К вопросу о правовой основе вооруженных сил ООН

04-03-19 admin 0 comment

Семенов В.С.
Военно-юридический журнал, 2009.


Организация Объединенных Наций была создана государствами, одержавшими победу во Второй мировой войне, как эффективный инструмент по поддержанию международного мира и сотрудничества. Устав ООН, подписанный от имени народов этих государств 20 лет тому назад, предоставляет для этого необходимые возможности, которые, однако, до сих пор не всегда в полной мере использовались. За годы холодной войны в ООН по вине западных держав сложилась обстановка грубых нарушений Устава. В результате ООН нередко оказывалась несостоятельной перед лицом серьезных международных кризисов. Более того, ее авторитет в противоречии с Уставом использовался для прикрытия неоколониалистских и антиреволюционных акций империалистов, грубо попирались цели и принципы Организации.

Положение, ныне сложившееся в мире, характеризуется изменением соотношения сил в пользу сил мира, демократии и социализма. Мировая социалистическая система была решающим фактором развития общества. Существенное влияние на международную обстановку оказывают молодые независимые государства Азии, Африки и Латинской Америки. Изменение соотношения сил на международной арене сказалось на составе и деятельности ООН. Силы, стремящиеся превратить эту мировую организацию в действительно эффективный инструмент мира и международного сотрудничества, значительно окрепли.

В определении конкретных путей дальнейшего развития Организации Объединенных Наций в настоящее время явно наметились две тенденции.

Первая из них поддерживается миролюбивыми силами, и прежде всего многими молодыми независимыми государствами Азии, Африки и Латинской Америки. Они исходят из того, что путь укрепления ООН ясно указан ее Уставом, теми его статьями, которые предусматривают мирное разрешение международных споров, применение принудительных мер невоенного характера и в исключительных ситуациях, в качестве самой крайней меры, когда нет иного пути для предупреждения или пресечения агрессии, направление в соответствующий район Вооруженных сил ООН. Комплекс мероприятий по усилению эффективности ООН должен включать также действенные меры в направлении разоружения. Предоставление государствами Вооруженных сил в распоряжение Совета Безопасности в соответствии со ст. 43 Устава не должно препятствовать проведению мер по разоружению <1>.

———————————

<1> См.: Богданов О.В. Всеобщее и полное разоружение. М.: Изд. «Международные отношения», 1964. С. 340.

Вторая тенденция представлена реакционными империалистическими силами. Решение проблемы усиления эффективности ООН они видят в создании мощных Вооруженных сил ООН, которые можно было бы использовать для целей подавления революционного и национально-освободительного движения. Эту точку зрения достаточно откровенно выразил, например, министр иностранных дел Таиланда Танат Коман, предложивший создать «международные силы» для оказания помощи США в борьбе с южновьетнамскими патриотами <2>. Использование войск ООН для интервенционистских целей предлагается в ряде вариантов западных проектов будущих международных вооруженных сил. Например, в статье Т. Шелинга «Стратегические проблемы международных вооруженных сил» говорится о специальном «противоповстанческом командовании» (counter-insurgency command) <3>. В статье Л. Блюмфильда «Международные войска в разоруженном, но революционном мире» <4> проблема использования международных сил в контрреволюционных целях подвергается специальному подробному рассмотрению и обоснованию. Несомненно, такого рода проекты противоречат демократическим принципам международного права, Уставу Организации Объединенных Наций.

———————————

<2> Известия. 11.12.1964.

<3> Scheing T.C. Strategie Problems of an International Armed Force. International Organisation. Vol. XVII. No 2. P. 474.

<4> L. Bloomfield. International Force in a Disarming but RevolutionaryWorld. International Organisation. Vol. XVII. No 2. P. 444.

В свете борьбы двух тенденций по вопросу о роли Вооруженных сил в решении задач усиления эффективности ООН немаловажное значение приобретает правовая оценка опыта Организации по созданию таких сил. Значение проблемы связано также с настойчивыми попытками США незаконно взыскать с ряда стран — членов ООН миллионные суммы за так называемые операции по поддержанию мира на Среднем Востоке и в Конго. Представители буржуазной доктрины международного права в той или иной форме вынуждены признать, что в практике создания Вооруженных сил ООН нарушались важнейшие положения Устава ООН, относящиеся к этому вопросу.

Так, например, в книге Д. Боветта «Вооруженные силы Объединенных Наций», изданной в 1964 г. в Лондоне, отмечается как «поразительная особенность всех создававшихся до сих пор Вооруженных сил ООН» то обстоятельство, что они «не были вооруженными силами, специально предусмотренными ст. 42 Устава» <5>. Даже такой активный сторонник широкого применения Вооруженных сил ООН, как премьер-министр Канады Лестер Пирсон, в своем проекте создания нового вида вооруженных сил для поддержания мира пишет: «Было бы неблагоразумным, однако, слишком подчеркивать мнение, согласно которому применение Вооруженных сил ООН на Среднем Востоке показало возможность будущих соглашений… Эти силы не были родом войск, предусмотренных Уставом» <6>.

———————————

<5> Bowett D.W. United Nations Forces, A Legal Study of United Nations Practice. London: Stevens and Sons, 1964. P. 266.

<6> Lester B. Pearson. New Kind of Peace Forces. 1964. P. 2.

Более туманно это обстоятельство признает и американский международник Дж. Халдермен в статье «Легальная основа Вооруженных сил ООН». «Вследствие того, — пишет он, — что возникшие ситуации не позволяли сформировать эти силы в соответствии с господствующей интерпретацией положений Устава, относящихся к использованию вооруженных сил, и отчасти потому, что эти силы создавались в кризисных условиях, их юридическая основа является отчасти неясной и неудовлетворительной» <7>.

———————————

<7> John W. Halderman. Legal Basis for UNF. Amer. j. Intern. Law. 1962. No 4. P. 971.

Признание этого положения заставляет его указать на «невозможность сделать надежную экстраполяцию потенциальных форм, способов создания, сферы деятельности будущих Вооруженных сил ООН на основании существующей теории и практики применения этих сил» <8>. Математический термин «экстраполяция», примененный здесь Халдерменом, означает определение по ряду данных значений математического выражения других его значений, находящихся вне этого ряда. Халдермен, таким образом, признает здесь невозможность использовать опыт Вооруженных сил ООН для прогноза формы организации будущих Вооруженных сил ООН.

———————————

<8> Ibid.

В дальнейшем изложении вопроса он все же пытается подвести правовую базу под практику операций ООН с применением Вооруженных сил и доказывает полезность их опыта для будущего. Прибегая к примененному к этому случаю самим Халдерменом математическому термину, его теоретические изыскания можно оценить как экстраполяцию, проведенную на основе ненадежных исходных данных. Как говорят математики, ошибка в исходных данных при экстраполяции становится во много раз значительнее. Видимо, Халдермен шел на это сознательно.

Аргументация западных юристов-международников, восхваляющих опыт ООН по применению Вооруженных сил, сложна и противоречива. Главные доводы многих западных юристов основываются на теории так называемой неотъемлемой компетенции (inherent capacity, inherent powers) Организации Объединенных Наций. С точки зрения сторонников этой теории, имеют значение только те положения Устава, которые определяют основные цели деятельности ООН. Статьи, определяющие порядок, формы, средства осуществления этих целей, имеют чисто технический, процедурный характер, и ими, по мнению этих юристов, можно пренебречь во имя достижения этих целей.

Так, например, уже упоминавшийся Дж. Халдермен утверждает, сославшись на п. 1 ст. 1 Устава <9>: «Если в Уставе сказано не более этого, неоспоримо существует совершенная легальная база для создания и деятельности вооруженных сил ООН типа Вооруженных сил на Среднем Востоке и в Конго» <10>.

———————————

<9> Пункт 1 ст. 1 Устава ООН гласит: «Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии и других нарушений мира…».

<10> John W. Halderman. Op. cit. P. 973.

Английский международник Боветт теорию «неотъемлемой компетенции» пытается распространять и на другие международные организации, считая «общепризнанным», что международные конституционные документы должны толковаться динамично и что «полномочия международных организаций могут выходить за пределы тех, которые были им специально предоставлены…». «Можно сказать, — пишет он далее, — что договорная правоспособность таких организаций часто только подразумевается, но даже там, где она точно определена, характер и объем соглашений, к которым это относится, не может быть точно установлен» <11>. Возвращаясь к анализу компетенции ООН, Боветт заявляет: «…ООН может выполнять любую акцию, если она специально не запрещена Уставом, при условии что она находится в пределах принципов и целей Устава» <12>. Этой точки зрения придерживаются и некоторые другие западные юристы <13>.

———————————

<11> Bowett D.W. Op. cit. P. 308.

<12> Ibid. P. 309.

<13> Seyersted. United Nation Forces. Some legal problems. British Year Book of International Law. 1961. 37. P. 449; Kasme. La Capacite de l’Organisation des Nations Unies de Conclure des Traites. 1960. P. 40.

Доводы теории «неотъемлемых полномочий» использовали большинство членов Международного суда ООН в консультативном заключении от 20 июля 1962 г. по вопросу о финансировании операций ООН в Конго и на Среднем Востоке. «Когда, — говорится в этом акте Международного суда, — Организация предпринимает акцию, которая подтверждает утверждение, что она предпринята для выполнения одной из основных целей ООН, презумпция такова, что такая акция не является ultra vires Организации» <14>. Возражая против этой концепции, член Международного суда ООН, видный советский юрист академик АН УССР В.М. Корецкий справедливо отметил в своем особом мнении: «Суд не может закрывать глаза на реальную действительность. Образ Фемиды с завязанными глазами был только сказочным мифическим образом. Суд, открывая глаза на действительность, должен всегда иметь в виду защиту Устава, необходимость строгого соблюдения и надлежащего толкования положений Устава, его норм, не ограничиваясь общими ссылками на задачи и цели Организации; иначе пришлось бы прийти к давно осужденной формуле: «Цель оправдывает средства» <15>.

———————————

<14> International Court of Justice. Report of Judgements, Advisory Opinions and Orders; Certain Expenses of the United Nations. Art. 17, 2, of the Charter; Advisory opinion of 20 July, 1962. P. 168.

<15> Dissenting opinion by judge Koretsky. International Court of justice. Reports of Judgements, advisory opinions and orders. Certain expenses of the United Nations. Art. 17, 2, of the Charter. Advisory opinion of 20 July, 1962. P. 268.

Теория «неотъемлемой компетенции» исходит из характерного для буржуазной юриспруденции противопоставления материального права процессуальному. Такая позиция позволяет в случаях, когда это выгодно буржуазии, грубо разрушать мешающую ей законность под предлогом нарушения только технических процессуальных норм. Но материальное право неразрывно связано с процессуальным. Как образно писал К. Маркс, «процесс и право так же тесно связаны друг с другом, как, например, формы растений связаны с растениями, а формы животных — с мясом и кровью животных» <16>.

———————————

<16> К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч. Т. 1. С. 158.

Можно представить себе случай, когда то или иное средство мирного урегулирования, специально не предусмотренное Уставом, применяется соответствующим органом ООН для осуществления целей Организации. Вряд ли нужно доказывать, что применение таких средств не может считаться нарушением положений Устава. Но вопросы формирования и применения Вооруженных сил ООН регулируются специальными положениями Устава, и всякое пренебрежение этими нормами нарушает международную законность и правопорядок.

Сторонники теории «неотъемлемых полномочий» пытаются укрепить свои позиции, доказывая, что Вооруженные силы ООН на Среднем Востоке и в Конго были не теми силами, которые предусмотрены ст. 43 Устава, а разновидностью мер, предусмотренных или скорее подразумеваемых в ст. ст. 39, 41 и 42. Так, ссылаясь на указанные статьи Устава, Халдермен дополняет свою аргументацию в защиту войск ООН на Среднем Востоке и в Конго. Весьма изобретательно он пытается доказать, что эти статьи предусматривают не только принудительные меры, но и некоторые другие действия, которые не охватываются понятием принудительных мер, но являются разновидностью коллективных мер. Основываясь на том, что в названных статьях Устава употреблен термин «меры», а термин «принудительные меры» — только в ст. ст. 2 (7) и 53, он утверждает, что «принудительные меры» должны обязательно быть направлены против какого-либо государства — ст. 2 (7), а вооруженные силы на Среднем Востоке и в Конго были направлены туда с согласия заинтересованных государств и потому не могут рассматриваться как принудительные действия <17>.

———————————

<17> См.: John W. Haldermаn. Op. cit. P. 981.

Таким образом, предусмотренный специальными положениями Устава институт Вооруженных сил ООН искусственно растворяется в более широком понятии коллективных действий. Этот хитроумный ход потребовался Халдермену для того, чтобы попытаться вывести Вооруженные силы ООН из окружения специальных статей Устава, определяющих такой порядок их формирования и деятельности, который обеспечивает их применение только в общих интересах членов ООН, и на фоне общих формулировок обеспечить простор для произвольного их использования в империалистических целях. Но Устав ООН — это достаточно надежная и прочная международно-правовая крепость, ее бастионы сооружали дальновидные и мудрые мастера фортификации — взять эту крепость нельзя, даже прибегая к «военным хитростям».

Сложные рассуждения Халдермена рассыпаются при первом соприкосновении с Уставом. Достаточно вдуматься в формулировки статей главы VII, относящихся к Вооруженным силам ООН, чтобы понять их неразрывную связь между собой. В частности, связаны ст. 42 и ст. 43 Устава. Первая из них определяет, когда и какие действия предпринимает Совет Безопасности с помощью Вооруженных сил, а ст. 43 — порядок формирования этих сил. Их неразрывную связь подтверждает и ст. 106, где говорится об «упомянутых в статье 43» особых соглашениях, которые «по мнению Совета Безопасности, дают ему возможность начать осуществление своих обязанностей согласно ст. 42».

Анализ операций так называемых Вооруженных сил ООН доказывает, что эти силы создавались и действовали в полном противоречии с Уставом. В частности, решения об их учреждении принимались, как правило, Генеральной Ассамблеей, а не Советом Безопасности, но и в случаях, когда решение принимал Совет Безопасности, и в тех, когда решение принималось Генеральной Ассамблеей, непосредственное руководство их формированием и деятельностью осуществлял Генеральный Секретарь ООН. Таким образом, Совет Безопасности был практически отстранен от руководства Вооруженными силами.

Операция ООН на Среднем Востоке была предпринята в связи с вооруженной агрессией Англии, Франции и Израиля против Египта, а операция в Конго — в связи с агрессией Бельгии, поддержанной некоторыми ее союзниками по НАТО против Республики Конго. Бесконтрольное руководство генерального секретаря операциями привело к тому, что в состав сил ООН включались контингенты государств — союзников агрессора. Командование силами ООН осуществлялось преимущественно представителями империалистических стран. Сроки пребывания этих войск произвольно удлинялись. Грубое нарушение Устава вело к тому, что так называемые Вооруженные силы ООН превратились в орудие неоколониализма. Операция в Конго, например, завершилась возвращением в Конго колонизаторов и их ставленников, опирающихся на помощь иностранных наемников. Не было ни одного случая, когда Вооруженные силы ООН применялись бы за пределами развивающихся стран.

Таким образом, анализ действительного опыта проведения так называемых операций ООН по поддержанию мира позволяет доказать их противоправность даже с точки зрения теории «неотъемлемой компетенции», ибо при их проведении были не только нарушены нормы, регулирующие порядок формирования и деятельности Вооруженных сил ООН, но также грубо нарушались цели и принципы Устава. Опирающееся в значительной мере на эту теорию консультативное заключение Международного суда от 20 июля 1962 г. <18> лишено юридической основы.

———————————

<18> Certain expenses of the United Nations Art. 17, 2, of the Charter. P. 151.

Операция Чрезвычайных Вооруженных сил ООН на Среднем Востоке, а также операции ООН в Конго не налагают на членов ООН финансовых обязательств, поскольку эти операции проводились не в соответствии с требованиями Устава ООН <19>. Угрозы США применить в отношении Советского Союза и ряда других государств, отказывающихся оплачивать эти незаконные операции, ст. 19 Устава были направлены на подрыв ООН как инструмента борьбы за мир и безопасность народов.

———————————

<19> См.: Меморандум МИД СССР от 11 сентября 1964 г. «К вопросу о финансовом положении ООН» // Международная жизнь. 1964. N 11.

Подобная тактика сорвала XIX и угрожала срывом XX сессии Генеральной Ассамблеи. Однако большинство государств — членов ООН осуждало обструкционистские действия США. 16 августа 1965 г. американский постоянный представитель в ООН Артур Гольдберг вынужден был заявить об отказе США от попыток заставить СССР и ряд других стран <20> финансировать операции войск ООН и от угрозы лишить их права голоса на Ассамблее на основе произвольного толкования ст. 19 Устава.

———————————

<20> Кроме СССР в незаконных расходах на содержание так называемых Вооруженных сил ООН по разным причинам отказались участвовать следующие страны: Албания, Бельгия, Боливия, Белорусская ССР, Венгрия, Гаити, Йемен, Куба, Парагвай, Польша, Украинская ССР, ЧССР, ЮАР (см.: ONU. Chronique mensuelle. Vol. II. N 4. Fevrier, 1965. P. 13).

Использование Вооруженных сил ООН как наиболее мощного средства по поддержанию и восстановлению мира требует строжайшего соблюдения международной законности. Положения Устава ООН, относящиеся к порядку формирования и деятельности Вооруженных сил ООН, сводятся к следующему. Предварительным условием применения Вооруженных сил должно быть решение Совета Безопасности, определяющее наличие угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии (ст. 39), а также констатация факта, что меры, предусмотренные в ст. 41, могут оказаться или оказались недостаточными (ст. 42).

Вооруженные силы ООН должны формироваться Советом Безопасности из специальных контингентов национальных вооруженных сил государств-членов, выделенных ими в распоряжение Совета Безопасности на основании особых соглашений, определяющих численность и род войск, степень их готовности, характер предоставленных средств обслуживания и т.д. Эти войска не должны быть постоянной международной армией. Они создаются для устранения определенной угрозы миру или акта агрессии и расформировываются после выполнения поставленной перед ними задачи (ст. 43).

Ответственность за стратегическое руководство Вооруженными силами должен нести военно-штабной комитет, находящийся в подчинении Совета Безопасности. Советский Союз предложил, чтобы военно-штабной комитет как можно скорее приступил к консультациям со всеми заинтересованными государствами относительно скорейшего заключения соглашений о предоставлении контингентов в порядке ст. 43 и подготовил проект основных положений этих соглашений для представления Совету Безопасности. Исходя из требований обстановки, Совет Безопасности определяет конкретные задачи Вооруженных сил, их функции, правовой статус, сроки пребывания (ст. 47). Вопросы финансирования Вооруженных сил — сфера исключительной компетенции Совета Безопасности, так как расходы по содержанию являются нераздельной частью мер защиты мира, проводимых на основании главы VII Устава.

Таким образом, согласно Уставу все вопросы, связанные с осуществлением мер по поддержанию мира, включая использование Вооруженных сил ООН, уполномочен решать только Совет Безопасности. Это, однако, не исключает важной роли Генеральной Ассамблеи, которая согласно Уставу имеет право обсуждать любые вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, и делать рекомендации в пределах предоставленных ей Уставом полномочий <21>.

———————————

<21> Федоренко Н. Основополагающие принципы ООН // Новое время. 1965. N 36. С. 6.

Должны быть обеспечены условия применения Вооруженных сил не иначе как в общих интересах государств-членов (преамбула Устава). Из этого принципиального положения Устава вытекает прежде всего требование участия в Вооруженных силах контингентов не только западных и нейтралистских государств, но и социалистических стран; должна быть обеспечена равная численность контингентов и равное участие в командовании Вооруженными силами. В состав Вооруженных сил Объединенных Наций ни в коем случае не должны допускаться подразделения государств — союзников агрессора и тем более войска агрессора или государства, создающего угрозу миру. Ряд социалистических стран выразил принципиальное согласие предоставить в распоряжение Совета Безопасности контингента своих Вооруженных сил, заключив в этих целях соответствующее соглашение с Советом Безопасности <22>.

———————————

<22> См.: письмо постоянного представителя Болгарии при ООН // Правда. 1964. 20 декабря.

Когда Совет Безопасности будет принимать решения о создании и финансировании Вооруженных сил ООН в соответствии с требованиями Устава, Россия вместе с другими государствами будет участвовать в оплате расходов на финансирование этих операций. Проведение в жизнь положений Устава, относящихся к Вооруженным силам, наряду с применением других коллективных мер по поддержанию и восстановлению мира могло бы способствовать усилению эффективности ООН в обеспечении международного мира и безопасности.