФ, настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним федеральных законов. Таким образом, подчеркивалось особое место Закона о конкуренции в иерархии норм антимонопольного законодательства. Кроме того, понятийный аппарат Закона о конкуренции последовательно использовался в нормативных актах, связанных с антимонопольным регулированием (включая кодифицированные). В результате в ст. 1.1 законодателем была установлена вертикальная и горизонтальная иерархия актов антимонопольного законодательства, которая на практике позволяла устранять противоречия между нормативными актами различных уровней и федеральными законами.

Однако Федеральным законом от 09.12.2002 N 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» в ст. 1.1 были внесены существенные изменения.

В соответствии с новой редакцией Закона о конкуренции антимонопольное законодательство основывается на Конституции РФ и состоит из указанного Закона, федеральных законов, регулирующих отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в России, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти или организации, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Эти отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить Закону о конкуренции и федеральным законам. На основании и во исполнение Закона о конкуренции, федеральных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, регулирующие вышеуказанный круг общественных отношений.

В ст. 1.1 новой редакции Закона о конкуренции термин «законодательство» понимается в широком смысле: под ним подразумеваются законы и другие нормативные правовые акты. Такая трактовка отличается от существующей в настоящее время тенденции узкого понимания законодательства <*>. Тем не менее она не противоречит Конституции РФ, которая в статьях 71 — 72 и 105 различает термины «закон» и «законодательство».

———————————

<*> В качестве примеров можно привести п. 2 ст. 3 ГК РФ или п. 1 ст. 1 УК РФ.

Из текста ст. 1.1 было изъято положение об издании в соответствии с Законом о конкуренции иных федеральных законов. Таким образом, сложилась ситуация, когда вновь принимаемые законы, регулирующие отношения конкуренции, могут содержать нормы, вступающие в противоречие с базовым законом.

Закон о конкуренции, будучи федеральным, действует на всей территории России с 1991 г. На территории субъектов Федерации не могут приниматься нормативные акты, противоречащие требованиям данного Закона, вопросы которого относятся к исключительной конституционной компетенции Российской Федерации.

Важной особенностью Закона о конкуренции является его экстерриториальный характер. Это выражается в том, что нормы Закона применяются в тех случаях, когда действия и соглашения, указанные в п. 1 ст. 2 Закона о конкуренции, совершаются или заключаются за пределами территории Российской Федерации. Для того чтобы применить правила Закона о конкуренции к таким соглашениям (действиям), в соответствии с теорией последствий необходимо доказать, что они приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут другие отрицательные последствия на рынках России.

Если рассматривать сферу применения антимонопольных законов других стран и сравнивать ее со сферой применения российского Закона о конкуренции, то следует констатировать, что в большинстве случаев законодательство имеет строго территориальный характер, то есть регулирует операции фирм в пределах национальных регионов (рынков). Лишь законодательные акты США, Канады и ЕС в отдельных деталях являются экстерриториальными <*>.

———————————

<**> См.: Агаев А.Г. Сравнительно-правовой анализ антимонопольного законодательства зарубежных стран и практики его применения // Законодательство и экономика. 1995. N 3/4. С. 114.

Что касается действия Закона о конкуренции, то его нормы распространяются на соответствующие отношения, влияющие на конкуренцию и складывающиеся с участием российских и иностранных юридических лиц, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Этот перечень охватывает прежде всего индивидуальных предпринимателей, а также коммерческие и некоммерческие организации.

Другую группу субъектов отношений, регулируемых Законом о конкуренции, составляют властные органы: федеральные органы исполнительной власти; органы государственной власти субъектов Федерации; органы местного самоуправления.

Органы государственной власти субъектов Федерации как субъекты конкурентных правоотношений определены новой редакцией Закона о конкуренции. Ранее в качестве субъектов фигурировали лишь органы исполнительной власти субъектов Федерации. Следует отметить спорность такой конструкции, так как ст. 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с этим вызывает сомнение право антимонопольных органов, действующих на основании Закона о конкуренции и являющихся федеральными органами исполнительной власти, контролировать самостоятельные органы законодательной и судебной власти. Вместе с тем Закон о конкуренции предусматривает право антимонопольных органов на выдачу предписаний только органам исполнительной власти субъектов Федерации. Представляется, что при нарушении антимонопольного законодательства представительными (законодательными) органами антимонопольный орган вправе обращаться с заявлением в суд о признании недействительными актов указанных органов.

При применении Закона о конкуренции также следует принимать во внимание, что товарные рынки, функционирующие в условиях естественной монополии, также регулируются специальным законодательством, и прежде всего — Федеральным законом от 17.08.95 N 147-ФЗ «О естественных монополиях» (в ред. от 10.01.2003; далее — Закон о естественных монополиях). Поэтому для практических целей необходимо определить соотношение Закона о конкуренции и Закона о естественных монополиях. В Законе о конкуренции нет указаний на то, что этот Закон не распространяется на отношения с участием субъектов естественных монополий. В то же время экономическая природа естественных монополий такова, что ее субъекты заведомо доминируют на соответствующем товарном рынке, то есть доля каждого из них на рынке определенного товара превышает 65%. Следовательно, запреты ст. 5 Закона о конкуренции и его санкции могут применяться и к субъектам естественных монополий, если последние нарушают антимонопольное законодательство России. Параллельно с этим деятельность субъектов естественной монополии подвергается регулированию и в соответствии с Законом о естественных монополиях (статьи 6 — 15).

Рассмотренные особенности российского Закона о конкуренции позволяют во многом проследить его сходство с зарубежным антимонопольным законодательством <*>. Вместе с тем имеются и отличия, наиболее значимым из которых является включение в число субъектов монополистической деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это доказывает особые условия применения антимонопольного законодательства России, когда имеют место случаи незаконного монополизма, основанного на властной и региональной почве.

———————————

<*> Подробнее об этом см.: Жидков О.А. Законодательство о капиталистических монополиях. М., 1968; Мозолин В.П. Корпорации, монополии и право в США. М., 1966.

Все это позволяет говорить о том, что антимонопольное законодательство в Российской Федерации независимо от видов рынков (товарные или финансовые) необходимо строить на основе единых конституционных принципов и законодательных стандартов.