Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития

04-03-19 admin 0 comment

Черкасов К.В.
Законодательство и экономика, 2009.


Сущностная характеристика федеральных округов

в Российской Федерации

В рамках данного исследования нельзя не затронуть вопросы правовой природы самих федеральных округов, ибо они выступают пространственно-территориальными пределами, в границах которых структурные подразделения центральных аппаратов федеральных государственных органов, территориальные органы федеральных государственных органов, образованные на уровне федерального округа, реализуют принадлежащие им полномочия. Итак, в Российской Федерации учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр — г. Москва), Северо-Западный (центр — г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (центр — г. Ростов-на-Дону) <1>, Приволжский (центр — г. Нижний Новгород), Уральский (центр — г. Екатеринбург), Сибирский (центр — г. Новосибирск), Дальневосточный (центр — г. Хабаровск).

———————————

<1> Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. N 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2748.

По справедливому мнению некоторых авторов, текст Основного Закона страны не содержит положения, прямо предусматривающие возможность учреждения в стране системы федеральных округов <2>. Определенные исследователи даже усматривают в создании федеральных округов ключевой институт построения параконституционализма в России, выстраивание параллельной структуры управления, дублирующей институционально закрепленный механизм власти <3>. Вместе с тем, что неоднократно отмечал и бывший глава государства, и некоторые федеральные, региональные политические деятели, решение об образовании федеральных округов не противоречит действующей Конституции России <4>. Это подтверждается рядом ее положений, в частности, что федеративное устройство и территория Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.

———————————

<2> См.: Бородин Е.И. Правовые проблемы укрепления исполнительной власти в условиях современной Российской государственности // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сб. докладов и сообщений международной конференции. Июнь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 2001. Вып. 4. С. 25; Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109; Илюхин В.И. К проблеме института президентства в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. М., 2004. С. 410 — 415; Шаймиев М.Ш. Стратегия развития Республики Татарстан // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2001. N 1. С. 19; Шаров Ю. Российский федерализм: начаты структурные изменения // Федерализм. 2000. N 3. С. 77.

<3> См.: Преображенский С. Судьба резидентов // Наша власть: дела и лица. 2008. N 2. С. 51; Саква Ричард. Подотчетность, конституционализм и некоторые модели власти в посткоммунистической России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 68.

<4> См.: Абдулатипов Р. Семь ступенек, ведущих к центру // Российская газета. 2000. 20 мая; Путин В.В. Власть должна быть работающей! // Российская газета. 2000. 19 мая; Ради укрепления государственности // Российская газета. 2000. 16 мая.

Модель устройства, аналогичная модели федеральных округов, была сформирована и в некоторых субъектах Федерации. Так, еще в начале 90-х годов XX в. в Москве образована и по сей день достаточно эффективно функционирует система 10 административных округов в виде префектур, которые, в свою очередь, делятся на муниципальные образования. С 2000 г. управленческие зоны, подобные федеральным округам, созданы в Республике Саха (Якутия), Свердловской, Нижегородской областях <5>. Кроме того, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» <6> ясно выражена правовая позиция высшего органа конституционной юстиции России, согласно которой территория субъекта Федерации может делиться не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы, в которых осуществляется государственная власть субъекта России.

———————————

<5> См.: Усягин А. Противоречия и пробелы современного территориального устройства России // Федерализм. 2005. N 4. С. 83.

<6> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 1.

В связи с этим центральная федеральная власть для удобства осуществления своих полномочий также вправе условно разделить всю территорию страны на определенные административно-управленческие единицы независимо от их конкретного наименования, помимо общепринятого федеративного деления страны на территории субъектов Федерации. Де-факто существование в виде федеральных округов нового уровня государственного управления было признано российской общественностью, и его законность сегодня не оспаривается. К тому же имеется определенный исторический опыт создания и функционирования в России административных округов. Так, в дореволюционный период развития нашей страны на ее территории существовали судебные, военные, учебные и целый ряд иных округов, предназначенных для оптимизации государственного управления.

Федеральные округа существуют и в мировой практике, где традиционно выделяют две их разновидности. В федеративных государствах (например, США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в разных федерациях различен. Например, в США он не входит в число субъектов этого государства, а в Бразилии такой округ имеет, по сути, тот же статус, что и штат (с некоторыми отличиями). В целом федеральный округ там является составной частью государства, хотя и с особым статусом — обладает многими, но не всеми признаками субъекта федерации и непосредственно подчиняется центральной власти, что обусловлено исполнением столичных функций и политическим значением столицы <7>.

———————————

<7> См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С. 362; Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2005. С. 484; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996. Т. 1. С. 142 — 143, 686 — 687; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 416.

Кроме того, как в федеративных, так и в унитарных государствах существуют и иные, особые административные округа, созданные в зависимости от специфики объекта управления по территориально-отраслевому принципу. Они функционируют исключительно в пределах управленческой вертикали. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей особых округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа имеются и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных особых округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования своей деятельности, то в Канаде органы управления в особых округах финансируются исключительно за счет средств соответствующих бюджетов. Имеются и особые специальные округа, создающиеся для обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов исключительного ведения федерации.

Особые округа не являются субъектами федерации, самостоятельными административно-территориальными единицами и, как правило, не совпадают с границами территорий субъектов федерации. Цель создания особых округов — обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в особых округах обычно реализуют технико-исполнительные функции <8>.

———————————

<8> См.: Автономов А.С., Бачило И.Л., Бондаренко А.А., Гришковец А.А. и др. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 181 — 192; Некрасов С.И. Федеральные округа: правовая природа, становление, проблемы, перспективы // Конституционный строй России / Под ред. Ю.Л. Шульженко и А.Н. Лебедева. Вып. 4. М.: Институт государства и права РАН, 2003. С. 99 — 100.

Можно с уверенностью утверждать: федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в указанных зарубежных странах, и не относятся ни к первой, ни ко второй группе. Правовая природа федерального округа в одних иностранных государствах в большей степени приближена к статусу такого самостоятельного субъекта Федерации, как город Москва — столица России, город федерального значения, в других — к статусу специальных, во многом не совпадающих между собой ведомственных округов федеральных органов исполнительной власти. Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью. Однако федеральные округа имеют большее значение, чем обычные административные округа, осуществляют не свойственные им функции. Как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа — образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции <9>.

———————————

<9> См.: Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. N 1 (30). С. 9.

В сущности, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного управления, являются инструментом федерального регулирования территориального развития. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

Вопросы укрепления российской государственности, упрочения федерального присутствия в регионах тесно переплетаются с проблемой совершенствования федеративных отношений и составляют двуединый процесс. По сей день последние не достроены, характеризуются как переходные. В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства авторов, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти <10>. Образование федеральных округов представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России, технологической рационализацией федеративного устройства страны, ставшей адекватным ответом на кризис административного регионализма. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

———————————

<10> См.: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 112; Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России: Учебник. М., 2001. С. 188; Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Федеративное государство и самоорганизация: опыт синергетического анализа // Федерализм. 2007. N 1. С. 20; Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 129; Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в системе национальной безопасности // Российский судья. 2005. N 9. С. 39 — 40; Краюшкин И.А. Институт полномочных представителей Президента РФ в системе государственной власти России // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 4: В 3 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2004. С. 406 — 409; Медушевский А. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 1. С. 166; Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 1. С. 178; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 79 — 80.

Решение большинства конфликтов, многих проблем становления и развития федеративных отношений в России, выхода страны из затянувшегося кризиса лежит в экономической плоскости. Без разрешения проблем, затрагивающих экономические основы федерализма, создание прочного федеративного государства невозможно. Перефразируя основателя и идеолога социал-коммунизма К. Маркса, отметим: в конечном счете «судьбу» федерации определяют прежде всего социально-экономические федеративные отношения. Федеральные округа содействуют объединению федеральных и региональных ресурсов, направляемых на социально-экономическое развитие субъектов Федерации, совместному решению региональных экономических проблем в случае неспособности субъектов России разрешить их самостоятельно, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. Разные по уровню экономического развития субъекты России могут координировать свои усилия, комплексно интегрироваться в границах федеральных округов. Результат — получение общего экономического эффекта для ряда субъектов Федерации. Некоторые вопросы социально-экономического развития территорий, сплотившись, субъекты России могут решать самостоятельно, не привлекая существенные средства из федерального бюджета <11>.

———————————

<11> См.: Загоровская Т.В. Федерализм в России: проблемы и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 14. С. 19; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы (теория и практика государственного регулирования территориального образования). М., 2000. С. 83 — 85; Сачук Т. Новое качество региональной политики в контексте сочетания интересов государства и территорий // Федерализм. 2005. N 1. С. 124 — 125.

Позволяя обеспечить организационные и экономические механизмы роста региональных экономик, федеральные округа способны выровнять наиболее опасную для существования федеративного государства асимметрию социально-экономического развития регионов, что предоставляет возможность оптимизировать экономические основы российского федерализма. Формальное объединение субъектов Федерации в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений и в конечном счете укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства. Кроме того, межрегиональный характер федеральных округов позволяет осуществлять федеральный государственный контроль еще на промежуточном уровне, содействуя урегулированию неизбежно возникающих конфликтов в государственно-административной сфере как между центром и регионами, так и между субъектами Федерации, а в ряде случаев их недопущению. Если образно представить Россию в виде бочки, состоящей из фрагментов — субъектов Федерации, то федеральные округа исполняют роль обручей, стягивающих эти элементы в единое целое. Имеются достаточные основания полагать, что связи «центр — федеральный округ», «центр — отдельный субъект Федерации», «федеральный округ — отдельный субъект Федерации», «федеральный округ — федеральный округ», двусторонние и многосторонние взаимосвязи между субъектами России создают действенную систему единства российского общества <12>.

———————————

<12> См.: Белянина И.В. Роль федеративных округов в формировании идей федерализма // Аспирант и соискатель. 2005. N 5. С. 18; Плиев А.Г. Укрепление вертикали власти и становление гражданского общества в субъектах Южного округа. Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сб. докладов и сообщений международной конференции. Июнь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 2001. Вып. 3. С. 14; Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 259 — 260.

Несмотря на то что федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга структуры, а тем более в качестве квазигосударств или своеобразных федераций в границах России. Субъекты Федерации не замыкаются в пределах федерального округа, их органы государственной власти самостоятельно взаимодействуют с органами государственной власти иных регионов, расположенных в других федеральных округах, а по определенным вопросам и в ограниченных пределах — с органами государственной власти иностранных государств и их составных частей <13>. Так, в частности, в соответствии с Распоряжениями Правительства РФ от 28 июня 2008 г. N 950-р, от 17 июля 2008 г. N 1020-р были приняты предложения правительства Республики Татарстан и Совета администрации Красноярского края, согласованные с соответствующими федеральными органами государственной власти, о подписании Соглашения между правительством Республики Татарстан и Правительством Туркменистана, а также Соглашения между Советом администрации Красноярского края и Правительством Республики Белоруссия о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве <14>.

———————————

<13> См.: Савка О.Г., Чудесов В.В. Основные направления международных связей дальневосточных субъектов РФ со странами Северо-Восточной Азии // Власть и управление на востоке страны. 2007. N 3 (40). С. 141 — 146; Плотникова О. Формы и опыт международных связей регионов России // Государственная служба. 2005. N 2. С. 72 — 76.

<14> СПС «КонсультантПлюс».

Важность горизонтальных связей между субъектами Федерации для развития устойчивых федеративных отношений обусловливает необходимость их усиления и укрепления. Общность и единообразие социально-экономических проблем ряда субъектов Федерации, расположенных в разных федеральных округах, в некоторых случаях объективно диктует целесообразность их одновременного разрешения. Так, на федеральном уровне должное внимание уделено комплексному решению вопросов социально-экономического развития субъектов России, расположенных в пределах Дальневосточного и части Сибирского федеральных округов <15>. По итогам рабочего совещания полномочных представителей Президента РФ в Уральском и Приволжском федеральных округах 14 декабря 2000 г. в г. Перми разработка и реализация межокружных механизмов взаимодействия были признаны приоритетной задачей. Базовым принципом этого взаимодействия явилась недопустимость определения федеральных округов как приграничных, самодостаточных по отношению друг к другу <16>.

———————————

<15> См., например: Постановление Правительства РФ от 23 февраля 2007 г. N 127 «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей» // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1241.

<16> Протокол рабочего совещания полномочных представителей Президента Российской Федерации в Уральском и Приволжском федеральных округах от 14 декабря 2000 г. // Архив аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. 2000 г.

Ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам России, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, дают импульс надсубъектным трансграничным связям, символизируют постепенный переход от «мягких» межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации к «жестким» формам регулирования интеграционных процессов. В то же время федеральные округа на институциональном уровне решают вопрос о фиксации межсубъектных корпораций, в определенной мере способствуют зарождению региональной корпоративности, региональной автономии, предоставляемой и допускаемой центральной властью сверху в соответствии с федеральным законодательством. С одной стороны, это позволяет обеспечить развитие государства в качестве единого «организма», с другой — освободить инициативу на местах, сохранить государственную целостность и единое экономическое, политическое, правовое пространства и одновременно самостоятельность субъектов России в осуществлении собственной компетенции. Кроме того, объединение регионов в федеральные округа дает им возможность совместно отстаивать общие позиции перед центральной властью. Осуществление государственного суверенитета происходит при активном участии в этом процессе субъектов России и совместно с ними, но при доминировании в конституционных рамках федерального центра, что позволяет на основе взаимной ответственности властей построить субсидиарное государство.

Таким образом, в решении об образовании федеральных округов можно усмотреть желание центральной власти создать в некотором роде макрорегионы Российской Федерации, обусловленные территориальными, природными, инфраструктурными, демографическими и этнокультурологическими особенностями. К сожалению, в научной литературе сегодня отсутствует единое унифицированное понятие не только макрорегиона, но и региона <17>. Однако если черты и критерии выделения последнего хотя бы в общем виде, но все же имеются в Основных положениях региональной политики Российской Федерации, то первому должное внимание до сих пор не уделялось <18>. Исправить данную ситуацию позволит принятие Федерального закона «О государственной региональной политике в Российской Федерации», устанавливающего ее основные понятия, принципы, цели, приоритеты и механизмы реализации.

———————————

<17> См.: Башкунов А.А. Социально-политическая безопасность региона Российской Федерации: состояние и тенденции // Право и политика. 2007. N 8. С. 30 — 31; Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 811 — 812; Олех Л.Г. Регионализм и федерализм. Новосибирск, 1998. С. 124; Орехович А.В. К вопросу о понятии «регион» в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 13 — 17.

<18> См.: Стенографический отчет о заседании Совета при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию 30 ноября 2007 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://www.kremlin.ru.

Создание федеральных округов не угрожает федеративному устройству России. Существующая в юридической литературе точка зрения, что учреждение системы федеральных округов ведет к ломке сложившегося федеративного устройства, поэтапному отказу от федерализма в России, возврату к унитаризму во внутригосударственном строительстве и даже укреплению авторитарного режима в стране, не имеет под собой достаточно веских оснований <19>. Придерживающиеся данного суждения авторы, по-видимому, ставят знак равенства между централизованным федеративным и унитарным государством. Вместе с тем юридическая мысль давно пришла к осознанию того, что отношения «властиподчинения» по вертикали являются неотъемлемыми признаками государства в любом обществе. Государственному управлению присущи не только нормативное установление целей, задач и функций, но и определенные административные процедуры, дисциплина, четкий порядок взаимоотношений в системе исполнительной власти, подчиненность, подконтрольность и ответственность за результаты управленческого труда <20>.

———————————

<19> См.: Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учеб. пособие. М., 2006. С. 87; Варламова Н.В., Скурко Е.В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. 2001. N 7. С. 92, 96; Ведяхин В.М. Форма Российского государства: теория и практика // Право и политика. 2006. N 3. С. 69; Он же. О форме Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6. С. 5 — 6; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. N 3. С. 169 — 170; Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм: российское и международные измерения (опыт сравнительного анализа) / Под ред. Р. Хакимова. Казань, 2004. С. 457 — 458; Саленко А.В. Россия — унитарная Федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. 2001. N 2. С. 72 — 73; Сафиуллин Ф. Распад России: процесс пошел? // Российская Федерация сегодня. 2001. N 23. С. 43; Усягин А. Противоречия и пробелы современного территориального устройства России // Федерализм. 2005. N 4. С. 93, 96; Черепанов В.А. Федеративная реформа в России. М., 2007. С. 138.

<20> См.: Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. N 12. С. 22; Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 83.

Централизация выступает синонимом государства, его необходимым атрибутом. Централизация и децентрализация — два вида управления, взаимно обусловливающие друг друга и характеризующие различную степень распределения властных полномочий, ответственности и контроля по вертикали. Будучи противоположными и многоаспектными по своей сути, централизация и децентрализация составляют единство, в котором оба начала находятся в состоянии своего рода конкуренции, что дает стимул развитию и совершенствованию взаимоотношений различных уровней публичной власти. Подвижность такого единства проявляется в отклонении в сторону либо централизации, либо децентрализации, а устойчивость — в установлении относительного равновесия в их соотношении. Каждое состояние данного единства зависит от конкретной внутренней и внешней ситуации, в которой находится та или иная страна. Централизм хотя в определенной мере и противоречит федерализму, сам по себе не является негативным явлением, так как позволяет обеспечить преимущество единого управления, предотвращающего злоупотребления властью на местах. При этом децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Для современной системы управления необходимо нахождение оптимального баланса между централизмом и демократией, сочетание их элементов в разных сферах государственной и общественной жизни <21>.

———————————

<21> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С. 35; Богданова Н.А. Централизация и децентрализация: соотношение ценностей // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 14, 16; Бутусова Н.В. Административная реформа в России — путь к эффективному государству? // Административное право и процесс. 2005. N 1. С. 19; Бутусова Н.В. Централизация и децентрализация государственной власти: объективные критерии оптимального сочетания // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. С. 95; Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. М., 2005. С. 178; Чепунов О.И. Централизация и децентрализация в административной реформе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 76 — 78; Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007. N 1. С. 12 — 13.

Как в унитарном, так и в федеративном государстве исполнительная власть в силу своего назначения должна быть единой, точно и неуклонно претворяющей в жизнь установления государства. От формы государственного устройства зависят лишь применяемые методы (способы) обеспечения этого единства. Следует присоединиться к точке зрения В.Е. Чиркина, считающего, что «единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе, сосредотачивая усилия государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем», и, кроме того, «две основные модели организации государственной власти — разделение властей и единство государственной власти — не имеют исключительного характера». Напротив, «разделение властей не отменяет взаимодействие ветвей власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единство действий всех ветвей в русле основных целей и задач государств» <22>.

———————————

<22> Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 93, 94.

Федеративный тип государственного устройства отнюдь не предполагает «безмерную» децентрализацию, серьезное сокращение роли федерального центра в системе управления важнейшими сферами функционирования государства. Он опирается на особый вид централизма, достигаемого на основе оптимизации властных функций федерального центра и полномочий субъектов федерации, где отдельные элементы централизации не только допустимы, но по вопросам единства и государственной целостности страны объективно необходимы. В этом смысле федерализм предполагает достаточно жесткую централизацию. Действует формула «без федеративного элемента нет федерации, без унитарного элемента нет государства». Жизнеспособная федерация без унитарной составляющей невозможна <23>.

———————————

<23> См.: Isensee. Idee und Gestalt des Foderalismus im Grundgesetz // Isensee / Kirchhof. Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1990. B. III. 98 A. Rdn. 4; Нарлиев Т. К вопросу о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации // Власть. 2006. N 6. С. 26; Эбзеев Б.С. Конституция Российской Федерации: прямое действие и условия реализации // Государство и право. 2008. N 7. С. 11; Он же. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юридическое издательство, 2005. С. 418 — 496.

Стремление к созданию социального государства (каковым в соответствии со статьей 7 Конституции РФ является Россия), которое должно обеспечить одинаковый уровень жизни населения на всей территории страны независимо от экономической дифференциации субъектов Федерации, требует централизованного правового регулирования, единого перераспределения материальных ценностей и выравнивания межрегиональных различий. Конечно, в некотором смысле идея построения социального государства на практике вступает в противоречие с задачей традиционного федеративного государства охранять разнообразие регионов <24>. Однако в рамках единого федеративного государства под многообразием регионов должна пониматься исключительно специфика субъекта Федерации, определяемая его геополитическим положением. Только в этом случае многообразие как явление будет нести функцию единения, сохранения, а не разрушения государственности и территориальной целостности федерации.

———————————

<24> См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 117.

Принимая во внимание большие территориальные размеры Российской Федерации и наблюдающиеся значительные региональные различия, восстановление жесткой вертикали публичной власти сверху донизу, а также решение на федеральном уровне практически всех вопросов вряд ли возможно. Общественно-политическая и экономическая ситуации не позволяют в настоящее время осуществить полномасштабную реформу, результатом которой могло бы стать создание единого унитарного Российского государства. Цель преобразования территориального управления видится в усилении централизации в рамках федерации, становлении России как централизованной федерации. Полноценная реализация этой модели представляется наиболее адекватной и продуктивной стратегией, позволяющей избежать крайности региональной анархии и сверхцентрализации. В этом значении централизованное федеративное государство выступает синонимом сильного государства с присущими ему чертами. При этом данная тенденция является закономерным с исторической точки зрения этапом, свойственным российскому народу и государству, попыткой преодоления многих отрицательных последствий государственного управления прошлых лет <25>.

———————————

<25> См.: Вишневский Б. Гонки по «вертикали», или новые попытки приструнить губернаторов // Российская Федерация сегодня. 2001. N 3. С. 14; Лужков Ю.М. Россия: поиск пути // Чиновник. 1999. N 5. С. 19; Замышляев Д.В. Преобразование государственного устройства России в 80 — 90-х годах XIX века // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 17; Невинский В.В. Централизация государственно-правового регулирования в России: условия, пределы // Российский юридический журнал. 2006. N 1. С. 68; Подберезкин А. Каким должно быть государство российское? // Обозреватель. 2000. N 2. С. 7; Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 1999. 30 дек.; Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций // Парламентская газета. 2001. 4 апр.

В юридической литературе существует мнение, что создание системы федеральных округов повлекло за собой возникновение многоуровневой системы государственного устройства страны, изменение федеративного и административного устройства России, образование семи макросубъектов Российской Федерации, создание самостоятельных, автономных единиц альтернативного деления Российской Федерации, трехуровневой системы административно-территориального деления <26>. С данной точкой зрения едва ли можно согласиться. Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Федерации, не меняют их территориальные границы. Они сами по себе не являются самостоятельными субъектами России. Объединение субъектов Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой «абстрактные, фантомные совокупности субъектов Российской Федерации», «результат нарезки» территории страны в интересах более эффективного и приближенного к регионам государственного администрирования <27>.

———————————

<26> См.: Барциц И. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. N 3. С. 30; Добрынин Н.М. Конституционно-правовая наука и российский конституционализм: в поисках выхода из системного кризиса // Право и политика. 2007. N 6. С. 6; Он же. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 40; Он же. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. N 8. С. 79; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2002. С. 294 — 370; Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. М., 2002. С. 46; Швецов А. Региональная политика в российской унитарной Федерации // Федерализм. 2008. N 2. С. 21.

<27> См.: Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 3. С. 88; Дегтев Г.В. Институт президентства в Российской Федерации. Особенности правового статуса и компетенции, проблемы совершенствования: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 39; Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 1. С. 14; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 198, 227; Некрасов С.И. Федеральные округа: правовая природа, становление, проблемы, перспективы // Конституционный строй России / Под ред. Ю.Л. Шульженко и А.Н. Лебедева. Вып. 4. М.: Институт государства и права РАН, 2003. С. 97 — 121; Сенякин И.Н. Российский федерализм: проблемы и тенденции развития // Правовая культура. 2006. N 1. С. 42; Столяров М., Беленко Н. Три этапа развития федерализма в постсоветской России // Федерализм. 2006. N 3. С. 55; Угланова О.А. Федеральные округа в механизме укрепления территориальной целостности и единства Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной академии права. 2007. N 1 (53). С. 74; Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Политические исследования. 2002. N 4. С. 160.

В отличие от субъектов России в федеральных округах отсутствуют свои органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта России признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы — органы федеральных государственных органов. Пространственные границы федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти. В политико-правовом значении такие категории, как «территория», «население» федерального округа, не существуют <28>. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что согласно Положению о полномочном представителе полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти субъектов Федерации, «находящихся в пределах федерального округа», а не в его составе. Впрочем, в официальных документах встречается формулировка о субъектах России, «входящих в состав федерального округа».

———————————

<28> См.: Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. N 3. С. 74; Сыскова И. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Государственная служба. 2004. N 1. С. 104 — 106; Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. N 2. С. 32; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. С. 80.

На сегодняшний день систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной «федеральный центр — субъекты Федерации» к трехзвенной «федеральный центр — федеральные округа — субъекты Федерации» структуре государственного управления в системе федеральной власти. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем осуществления государственными органами федеральных полномочий. Однако учитывая то обстоятельство, что сфера деятельности структур федеральных государственных органов (в том числе органов исполнительной власти) не во всех случаях совпадает с федеральными округами, равно как и отсутствие таковых, в узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства <29>.

———————————

<29> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Правовая культура. 2008. N 1. С. 69 — 80.

Таким образом, федеральные округа необходимо рассматривать не как территориальные единицы или основу нового государственного деления, а как сферу управленческих воздействий. При определении их правовой природы в первую очередь о них нужно говорить как об образованиях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах. На это указал и В.В. Путин: «Суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий» <30>. Анализ сущности федеральных округов вне связи с полномочными представителями Президента РФ и иными окружными государственными органами приводит к ошибочным суждениям и выводам об их месте в устройстве России. Вместе с тем централизованное и в большинстве своем единообразное управленческое воздействие федеральных государственных органов на процессы в федеральных округах так или иначе способствует формированию на их основе неких, пусть даже с юридической точки зрения формальных (во всяком случае, пока), но тем не менее территориальных образований, условно способных именоваться «прототерриториальными образованиями».

———————————

<30> Путин В.В. Какую Россию мы строим // Российская газета. 2000. 11 июля.

Состояние и место федеральных округов в системе

иных межрегиональных образований в России

Исследование федеральных округов обнаруживает их существенное субъектное различие между собой. Общее количество расположенных в федеральных округах субъектов Федерации таково: в Центральном федеральном округе — 18 (Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, г. Москва); в Северо-Западном федеральном округе — 11 (Республики Карелия, Коми, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ); в Южном федеральном округе — 13 (Республики Адыгея (Адыгея), Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Краснодарский, Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская, Ростовская области); в Приволжском федеральном округе — 14 (Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика — Чувашия, Пермский край, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области); Уральском федеральном округе — 6 (Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ); в Сибирском федеральном округе — 12 (Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский, Красноярский, Забайкальский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области); в Дальневосточном федеральном округе — 9 (Республика Саха (Якутия), Приморский, Камчатский, Хабаровский края, Амурская, Магаданская, Сахалинская, Еврейская автономная области, Чукотский автономный округ).

Определенное выравнивание федеральных округов по данному критерию достигается в силу расположения в центральной и южной полосе России небольших по территории субъектов Федерации, а также размещения базовых отраслей экономики. Разное географическое расположенных субъектов Федерации и, следовательно, дифференциация отдельных регионов по уровню их экономического развития, экономических потенциалов стало одной из основных причин различия федеральных округов по ряду значимых социально-экономических характеристик:

— по территории;

— по численности населения (исторически наиболее заселенной является европейская часть страны);

— по производству валового регионального продукта;

— по объему производства промышленной, сельскохозяйственной продукции, социальных услуг;

— в области финансово-бюджетной сферы, внешнеторговых операций <31>.

———————————

<31> См.: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 «О Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 — 2010 годы и до 2015 года)» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4100; Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы). Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589; Бахтизин А. Сокращение межрегиональной дифференциации проблемных регионов // Федерализм. 2008. N 2. С. 41 — 54; Кононов В.В., Орлов И.В. Отдельные проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 5. С. 38; Кулешов В.В., Маршак В.Д. Анализ развития экономики федеральных округов: финансовый аспект // Регион: экономика и социология. 2003. N 1. С. 3 — 13; Они же. О перспективах развития экономики федеральных округов // Регион: экономика и социология. 2003. N 4. С. 6 — 14; Суслов В.И., Ершов Ю.С., Ибрагимов Н.М., Мельникова Л.В. Экономика федеральных округов России: сравнительный анализ // Регион: экономика и социология. 2003. N 4. С. 47 — 63.

При этом несмотря на сокращение субъектного состава России <32> Перечень федеральных округов, к сожалению, по внутреннему содержанию изменений никаких не претерпел, в связи с чем требует соответствующих уточнений.

———————————

<32> См.: Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.

В составы федеральных округов входят субъекты Федерации, образованные как по национально-территориальному, так и административно-территориальному принципу. Некоторые авторы усматривают в этом особенность федеральных округов. Согласно их точке зрения, федеральные округа — это «совершенно особые формирования, в состав которых могут входить разные по своей природе, характеру и условию образования республики (государства), административно-территориальные единицы — края и области, города федерального значения, автономные образования — автономная область, автономные округа, т.е. образования, единицы неодинакового характера, что обусловливает сложность, многоплановость состава федеральных округов, особенности их статуса» <33>. Вместе с тем данное утверждение не совсем соответствует установленному статьей 5 Конституции РФ базовому принципу российского федерализма — принципу равноправия субъектов Федерации во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти.

———————————

<33> Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2006. С. 93.

По указанной причине трудно согласиться с мнением Ю.М. Лужкова, что при рассмотрении вопроса о предоставлении особого статуса некоторым субъектам Федерации за ними может быть закреплено право на постоянной или временной основе выделяться из федеральных округов. Предполагается, что на территории таких субъектов России иным образом организуется система федеральных органов исполнительной власти и руководство ее подразделениями, а высшие должностные лица субъектов Федерации могут наделяться правами руководителей федеральных округов. При этом автор четко не определяет, что следует понимать под особым статусом региона и не формулирует его основания <34>. Единственным исключением, в случае ее вхождения в состав России в качестве равноправного субъекта Федерации (объединение на иной основе вряд ли целесообразно), может стать Республика Беларусь. При этом такая мера может носить только временный характер. После проведения связанных с объединением государств необходимых организационно-правовых мероприятий территория Республики Беларусь также должна находиться в пределах соответствующего федерального округа (в силу географического расположения предположительно Центрального федерального округа), что значительно ускорит ее интеграцию с другими регионами России. Аналогичная ситуация, но уже в Южном федеральном округе может возникнуть в случае вхождения Южной Осетии и Абхазии в состав Российской Федерации.

———————————

<34> См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. С. 37 — 38.

В качестве центров федеральных округов определены наиболее крупные, индустриально и промышленно развитые в регионах города — административно-территориальные центры субъектов России. В них исторически сосредоточены культурные, экономические и транспортные связи. Так как ни один из них не находится на территории республик, автономных округов, автономной области, можно предположить, что места размещения центров федеральных округов во многом обусловлены политическими соображениями федеральной центральной власти. Центры федеральных округов не всегда являются таковыми с географической точки зрения. В связи с этим закрепленная сегодня в статье 12 Положения о полномочном представителе формулировка «полномочный представитель размещается в центре федерального округа» требует уточнения. Целесообразнее изложить данную норму в следующей редакции: «Полномочный представитель размещается на территории соответствующего федерального округа в месте, определяемом Президентом Российской Федерации с учетом предложений полномочного представителя и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории федерального округа. Место размещения полномочного представителя является центром федерального округа» <35>.

———————————

<35> См.: Черкасов К.В. К вопросу о территориальной сфере деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Современное право. 2007. N 5. С. 44.

Размеры и субъектные составы семи федеральных округов в основном и в большинстве своем совпадают с территориями восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации: «Черноземье», «Северо-Запад», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Большой Урал», «Центральная Россия», «Дальний Восток» и «Северный Кавказ», толчком к созданию которых явился Указ Президента РФ от 11 ноября 1991 г. N 194 «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы» <36>. Они, так же как и федеральные округа, условно объединяют в себя территории приграничных регионов. Исключение составляет Центральный федеральный округ, расположенный на территории двух ассоциаций — «Черноземье» и «Центральная Россия» <37>. Наблюдающееся незначительное несовпадение территориальных пределов и субъектных составов федеральных округов с аналогичными компонентами межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации объясняется тем, что центральная власть при определении федеральных округов исходила не только из экономических соображений. В первую очередь учитывались административные, политические, этнонациональные факторы, превалировало стремление исключить сепаратистские тенденции во внутригосударственных отношениях. Иными словами, невозможность точного копирования управленческого и экономического моментов явилась причиной некоторого несущественного отклонения от чисто экономической целесообразности.

———————————

<36> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1596.

<37> См.: Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М., 2002. С. 13; Информация. Перечень федеральных округов, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и экономических районов // Федерализм. 2000. N 3. С. 251 — 253; Лобрецов Н.Л., Селиверстов В.Е. Укрепление властной вертикали и институциональных структур межрегиональной интеграции // ЭКО. 2000. N 9. С. 43.

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации, в сущности, являются общественными самоуправляющимися межрегиональными объединениями, созданными для регулирования их хозяйственной деятельности исходя из общих интересов <38>. Они не имели и не имеют четких и единообразных управленческих органов, способных выносить решения, обязательные для органов государственной власти субъектов России и, следовательно, обеспечивать исполнение этих решений. Ситуацию существенно не меняло и предоставление права руководителям ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации — руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации участвовать в заседаниях Правительства России, и наделение их правом участия в деятельности Правительства РФ наравне с федеральными министрами, и регулярное участие заместителей Председателя Правительства России в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации <39>. Поэтому ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации в отличие от федеральных округов и вне связи с ними не оказывают существенного влияния на межрегиональную интеграцию, повышение эффективности управления экономическими процессами и не позволяют создать дополнительное управленческое звено. Руководство Кировской области, например, включенной в Приволжский федеральный округ, вслед за тем сочло необходимым также вступить в ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Федерации «Большая Волга».

———————————

<38> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6286.

<39> См.: Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. N 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4886; Распоряжение Правительства РФ от 20 декабря 2006 г. N 1901-р // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 325; Распоряжение Правительства РФ от 21 мая 1997 г. N 706-р // СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2635.

Определенные авторы не без оснований считают, что деятельность ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации даже способствует инициированию сепаратистских тенденций, усилению политических амбиций региональных элит в кризисных ситуациях <40>. В ряде случаев противодействие ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации центральной власти во многих случаях носило не столько экономический, сколько политический характер. Не позволяла изменить ситуацию и практика регистрации уставов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации Министерством юстиции РФ <41>. Так, в середине 90-х годов XX в. ассоциация экономического взаимодействия субъектов России «Сибирское соглашение» в политических целях неоднократно выдвигало ультиматум федеральной власти с требованием предоставления значительных уступок в бюджетной сфере и в вопросах передачи собственности <42>. Пожалуй, этим можно объяснить отношение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах к ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Федерации в большинстве своем как к конкурирующим или бесполезным структурам. В результате они превратились в «придатки» аппаратов полномочных представителей или длительное время не собирались.

———————————

<40> См.: Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М., 2006. С. 578; Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002. С. 104; Рыжов В. Странная федерация: проблемы и перспективы развития федерализма в России // Полития. 1999 — 2000. N 4. С. 96.

<41> См.: Постановление Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 636 «О регистрации уставов добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 770.

<42> См.: Тепляков А.А. Ассоциация социально-экономического сотрудничества как фактор обеспечения стабильности и безопасности // Государственное и муниципальное управление. 2000. N 2. С. 167.

В связи с этим существующее в настоящее время некоторое совпадение границ и субъектных составов ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации и федеральных округов с точки зрения управления следует признать достаточным. Более того, в ближайшей перспективе система ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, как во многом дублирующая структура, может и должна быть полностью вытеснена федеральными округами. Впрочем, некоторыми и учеными, и политиками ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации рассматривались, да и нередко рассматриваются до сих пор как прообраз крупного субъекта Федерации или конгломерата субъектов России <43>. Однако современное состояние и правовой статус ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации не позволяет рассуждать о них даже как об экономическом базисе объединения субъектов России.

———————————

<43> См.: Воробьев А.П. К вопросу об административной реформе // Чиновник. 2000. N 1 (7). С. 13; Загородников А. Прообраз будущего устройства России? Межрегиональным ассоциациям экономического взаимодействия — 10 лет // Российская Федерация сегодня. 2000. N 7. С. 21; Зубков К.И. Межрегиональные ассоциации и их роль в политико-институциональной системе отношений центра и регионов // Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Екатеринбург, 1996. С. 58; Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 100; Руденко В.Н. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: правовой статус и роль в становлении федеративных отношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 4. С. 127 — 137; Усс А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 19.

В определенной мере федеральные округа сравнимы с устоявшимся экономическим районированием страны. Экономические районы в России представляют собой части территории, народного хозяйства страны, отличающиеся определенными едиными природными условиями, демографическими особенностями, расселением, специализацией и комплексностью хозяйства и социальной сферы, определяющими их место в экономике страны, и ограниченные административными границами расположенных на них субъектов Федерации. В России сложилось 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Некоторые авторы отдельно выделяют в виде экономического района еще и Калининградскую область <44>.

———————————

<44> См.: Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации // ЭКО. 2001. N 3. С. 107 — 108; Кистанов В.В. Федеральные округа России важный шаг в укреплении государства. М., 2000. С. 31 — 32; Печенев В.А. «Смутное время» в новейшей истории России (1985 — 2003). М., 2004. С. 60; Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма: Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 108.

Экономические районы, как и федеральные округа, формально объединяют в свои составы субъекты России, различные по природному, экономическому и трудовому потенциалу, структуре хозяйства и уровню развития, производственной специализации и социальному составу. Вместе с тем они менее сопоставимы между собой, чем федеральные округа, и лишь субъектный состав Дальневосточного федерального округа полностью повторяет состав Дальневосточного экономического района. Остальные федеральные округа включают в себя субъекты Федерации, входящие в различные экономические районы. Например, Приволжский федеральный округ объединяет субъекты Российской Федерации трех экономических районов: Волго-Вятского, Поволжского и Уральского <45>.

———————————

<45> См.: Информация. Перечень федеральных округов, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и экономических районов // Федерализм. 2000. N 3. С. 251 — 253.

Предельные значения социально-экономических показателей по федеральным округам различаются между собой меньше, чем аналогичные показатели по экономическим районам. Об этом свидетельствуют характеристики их экономик, финансового потенциала, финансовой обеспеченности и социальной сферы. Эти различия сократились по размерам территории с 36 до 9 раз, по численности населения — с 7 до 5. Схожая динамика в основном наблюдается и по остальным экономико-социальным показателям. В наибольшей степени диспропорция между федеральными округами в сравнении с экономическими районами уменьшилась в сфере промышленного производства, внешнеторгового оборота, поступлений налогов в бюджетную систему страны. Только по уровню развития аграрного сектора и экспорту нефтехимической продукции экономические районы различаются меньше, чем федеральные округа <46>. К тому же на семь управленческих связей центра с федеральными округами приходится в среднем одиннадцать связей федерального округа с субъектами Федерации. Тогда как при использовании сетки экономических районов пропорции связей обратные — одиннадцать и семь. Очевидно, с точки зрения управляемости территориями государства количество связей федеральных округов предпочтительней.

———————————

<46> См.: Савельев В. Развитие федеральных округов (макроэкономический прогноз) // Обозреватель. 2001. N 10. С. 44 — 47; Скатерщикова Е. Федеральные округа — новые экономико-географические и социально-экономические образования // Российский экономический журнал. 2000. N 11 — 12. С. 78.

Кроме того, экономические районы целесообразно использовать для решения вопросов комплексного развития хозяйства на их территориях, экономического государственного прогнозирования, а также в целях индикативного планирования территориального развития России. Федеральные округа — для решения межрегиональных проблем экономической и политической интеграции, обеспечения реализации на местах управленческих решений федеральной власти. Так, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, федеральные округа в отличие от экономических районов больше выступают в качестве административно-координационных центров <47>. К тому же, по справедливому мнению ряда авторов, существующая сетка экономических районов сложилась еще в советский период (не считая частных изменений в 1961 — 1963 гг.) и сегодня нуждается в пересмотре <48>. Можно предположить, что опыт функционирования федеральных округов со временем способен инициировать процесс изменения основ экономического районирования России.

———————————

<47> См.: Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 12.

<48> См.: Адамеску А.А., Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Семенов П.Е. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М.: ДеКА, 2003. С. 211; Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М., 2002. С. 7.

В юридической литературе встречается точка зрения, согласно которой границы и центры федеральных округов определены с учетом границ и мест дислокаций штабов военных округов <49>. Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 900 «О военно-административном делении Российской Федерации» <50> было образовано семь военных округов: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Более того, согласно Указу Президента РФ от 5 августа 2002 г. N 846 «Вопросы деятельности военных советов» (с посл. изм. и доп.) <51> полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и заместители полномочных представителей включены Президентом России в составы военных советов военных округов, групп войск, армий, флотов и флотилий (командований).

———————————

<49> См.: Акопов П., Бабаева С. Сокращение штатов // Известия. 2000. 13 мая; Козырев М., Булавинов И. Дикий ангел революции // Коммерсантъ-Власть. 2000. N 20. С. 3; Бухвальд Е. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. N 4. С. 146; Котикова Н. Конституционный парадокс // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. N 2. С. 111; Мархгейм М.В. Конституционные параметры вертикали власти в России // Государственное и муниципальное управление. 2001. N 1. С. 65.

<50> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3839.

<51> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3165.

Однако федеральные и военные округа не совсем совпадали в своих субъектных составах, не полностью соответствовали друг другу их наименования, центры, не говоря уже о том, что различны и цели их образования <52>. В частности, штабы Приволжского и Сибирского военных округов были расположены в городах Самара и Чита соответственно, Нижегородская область входила в состав Московского военного округа. К настоящему времени согласно Указу Президента РФ от 24 марта 2001 г. N 337с «Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры» <53> произошло укрупнение военных округов, их стало не 7, а 6. Ранее самостоятельные Приволжский и Уральский военные округа объединены в один военный округ — Приволжско-Уральский. Кроме того, с учетом специфики геополитического положения и географической обособленности Калининградской области от основной части Российской Федерации на ее территории в качестве самостоятельной военно-административной единицы, не входящей в состав военных округов, еще в 1998 г. был образован Калининградский особый район. При этом следует иметь в виду: в 2005 г. Министерством обороны РФ было объявлено о предстоящей глобальной реформе Вооруженных Сил России, в ходе которой вместо существующих военных округов планируется учредить региональные управления или направления: Дальневосточное («Восток»), Среднеазиатское («Юг»), Западноевропейское («Запад»). Основной целью указанной реорганизации является выстраивание структуры Вооруженных Сил Российской Федерации для более эффективной борьбы с террористической угрозой <54>.

———————————

<52> См.: Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 901 «Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3840.

<53> СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1326.

<54> См.: Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 73 — 74.

С федеральными округами практически полностью совпадают межрегиональные ассоциации муниципальных образований: «Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов», «Города Урала», «Ассоциация городов Юга России», «Союз городов Северо-Запада России», «Ассоциация городов Поволжья». Последние сейчас осуществляют функции представительств Конгресса муниципальных образований Российской Федерации в федеральных округах, а также взаимодействия с органами государственной власти, образованными на уровне федерального округа <55>. В этом прослеживается продолжение зародившейся еще в середине 90-х годов XX в. тенденции укрепления федеральной власти на местах путем приближения к местным сообществам и оказания им содействия в решении возникающих проблем, но уже на ином, более совершенном институциональном уровне.

———————————

<55> См.: Кожевников О.А. Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 33, 37; Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2007. С. 92.

Проведенное сравнительное исследование федеральных округов и иных существующих в России межрегиональных образований позволяет сделать следующий вывод. С одной стороны, в отличие от имеющих место других образований федеральные округа способствуют созданию реальных предпосылок повышения эффективности централизованного управления социально-экономическим развитием страны и обеспечивают реализацию стратегии построения государственного администрирования на региональном и межрегиональном уровнях. С другой стороны, они в необходимой мере учитывают размещение и субъектные составы межтерриториальных образований, сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной инфраструктуры. Это позволяет государственным органам на уровне федерального округа использовать накопленный в процессе функционирования межтерриториальных образований опыт, осуществлять свои функции на базе уже отработанных экономических и отчасти политических связей. В целом имеются достаточные основания полагать, что границы федеральных округов намеренно были определены таким образом, чтобы в целях нивелирования политических притязаний чрезмерно усилившихся региональных элит, их влияния на территориальные органы федеральных органов государственной власти полностью не совпадать с границами иных существующих межрегиональных образований.

Федеральные округа в вопросе изменения

государственно-территориального устройства

Российской Федерации

Образование федеральных округов во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также устойчивой тенденции к укрупнению территориальных единиц. Как верно подмечают некоторые исследователи, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы регионов в рамках федеральных округов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации <56>. В связи с этим учреждение федеральных округов рядом авторов рассматривается в качестве попытки решения проблем несовершенства существующего государственного устройства страны, а также меры, направленной в дальнейшем на укрупнение субъектов России как следующей за образованием федеральных округов стадией <57>.

———————————

<56> См.: Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. N 10. С. 15; Она же. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 53.

<57> См.: Заяц Д.В. Начало новой административно-территориальной реформы? // География. 2000. N 21. С. 1 — 2; Носков В. Семеро? Смело… // Российская газета. 2000. 17 мая; Татаркин А., Басаргин В., Юрпалов С., Важенин С. Уральский округ: экономические и социальные ожидания // Федерализм. 2001. N 1. С. 91.

Проблема укрупнения субъектов Российской Федерации давно и активно обсуждается на страницах юридической литературы. Не останавливаясь подробно на предлагаемых планах реформирования территориального деления России, укажем следующее. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с посл. изм. и доп.) <58>, несмотря на его несовершенство, предусматривает возможность образования в составе России нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Однако в вопросе целесообразности укрупнения субъектов России, а также схемы, конечного результата и процесса его течения до сих пор нет единства мнений, он во многом неоднозначен <59>. Тем не менее аргументов в обоснование необходимости укрупнения субъектов Федерации более чем достаточно <60>.

———————————

<58> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4916.

<59> См., например: Адамеску А., Кистанов В., Савельев В. Экономическое районирование как основа территориального устройства России // Федерализм. 1998. N 1. С. 111 — 134; Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства. Саратов, 2005. С. 30 — 33; Безруков А. Опасные пробелы правового регулирования территориальных преобразований РФ // Федерализм. 2006. N 3. С. 115 — 126; Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. N 4. С. 27; Велетминский И. Десять локомотивов Владимира Яковлева. Минрегион ставит укрупнение регионов на поток // Российская газета. 2005. 28 апр.; Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Эволюция российского федерализма // Политические исследования. 2002. N 3. С. 107; Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. N 1. С. 93 — 108; Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. N 11. С. 87; Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 3. С. 28 — 32; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Политические исследования. 2000. N 5. С. 52 — 53; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 120; Кистанов В.В. Достаточно 20 — 28 губерний. К реформе государственно-территориального устройства // Российская Федерация сегодня. 2002. N 20. С. 48 — 50; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 304 — 315; Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. 2007. N 2. С. 37 — 45; Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм. 2001. N 1. С. 118 — 126; Лексин И.В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. N 1. С. 113 — 128; Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8. С. 13 — 17; Орлов И.В. Федеративное устройство России, необходимость изменения // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 3. С. 7 — 9; Соломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства (государственно-правовые вопросы): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1996. С. 32; Стешенко Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое развитие X — XXI вв. М., 2000. С. 349, 353; Тарасюк В.М. Тенденции территориального развития России и внутренняя геоэкономика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5. С. 21; Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев А.А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменение их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. N 7. С. 27 — 29; Фартыгина Н. Варианты административно-территориального деления России: проблемы и суждения // Аргументы и факты. 2005. 17 июня; Юрченко В.М. Конфликтогенные факторы политической суверенизации // Государственное и муниципальное управление. 2001. N 1. С. 147.

<60> См., например: Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в Российском государстве // История государства и права. 2006. N 1. С. 16 — 17; Баранов С., Скуфьина Т. Новые подходы к оценке межрегиональной дифференциации // Федерализм. 2005. N 1. С. 47 — 92; Гайдук В. Есть ли будущее у двухуровневой политико-правовой системы российского федерализма? // Государственная служба. 2008. N 3. С. 111 — 114; Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процессов федерализации государственного устройства России: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 27; Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. 2004. N 1. С. 31 — 46; Карманов А.Ю. Дом на песке, или Несколько мыслей об основах российского федерализма // Журнал российского права. 2001. N 4. С. 29; Кирпичников В., Барганджия Б. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конституции России // Федерализм. 2001. N 1. С. 29; Лавровский Б. Региональное выравнивание в России. Возможно и нужно ли? // Политический класс. 2006. N 3. С. 53 — 58; Лексин И.В. Системные основания преобразований территориального устройства государства и оценка аргументов «от экономики» // Российский экономический журнал. 2003. N 4. С. 61 — 79; Собянин С.С. Формирование правовых механизмов преодоления диспропорций регионального развития как этап совершенствования федеративных отношений в России // Право и политика. 2007. N 1. С. 46 — 47; Хэнсон Ф. Федерализм с российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2. С. 115 — 127.

Вместе с тем в ближайшей перспективе участниками процесса укрупнения субъектов Федерации вряд ли могут стать республики (как экономически самодостаточные, так и дотационные), а также большинство краев и областей, сформированных в советский период развития страны <61>. Более того, действующая Конституция России не позволяет осуществить полномасштабное изменение территориального деления Российского государства только путем объединения субъектов Федерации. Препятствием этому выступают положения статей 5, 65, 66 Основного Закона страны. Последовательная реализация на практике Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» может привести к тому, что не останется субъекта Федерации, относящегося к одному из закрепленных в Конституции России видов субъектов Федерации. Например, не будет автономной области, автономных округов.

———————————

<61> Общие закономерности глобализации и субъекты федерации // Государство и право. 2008. N 6. С. 10 — 11.

Впрочем, органы центральной власти при принятии решения об объединении тех или иных субъектов Федерации и образовании нового субъекта Федерации обладают достаточными полномочиями, чтобы успешно блокировать возникновение указанной ситуации, в том числе не поддержать инициативу заинтересованных регионов об образовании в составе Российской Федерации нового ее субъекта <62>. Но в этом случае в конечном счете игнорирование мнения населения соответствующих субъектов Федерации приведет к нарушению закрепленных в Основном Законе страны основ демократического устоя российского общества. Иначе потребуется внесение изменений в указанные статьи Конституции РФ. Однако несмотря на различное, порой диаметрально противоположное восприятие в юридической литературе в свете заявлений представителей федеральной власти о нецелесообразности сегодня вносить поправки в Основной Закон страны как не «исчерпавшего своего потенциала», это маловероятно <63>. К тому же до сих пор отсутствует Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании Российской Федерации, который согласно Конституции России является единственным органом, правомочным принять решение о ее пересмотре.

———————————

<62> См.: Автономов А.С., Иванов В.В. Новое в конституционном праве России: договоры как источник регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 4. С. 26 — 27; Кравец И.А. Конституционно-правовое регулирование изменения состава Российской Федерации и наименования субъектов Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы: Государство и право: Материалы международной научно-практической конференции. 26 — 27 февраля 2007 года, г. Новосибирск / Отв. ред. И.В. Князева. Новосибирск: СибАГС, 2007. С. 121 — 122; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10. С. 18, 20.

<63> См., например: Авакьян С.А. Конституцию надо не поправлять, а менять // Российская Федерация сегодня. 1999. N 5. С. 34; Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 215 — 217; Виноградов В. Конституция России: взгляд 15 лет спустя // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 3. С. 62 — 66; Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008. С. 17; Гаджиев Г.А. К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 24; Глигич-Золотарева М.В. Совершенствование федеративной составляющей Конституции: pro et contra // Конституция как символ эпохи: В 2 т. Т. 1 / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2004. С. 313 — 320; Ескина Л.Б. Конституционная реформа в России: кризис или очередной этап? // Правоведение. 2001. N 2. С. 9 — 13; Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 4 — 5; Он же. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 3 — 9; Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2003. С. 4 — 5; Кузнецов И. Российская конституционная реформа: моделирование политической повестки дня // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 11 — 17; Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 4 — 9; Наш долг — бережно относиться к Конституции. Выступление Президента РФ В.В. Путина на торжественном приеме, посвященном 10-летию принятия Конституции Российской Федерации // Российская юстиция. 2003. N 12. С. 1; Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 10 — 16; Осейчук В.И. О необходимости нового этапа конституционной реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 6 — 11; Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции РФ: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 22.

В целом начавшаяся и осуществляемая сегодня реформа территориального устройства России должна быть тщательно взвешена, носить эволюционный, стадийный характер, проводиться на демократической основе с соблюдением прав и свобод как отдельного индивида, так и коллективных общностей с учетом исторического, экономического, социального, национального, культурного и иных факторов. Сама по себе реформа ради самой реформы, механическое присоединение субъектов Федерации друг к другу не имеет смысла. Результатом укрупнения субъектов Федерации должно стать повышение эффективности системы территориального управления, политической и социально-экономической действенности, самодостаточности субъектной структуры Российской Федерации и, как следствие, рост качества жизни и благосостояния граждан России. Непродуманное объединение регионов может породить деструктивные и дестабилизирующие тенденции, создать дополнительные нагрузки на федеральный бюджет, привести к негативным социально-экономическим процессам, потере управляемости территориями и возникновению сепаратизма. В то же время в настоящее время наблюдается отсутствие государственной стратегии укрупнения субъектов России, обоснованной модели оптимального состава субъектов Федерации <64>. Важно осознавать еще и то, что данные территориальные преобразования, скорее всего, вызовут уточнение границ федеральных округов, их внутренней структуры. В связи с этим существует необходимость создания на государственном уровне целостной научно обоснованной концепции, предусматривающей все основные вопросы, возникающие или могущие возникнуть в процессе изменения субъектного состава России.

———————————

<64> См.: Добрынин Н. Неизбежность системной реконструкции российского федерализма // Федерализм. 2006. N 2. С. 89 — 104; Он же. Размышления о проблемах совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации и участия субъектов Российской Федерации в социально-экономическом развитии государства // Право и политика. 2005. N 8. С. 6 — 7, 10; Он же. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Право и политика. 2004. N 3. С. 8; Заметина Т.В. Конституционные основы национальной политики Российской Федерации. Саратов, 2006. С. 194 — 197; Она же. Конституционно-правовые проблемы регламентации федеративного строительства России // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28 — 31 марта 2007 года / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского университета, 2008. С. 394; Климов А. Объединение регионов как фактор реабилитации «проблемных» территорий // Российский экономический журнал. 2005. N 11 — 12. С. 45 — 46; Малчинов А. Конституционно-правовые механизмы укрупнения субъектов Российской Федерации // Власть. 2006. N 6. С. 27, 30 — 31; Сенчагов В., Дадалко В., Багин А. Укрупнение регионов: цели и реальность // Федерализм. 2004. N 3. С. 5 — 36; Угланова О.А. Образование нового субъекта Российской Федерации: правовая политика и конституционные основы // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N 3. С. 186; Юсубов Э.С. К вопросу об объединении субъектов Российской Федерации и образовании в ее составе новых субъектов Федерации // Конституция как символ эпохи. С. 369 — 375.

Не вызывает сомнений потенциально важная роль федеральных округов в реформе территориального устройства России. В то же время имеющая место точка зрения ряда авторов о целесообразности выработки последовательной политики трансформации федеральных округов в субъекты Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов неприемлема <65>. Думается, новые субъекты Федерации — федеральные округа лишь на первый взгляд позволят нейтрализовать «болезненные» вопросы территориального устройства России, так как на самом деле их решение перенесется на другой уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе. В результате подмена федеральными округами субъектов Федерации будет иметь следующие последствия.

———————————

<65> См.: Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 113; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2001. С. 236 — 237; Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализации: вызовы для региональной России // Политические исследования. 2000. N 5. С. 87 — 88; Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002. С. 100; Он же. Государственный суверенитет и территориальная целостность — главные принципы современной российской государственности // Государство и право. 2004. N 4. С. 8; Семенов А.В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (вопросы теории и конституционно-правового регулирования): Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 83; Угланова О.А. Конституционное регулирование субъектного состава Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 22 — 23; Угланова О.А. Роль Президента в укреплении территориальной целостности и единства Российской Федерации // Конституционные чтения. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2007. Вып. 8. С. 88 — 89.

Во-первых, реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта Федерации. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект России правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным правовым статусом, не известным в настоящее время Основному Закону страны. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов Федерации не приобретет правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов России (т.е. если в будущем фактически исчезнет какой-нибудь вид современных субъектов Федерации). Таким образом, речь идет о возникновении ситуации, аналогичной рассмотренной ранее. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию России. Кроме того, туманно выглядят сегодня возможность и фактически неминуемого в этом случае процесса объединения республик с другими субъектами Федерации.

Во-вторых, федеральные округа по темпам социально-экономического развития, а также размещению научного и производственного потенциала существенно отличаются друг от друга. Практически не поддаются сравнению в этом плане, например, Сибирский и Южный, Центральный и Дальневосточный федеральные округа <66>. Поэтому придание федеральным округам статуса субъектов Российской Федерации приведет к тому, что неравенство социально-экономического развития нынешних групп субъектов Федерации, расположенных в тех или иных федеральных округах, трансформируется в неравенство социально-экономического развития федеральных округов — предположительно новых субъектов России. Следовательно, будет упущен шанс минимизации социально-экономических различий новых субъектов Федерации путем объединения в них слабо и сильно развитых в социально-экономическом отношении регионов. Учитывая взаимное влияние «базиса» (экономики и «надстройки») права и политики при определяющей роли первого, впоследствии это также может привести к юридическому неравенству новых субъектов России. Таким образом, не будет достигнута основная цель территориального переустройства Российского государства, представляемая в нейтрализации негативных моментов правового и социально-экономического неравенства существующих субъектов России <67>.

———————————

<66> См.: Баранов С., Скуфьина Т. Динамика межрегиональной дифференциации за 1998 — 2005 годы // Федерализм. 2005. N 3. С. 47 — 76; Корепанов Е. Инвестиции и инвестиционные проекты в федеральных округах и регионах // Федерализм. 2006. N 3. С. 127 — 146; Корепанов Е. Наука в федеральных округах // Федерализм. 2001. N 3. С. 83 — 98; Она же. Научный потенциал федеральных округов в региональном разрезе // Федерализм. 2002. N 3. С. 175 — 188; Нестеров Л., Аширова Г. Обеспеченность ресурсами российских регионов // Федерализм. 2003. N 3. С. 235 — 242; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006: Статистический сборник. М., 2007; Федотов А. Инвестиции и динамика экономического роста в федеральных округах // Федерализм. 2002. N 3. С. 211 — 224.

<67> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 38 — 43.

В-третьих, образование на огромной территории России только семи субъектов Федерации в границах существующих федеральных округов, с одной стороны, будет фактически означать отказ от федеративного государственного устройства и возврат к унитаризму во внутригосударственном строительстве. С другой стороны, малое количество крупных экономически и политически самодостаточных территориальных единиц будет способствовать превращению их в «центры развала», «потенциальных агентов суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов» и приобретению руководителями таких субъектов России чрезмерно большого «политического веса». Крайне трудно управлять крупными, экономически и политически мощными регионами, претендующими на суверенизацию. Возникшая в данном случае угроза территориальной целостности Российской Федерации станет серьезной и практически не решаемой проблемой для федерального центра <68>. Таким образом, осуществление реформы будет иметь результат, обратный ее цели.

———————————

<68> См.: Безруков А.В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 31; Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 68; Добрынин Н.М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С. 9; Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. N 6. С. 34, 37; Плаксин М.А. Электоральная реформа в России с точки зрения системного анализа и управления проектами // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под ред. А.В. Иванченко и А.Е. Любарева. М., 2006. С. 224; Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 32, 39.

В-четвертых, учреждение крупных субъектов Федерации в виде существующих федеральных округов, располагающих более чем значительными по размерам территориями, приведет к существенному осложнению организации внутреннего управления в таких субъектах <69>. Кроме того, скорее всего, возникнет необходимость в переносе центров федеральных округов в иные географические места, более или менее равноудаленные от границ предполагаемых субъектов России. В свою очередь, это потребует значительных финансовых затрат, обусловленных в том числе созданием соответствующей статусу административного центра субъекта Федерации инфраструктуры.

———————————

<69> См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 16, 45; Соловьева Е.А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации (проблема асимметрии) / Под ред. Ю.И. Скуратова. М.: Новый индекс, 2007. С. 129.

В-пятых, укрупнение субъектов Федерации до размеров сегодняшних федеральных округов возможно только при условии и в процессе осуществления в стране полномасштабной не только административной, но и конституционной реформы. Однако подобное изменение субъектного состава Российской Федерации, по крайней мере на сегодняшний день, нежелательно. Прецедентов такого кардинального укрупнения субъектов федерации в мировой практике пока нет. Вряд ли оправданно делать Россию с ее небогатым опытом федерализма, не до конца укрепившейся государственностью и «перманентной политической, экономической и социальной нестабильностью» полигоном для подобного государственно-территориального эксперимента <70>.

———————————

<70> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 383 — 384, 388.

Если же вести речь об образовании так называемых матрешек, нескольких уровней субъектов Федерации, многоуровневой системы федерации в России (иными словами, федераций в федерации), либо о создании в границах предположительно новых субъектов Федерации (федеральных округов) своеобразных «автономий» в виде существующих сегодня субъектов Федерации, то для этого потребуется внесение существенных изменений в Основной Закон страны. К тому же определенный опыт существования схожего типа территориального деления страны отрицательно зарекомендовал себя на примере так называемых сложносоставных субъектов России, где главная проблема заключается в совмещении принципа равноправия всех субъектов Федерации с фактом вхождения автономных образований (за исключением Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа) <71> в составы краев и областей <72>. К сожалению, не удалось окончательно разрешить данную проблему как путем заключения трехсторонних и двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти, так и высшему органу конституционной юстиции Российской Федерации <73>. Не существует такого «юридического нонсенса» и в практике федеративного строительства зарубежных государств <74>. В связи с этим происходящее в настоящее время объединение ранее самостоятельных субъектов Федерации (автономных округов, областей) и образование на их основе новых субъектов России (краев), а также условное «присоединение» автономных округов к существующим краю, области и создание таким путем обновленного края и области можно оценить только с положительной стороны.

———————————

<71> Закон РФ от 17 июня 1992 г. N 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.

<72> См., например: Добрынин Н.М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. N 7. С. 46 — 50; Иванов В.В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998. Кинтерая А.Г. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах Российской Федерации // Политика и общество. 2007. N 3. С. 51 — 56; Лексин И.В. «Сложносоставные регионы»: проблемы предстоящих изменений в территориальном устройстве Российской Федерации // Формула права. 2005. N 1. С. 12 — 22; Малый А.Ф. Проблемы обеспечения единства правового пространства в сложносоставном субъекте РФ // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2005. Вып. 6. С. 8 — 11; Ожегина Н.К. Конституционно-правовой статус автономных округов в составе Российской Федерации: проблемы и перспективы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12, 46 — 47; Соколов А.Н. Проблемы федеративного конституционализма в России // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 11. С. 16; Соколов А.Н., Губин Ю.И. Федерализм в теории и на практике — новые подходы // Политика и общество. 2006. N 7 — 8. С. 26; Черноудова М.Г. Актуальные вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти «сложносоставного» субъекта РФ // Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты / Министерство образования и науки РФ, МГУ им. Н.П. Огарева / Под ред. А.Р. Еремина. Саранск, 2007. С. 282 — 286.

<73> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года N 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1083; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581; Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 234-О «По запросу собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3201; Постановление Тюменской областной Думы от 12 августа 2004 г. N 1570 «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа» // Тюменские известия. 2004. 21 авг.

<74> См.: Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. N 6. С. 6.

Вместе с тем, принимая во внимание важную роль федеральных округов в укреплении федеративных горизонтальных связей между субъектами Федерации, представляется, что федеральный округ должен выступать «полигоном», в границах которого следует последовательно реализовывать политику укрупнения субъектов Федерации. Так, в частности, примерный план объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации — Пермский край, содержащий подробное описание этапов, возможных прямых и косвенных его последствий, был разработан в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе еще в марте 2001 г. (за три года до объединения данных регионов) <75>.

———————————

<75> Архив аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе. 2001 г.

По справедливому мнению некоторых исследователей, федеральные округа являются надежной платформой для укрупнения субъектов Федерации, унификации их правового статуса, а также своего рода альтернативой собственно укрупнения субъектов Федерации <76>. Данное обстоятельство приобретает особое значение в ракурсе перспектив процесса объединения субъектов Федерации, который с точки зрения специалистов может распространиться на Ненецкий автономный округ и Архангельскую область, Еврейскую автономную область и Хабаровский край, Алтайский край и Республику Алтай, Краснодарский край и Республику Адыгея, Тюменскую и Курганскую области, города Москву, Санкт-Петербург и прилегающие к ним области (в первую очередь Московскую и Ленинградскую области) <77>.

———————————

<76> См.: Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 272; Он же. Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз // Право и политика. 2006. N 7. С. 28; Сыскова И. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Государственная служба. 2004. N 1. С. 107.

<77> См.: Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. N 7. С. 11.

Укрупненные территориальные единицы должны сократить количество и нейтрализовать остроту вопросов, касающихся государственного устройства Российской Федерации, однако вряд ли смогут решить их все. Само по себе укрупнение субъектов Федерации является лишь верхушкой айсберга на фоне решения проблем федерализма и повышения эффективности государственного территориального управления. Поэтому и в дальнейшем в системе федеративных отношений и регионального администрирования также представляется целесообразным использовать межтерриториальные, межсубъектные управленческие модели — федеральные округа <78>.

———————————

<78> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 19 — 24.

Перспективы модернизации структуры и системы

федеральных округов в России

Проведенный анализ федеральных округов позволяет сделать вывод об имеющихся проблемах и нерешенных вопросах в сфере их построения, в определенной мере затрудняющих и снижающих эффективность функционирования государственных органов на уровне федерального округа. Настоящие размеры федеральных округов порождают ряд управленческих проблем, связанных со значительной удаленностью их периферий. При этом в процессе формирования федеральных округов в некоторые из них были включены регионы, географическое местоположение которых явно не соответствует названию округов. В частности, в состав Приволжского федерального округа вошли Республика Удмуртия, Пермский край, Оренбургская область, хотя географически они относятся к Среднему и Южному Уралу соответственно и, следуя логике, должны были бы войти в состав Уральского федерального округа. При этом Волгоградская и Астраханская области, относясь к Нижневолжскому региону, находятся на территории не Приволжского, а Южного федерального округа. Аналогичная ситуация сложилась в результате включения в Уральский федеральный округ Тюменской области, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, давно ассоциирующихся с Сибирью. К тому же территория Пермского края входит в состав межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации «Большой Урал» и Уральского экономического района. Тюменская область «завязана» с двумя ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации — «Сибирское соглашение» и «Большой Урал». Предположительно в связи с этим еще до объединительного процесса губернатор Пермской области и председатель областной Думы Пермской области подали Президенту России совместный официальный запрос о включении Пермской области в Уральский федеральный округ. Однако данный запрос удовлетворен не был <79>.

———————————

<79> См.: Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 65 — 66.

Вероятно, указанная ситуация связана с учетом микромежрегиональных связей субъектов Федерации, желанием центральной власти «выровнять» федеральные округа между собой экономически, сделать их сравнимыми по уровню экономического развития и наличию природных ресурсов. Не исключена и цель стабилизации общественно-политической ситуации внутри федеральных округов путем включения в их составы по возможности примерно равного количества субъектов России, образованных как по национально-территориальному, так и по административно-территориальному принципу. Возможные негативные аспекты этого несколько компенсируются большим сходством специализации приграничных регионов и в определенной мере могут быть восполнены деятельностью иных межтерриториальных образований Российской Федерации.

Некоторые возражения вызывает наименование «Центральный федеральный округ». Действительно, в границах данного федерального округа расположен субъект Федерации — город Москва, имеющий статус столицы Российской Федерации, где располагается подавляющее большинство высших и центральных федеральных органов государственной власти. Однако географически указанный федеральный округ не является центральной частью территории Российской Федерации. Более того, как известно, на сегодняшний день местонахождением одного из высших судебных органов России — Конституционного Суда РФ определен иной субъект Федерации — город Санкт-Петербург, центр Северо-Западного федерального округа. Кроме того, в настоящее время активно обсуждается вопрос о переносе в город Санкт-Петербург и Верховного Суда РФ, и Высшего Арбитражного Суда РФ. В связи с этим представляется логичным переименовать Центральный федеральный округ в Юго-Западный федеральный округ.

Налицо достаточно обстоятельств, свидетельствующих о целесообразности увеличения общего количества федеральных округов в сравнении с существующим. Однако суждение некоторых авторов о необходимости создания на территории России 12 — 15 федеральных округов не имеет под собой достаточных оснований по следующим соображениям <80>. Во-первых, предложенная перестройка федеральных округов приведет к нарушению уже сложившихся в рамках существующих федеральных округов межсубъектных взаимоотношений. Во-вторых, преждевременно и существенно изменится характер связей федеральных округов с иными межтерриториальными образованиями. В-третьих, включение в этом случае в составы федеральных округов малого количества субъектов России станет препятствием ускоренной интеграции максимально большего количества регионов в рамках федерального округа. В-четвертых, наличие чрезмерно дробных межрегиональных образований приведет фактически к утрате управленческого аспекта, заложенного в их функционировании, дискредитирует, таким образом, сами федеральные округа как крупные межсубъектные административные комплексы, в рамках которых обеспечивается реализация федеральной компетенции.

———————————

<80> См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. С. 37; Родоман Б.Б. Перспективы эволюции федеральных округов / Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М., 2000. С. 36 — 41; Чичканов В.П. Разделение полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2002. N 3. С. 26.

Отметим, что в начале — середине 2001 г. активно обсуждался вопрос об образовании еще одного федерального округа в границах Калининградской области. Основными доводами предложения о создании восьмого федерального округа явились сложное геополитическое положение Калининградской области, ее географическая оторванность от основной территории Российской Федерации, наличие сепаратистских и протестных настроений среди жителей, в том числе среди политической и экономической элиты, а также рекомендации стран Европейского союза об изменении статуса региона. Однако в июле 2001 г. было принято окончательное решение самостоятельного федерального округа в этом субъекте России не создавать <81>. Думается, данное решение вполне логично и обоснованно. Реализацию полномочий главы государства в широком смысле на территории Калининградской области способен эффективно обеспечить существующий сегодня специализированный заместитель полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе по Калининградской области. Кроме того, интеграция Калининградской области с иными субъектами Федерации представляется более эффективной именно в границах Северо-Западного федерального округа, нежели в качестве самостоятельного федерального округа, ибо межрегиональные связи внутри федеральных округов несколько крепче, чем между федеральными округами.

———————————

<81> См.: Ермаков В.Г. Некоторые проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 4. С. 121; Соболев О.Н. Об основных направлениях оптимизации деятельности органов государственной власти Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности в Калининградской области // Государство и право. 2008. N 7. С. 79; Угодников К., Чичкин А. Свободным остается, округом не будет // Российская газета. 2001. 27 июля.

Существуют и иные планы реформирования федеральных округов в России как несоразмерных по своей величине региональной норме управляемости, экономическому потенциалу, не соответствующих организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуре, а равно региональной идентичности <82>. Теоретически местность, в которой потенциально допустимо создание и функционирование федеральных государственных органов, может охватывать часть субъекта Федерации или части нескольких субъектов России. Однако установление территориальной сферы компетенции полномочных представителей Президента РФ и иных государственных органов, включающей отдельные части субъектов Федерации, не позволит им эффективно исполнять стоящие перед ними задачи. Причина этого очевидна, поскольку и анализировать ситуацию необходимо в субъекте Федерации в целом, и взаимодействовать с органами государственной власти того или иного субъекта России следует одному государственному органу, представляющему тот или иной федеральный государственный орган, а не нескольким.

———————————

<82> См.: Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 155; Барциц И.Н. Конституция России 1993 г.: условие или препятствие модернизации системы государственной власти? // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. С. 337 — 338; Он же. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 5; Он же. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 480 — 481; Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 127, 134; Матюшкин Г.О. Институционализация федеральных округов в современной России (общеправовой анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. С. 12; Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа): Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 7, 70 — 71, 151; Туровский Р. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. С. 242 — 245.

Перспективным видится учреждение в границах России девяти федеральных округов, что позволит, существенно не нарушая сложившиеся в рамках федеральных округов межрегиональные связи, повысить эффективность функционирования государственных органов на уровне федерального округа, поднять на более высокий уровень степень их взаимодействия с иными органами публичной власти, а также максимально выровнять федеральные округа между собой в социально-экономическом плане, существенно усилить в их размещении управленческий аспект. Для этого необходимо проведение следующих административно-территориальных преобразований.

Во-первых, образовать на территории сегодняшнего Сибирского федерального округа два самостоятельных федеральных округа — Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно. В состав Западно-Сибирского федерального округа предположительно могут войти следующие субъекты Федерации: Республики Алтай, Тыва, Хакасия, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ. Республика Бурятия, Красноярский, Забайкальский края, Иркутская область должны войти в состав Восточно-Сибирского федерального округа.

Напомним, схожее деление территории Сибири на Западно-Сибирское генерал-губернаторство и генерал-губернаторство Восточной Сибири положительно зарекомендовало себя еще в дореволюционной России. Сегодня это, в частности, обеспечит постоянный контроль федеральных государственных органов за использованием углеводородного сырья — национального богатства России, добыча которого сегодня происходит в основном в Западной Сибири, а также позволит федеральной власти усилить поддержку предприятий тяжелого машиностроения и предприятий, добывающих и перерабатывающих редкоземельные металлы, размещенных на территории Восточной Сибири.

Во-вторых, создать на территории сегодняшнего Дальневосточного федерального округа также два самостоятельных федеральных округа — Юго-Восточный и Северо-Восточный с центрами в городах Хабаровске и Магадане соответственно. В этом случае на территории Юго-Восточного федерального округа расположатся Приморский, Хабаровский края, Амурская, Сахалинская области, Еврейская автономная область. Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Камчатский край, Чукотский автономный округ составят Северо-Восточный федеральный округ.

Целесообразность деления Сибири и Дальнего Востока на четыре указанных федеральных округа видится в их огромных территориях и стратегической важности для Российской Федерации при сравнительно малой заселенности и по-прежнему катастрофически углубляющемся демографическом кризисе <83>. Одно лишь соседство огромных, не вполне обжитых территорий Сибири и Дальнего Востока с самой населенной страной мира порождает известные напряжения. Растущие экономические связи этих территорий с КНР, необходимые и прогрессивные сами по себе, имеют побочный эффект чрезмерного наращивания «китайского присутствия». Сегодня отчетливо наблюдается «тихая» целенаправленная демографическая экспансия КНР в отношении территорий субъектов Федерации, которые предположительно должны войти в состав Восточно-Сибирского и Юго-Восточного федеральных округов путем их заселения этническими гражданами Китая. Активно используется и массовая нелегальная миграция. Это позволяет Китаю создать в течение ближайших 10 — 15 лет в указанных российских регионах обширные анклавы компактного проживания китайского населения.

———————————

<83> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009; Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года. Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-р // СЗ РФ. 2001. N 40. Ст. 3873; Демографический ежегодник России. М., 2005; Балашова Т.Н. Миграция и демография в системе национальных интересов России // Закон и право. 2008. N 5. С. 10 — 11; Белобородов И.И. Правовые аспекты современной семейно-демографической политики в Российской Федерации // Власть. 2008. N 6. С. 22; Гурвич В. Убывающая Сибирь // Политический журнал. 2006. N 45/46. С. 34 — 35; Елизаров В. Демографическое положение России: тенденции и последствия // Федерализм. 2002. N 1. С. 151 — 182; Ершов Ю.С., Ибрагимов Н.М., Мельникова Л.В. Сибирский федеральный округ: современное состояние и перспективы развития // Регион: экономика и социология. 2005. N 4. С. 29, 43; Жилинский Е.В. Социально-экономические аспекты демографической политики России // Власть. 2008. N 6. С. 3 — 4; Ионцев В. Особенности демографической ситуации в России и ее отдельных регионах // Федерализм. 2004. N 4. С. 113 — 135; Нестеров Л., Кольчугина А. Демографические проблемы России // Федерализм. 2008. N 2. С. 219 — 226; Чудаева О., Соболева С. Сибирь: тенденции и перспективы демографического развития // Политический класс. 2005. N 9. С. 55 — 65.

Неразумная государственная политика в области рыночных реформ и полукриминальная приватизация в России, фактическая изоляция отдаленных от центра территорий Сибири и Дальнего Востока, их географическая близость к КНР, огромные экономические и финансовые ресурсы Китая предоставляют ему возможность в короткое время добиться реального контроля над ключевыми отраслями промышленности рассматриваемых российских регионов, в первую очередь работающих на военное производство, и полностью подчинить как китайской экономической системе, так и политике. При этом угроза для России со стороны Китая имеет в своей основе не только экономические и демографические, но и мировоззренческие основы, поскольку китайская цивилизация нацелена своей идеологией на формирование «поднебесной» как основного мирового центра, который должен стать доминирующим в первую очередь в Евразии, что предполагает включить в зону влияния (первый этап) и в границы КНР (второй этап) территории ближайших стран, в том числе России. Данная ситуация усугубляется сепаратистскими настроениями в сибирских и особенно дальневосточных регионах по причине разрыва связей с остальной территорией страны и невнимания со стороны федеральных органов государственной власти к проблемам указанных регионов вплоть до последнего времени <84>. В случае дальнейшего развития таких негативных тенденций высока вероятность либо военного столкновения Российской Федерации и КНР, либо потери Россией государственного суверенитета над территорией Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также самовольного занятия Японией спорных территорий южной гряды Курильских островов.

———————————

<84> См.: Ишаев В. Российский Дальний Восток должен стать территорией здравого смысла // Федерализм. 2000. N 4. С. 5 — 16; Кьеза Д. Прощай, Россия. М., 1997. С. 256 — 257; Hill F., Goddy C. Siberian Curse: How Communist Planners Left Russia Out in the Cold. Brookings Institution Press. Washington, 2003. P. 5 — 6; Барсамов В.А. Концепции и стратегии развития Сибири и общенациональные угрозы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 4 — 5; Калашников М., Ранов В. Уставшая Россия // Власть. 2005. N 4. С. 13; Лексин В., Скворцов В., Швецов А. Российский Дальний Восток и его «региональные столицы»: поиск стратегий развития // Российский экономический журнал. 2007. N 9 — 10. С. 16 — 48; Хабибулин А.Г., Чернобель Г.Т. Интересы государства и его охранно-защитная функция // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 21; Ходатенко Е., Маруев А. Национальные интересы Российской Федерации на азиатском геополитическом направлении // Государственная служба. 2007. N 3. С. 20; Хачатурян Б. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России // Федерализм. 2008. N 2. С. 165 — 174.

В настоящее время территория Восточной Сибири и Дальнего Востока составляет будущее страны с точки зрения ресурсного обеспечения экономики. Азиатско-Тихоокеанский регион сегодня является одним из центров мирового экономического развития, сосредоточения интересов различных стран, причем зачастую далеких от него географически. Россия, имеющая выход в этот регион, а также колоссальные природные ресурсы в данной зоне, должна активнее участвовать в экономическом сотрудничестве, международном разделении труда и научно-технической кооперации. В целях создания здесь опорного региона для сотрудничества с сопредельными государствами необходима концентрация государственных ресурсов на развитие транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур, включая создание трансконтинентальных коридоров <85>. Для этого требуется повышенное внимание к Дальнему Востоку со стороны как главы государства, так и федеральных органов исполнительной власти.

———————————

<85> См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 10.

Практическая реализация предложенного позволит и существенно облегчить решение задачи «северного завоза» продовольствия и горюче-смазочных материалов на территории зависимых от него субъектов Федерации, расположенных на северо-востоке страны, из других регионов России. Вопросов в сфере «северного завоза» много, они стремительно увеличиваются и обостряются из года в год <86>. В целях их нивелирования бывший губернатор Магаданской области В. Цветков выдвигал даже идею создания Ассоциации регионов Северо-Востока России, объединяющей удаленные северные регионы Дальнего Востока <87>. В последнее время проблемы в указанной сфере признала и федеральная власть. Об этом, в частности, косвенно свидетельствует решение Главы государства об отрешении высшего должностного лица Корякского автономного округа В.А. Логинова от должности в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; в связи с утратой доверия Президента России за ненадлежащее исполнение своих обязанностей <88>.

———————————

<86> См.: Богер И.Б. Северный завоз грузов в районы Северо-Востока России: совершенствование организационно-экономического механизма // Регион: экономика и социология. 2003. N 3. С. 105 — 121; Гасникова А. Проблемы энергетической безопасности северных регионов РФ // Федерализм. 2007. N 3. С. 33 — 44; Кандалов П.М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 69 — 70; Шпак А. Современный формат и возможные перспективы «северного завоза» // Федерализм. 2006. N 3. С. 173 — 184.

<87> См.: Туровский Р. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. С. 242.

<88> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2005 г. N 272 «О Логинове В.А.» // СЗ РФ. 2005. N 11. Ст. 934.

Дополнительно следует оптимизировать внутреннюю организацию федеральных округов, в определенной степени решив тем самым вопрос региональной идентичности. Речь идет о необходимости перемещения ряда субъектов Федерации из одного федерального округа в другой, что в первую очередь должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа. Так, Республика Удмуртия, Пермский край, Оренбургская область и, возможно, Республика Башкортостан должны войти в состав Уральского федерального округа и, следовательно, выйти из Приволжского федерального округа. Тогда как Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа должны выйти из Уральского федерального округа и войти в создаваемый Западно-Сибирский федеральный округ. Вместе с тем, учитывая сложившуюся к настоящему времени неблагоприятную политическую и социально-экономическую ситуацию на южных рубежах России, Волгоградская и Астраханская области по-прежнему должны составлять территорию Южного федерального округа. В будущем при изменении данной ситуации не исключено включение указанных субъектов Федерации в состав Приволжского федерального округа.

В юридической литературе в понятие «федеральный» вкладывается несколько иное содержание, чем представляют собой существующие федеральные округа. Думается, смысл функционирования федеральных округов, цели проводимой в стране административной реформы в большей степени позволят отразить название «административно-управленческие округа». Важно также нормативно определить государственную принадлежность округов как административно-управленческих округов Российской Федерации. В будущем принципы образования, структуру и границы округов следует отразить в специальном нормативном правовом акте — Федеральном законе «Об административно-управленческих округах Российской Федерации» <89>.

———————————

<89> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа как территориальная сфера деятельности полномочных представителей Президента РФ: состояние и перспективы развития системы // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3. С. 5 — 8.

Заключение

Проблемы эффективной организации управления территориями, территориальных структур центральной власти, оптимизации централизации и децентрализации властных функций, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории Российского государства — со времени его образования по настоящее время. Поиск путей их разрешения диктовался разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах и был затруднен вследствие отсутствия в стране сформированного гражданского общества, огромных территориальных размеров России при слаборазвитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых средств и высококвалифицированных кадров.

Потребности поддержания государственного единства современной России обусловливают необходимость не только укрупнения субъектов Федерации, но и формирования более крупных, чем субъекты Федерации, управленческих единиц. Отсутствие до создания федеральных округов промежуточного звена в системе федерального территориального администрирования значительно затрудняло управление страной, взаимодействие государственных органов различных властных уровней, снижало эффективность и возможности центральной власти при осуществлении контроля над региональными процессами. Учреждение федеральных округов, реорганизация института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, образование иных государственных органов на уровне федерального округа стало вынужденной и необходимой административной мерой на пути совершенствования государственного территориального управления, важным инструментом централизации исполнительной власти и повышения результативности функционирования территориальных органов.

Создание и функционирование государственных органов на уровне федерального округа следует рассматривать в контексте осуществления административной реформы, реализации полномочий федеральных государственных органов, осуществления кардинальных мер по укреплению единства системы государственной, в первую очередь исполнительной, власти в стране, а также нивелирования проблемных вопросов российского федерализма. Сегодня можно определенно говорить о свершившемся реформировании по окружному принципу значительной части структур исполнительной власти, усилении вертикали этой власти, углублении их взаимодействия и связей с Правительством и Президентом РФ. Стратегическая цель деятельности государственных органов на уровне федерального округа видится в укреплении на соответствующем уровне российской государственности, обеспечении государственной целостности и единства Российской Федерации по всем выявленным в юридической литературе направлениям и во всех их проявлениях, свойствах <90>.

———————————

<90> См., например: Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2002. С. 285; Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 13 — 31; Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 320 — 321; Рахметов М.А. Государственная целостность Российской Федерации как объект конституционной защиты: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15; Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.А., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Экономика, 2005. С. 374.

Основным итогом работы государственных органов на уровне федерального округа явилось прекращение процессов дробления и становление единого российского правового, политического и экономического пространства; восстановление авторитета федеральной власти; налаживание взаимодействия органов публичной власти разного уровня между собой, а также с институтами гражданского общества; ликвидация управленческого разрыва между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями; усиление ответственности органов публичной власти за исполнение поставленных перед ними Президентом РФ и Правительством РФ задач; обеспечение системности осуществления полномочий федеральных государственных органов на местах; повышение эффективности управления государственным территориальным развитием.

Результирующий вектор формирования федеральных округов связан с учетом комплекса факторов, способствующих укреплению вертикали исполнительной власти, усилению влияния центральной власти на политические и экономические процессы в регионах, что позволяет окружным государственным органам, опираясь на сложившиеся институты, обеспечить реализацию решений центральных федеральных государственных органов на местах, а в ряде случаев и самостоятельно осуществить их. Ликвидировав фактом своего наличия управленческий разрыв между центральными федеральными государственными органами и их территориальными подразделениями в регионах, федеральные округа содействуют возрождению нормы управляемости государством, которая была прежде нарушена. Они существенно изменили систему государственного территориального управления, позволили образовать недостающее среднее управленческое звено, своеобразный дополнительный уровень осуществления полномочий федеральных государственных органов. При этом федеральные округа сегодня нуждаются в собственной, «внутренней» оптимизации.

Создание межрегионального администрирования и установление связей нового уровня федеральной власти с центральной, с одной стороны, и упорядочения территориального управления, сведение административных воздействий к единой системе — с другой, именно эти две задачи и осуществлены в учреждении федеральных округов. В то же время они представляют собой не просто административные, а культурно-исторические и географические категории, обусловленные историческими и экономическими предпосылками. Появление в виде федеральных округов мощных территориально-экономических комплексов содействует поступательному развитию, выравниванию социально-экономических различий, хозяйственной и политической интеграции субъектов Федерации, создает систему крупномасштабных, много- и разноресурсных сегментов единого экономического и правового пространства. Если рассматривать каждый из них как своеобразный народнохозяйственный комплекс со своей исторической, природной и экономической спецификой и производственным потенциалом, то раскрываются значительные резервы перестройки и подъема экономики страны. Федеральные округа не стали территориальными единицами и принципиально не изменили природу российского федерализма.

В итоге федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, позволяют решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном масштабу и сложности округов, в контексте территориального администрирования обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах. С управленческой точки зрения конечная цель существования федеральных округов видится в организации эффективного администрирования, оптимизации и окончательной перестройке большинства территориальных структур федеральных органов государственной, прежде всего исполнительной, власти по надсубъектному, межрегиональному принципу, что необходимо как для ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и повышения действенности территориальных органов федеральных государственных органов, снижения дублирования и улучшения координации их деятельности.