Конституционная экономика как система доказательств отсутствия интеллектуального превосходства государства над его гражданами и поправки к Конституции РФ

04-03-19 admin 0 comment

Баренбойм П.Д.
Законодательство и экономика, 2008.


Избирательная кампания 2008 г. в США прошла под эгидой конституционной экономики, когда партии и кандидаты в президенты со ссылкой на одни те же конституционные нормы и принципы выдвигали и обосновывали противоположные стратегические экономические решения. Это наглядная демонстрация того, что конституционная экономика в XXI столетии будет ведущим научным направлением.

Экономика была доминирующим фактором избирательной кампании 2008 г. в США, особенно по мере развертывания в последние месяцы финансового кризиса в сфере недвижимости. Даже вопросы войны и мира рассматривались в первую очередь с позиции целесообразности расходования соответствующих средств на ведение войн и закупки вооружений по сравнению с финансированием образования, здравоохранения, социального обеспечения и т.д. При этом кандидаты обильно и подробно ссылались на американские конституционные ценности, которые будут реализованы при принятии страной их экономических подходов. Большую остроту в предвыборной полемике приобрел вопрос о начале добычи собственных запасов нефти и газа, ранее почти единодушно рассматривавшихся как стратегический энергетический ресурс для будущих поколений американцев.

Прошедшая избирательная кампания оказалась ареной столкновения элит и различных конституционно-экономических подходов к вопросам стратегического развития, и это совпадение привело к классическому с точки зрения представительной демократии голосованию по данным вопросам всеми гражданами страны. Такое в истории случается нечасто, поскольку обычно стратегические экономические решения принимаются в более или менее закрытом режиме в недрах исполнительной власти с последующим (часто ограниченным) обсуждением в рамках процедур законодательной власти и с относительно редким (именно для стратегических решений) конституционным надзором со стороны судебной власти. Поэтому наличие конституционно-экономического экспертного анализа наиболее острых политических и экономических проблем — важное условие их квалифицированного обсуждения при представлении важных антикризисных мер и серьезное экспертное обеспечение создания и эффективного функционирования любого антикризисного механизма.

Конституция США — это полтора десятка страниц текста и 500 томов решений Верховного суда США. Нет сомнений, что аналогично американской модели решения Конституционного Суда РФ являются магистральным путем применения Конституции РФ 1993 г. и гарантией ее жизнеспособности и самореализации. Конечно, Конституционный Суд РФ за прошедшие после принятия Основного Закона 15 лет столько не наработал, но все же его судебную практику следует в целом признать успешной. Жалко только, что в юбилейный год судьи больше заняты упаковыванием и распаковыванием чемоданов в связи с переездом из Москвы, чем своей крайне важной работой. Решения Конституционного Суда РФ, а также решения других судов — важнейший сегмент антикризисного механизма, от скорости создания и добротности которого во многом зависит глубина и продолжительность начинающегося экономического кризиса.

В годовщину 15-летия Конституции России мы можем говорить, что она себя оправдала, в том числе и потому, что содержит огромный ресурс развития конституционно-экономических принципов. Главная идея российской школы конституционной экономики — взаимосвязь экономического развития и долгосрочной правовой реформы, исследуемая теоретически и с позиций сегодняшнего практического применения совместными силами юристов и экономистов, а также представителей других научных направлений. Нам надо пересматривать наши традиционные понятия и приводить их лингвистически и содержательно в соответствие с мировыми понятиями. Мировое понятие «конституционалист» никогда не было таким, как в России. Это создает понятийный разрыв и препятствует полному усвоению достижений мировой передовой мысли.

У нас конституционалист — это специалист по конституционному праву, тогда как в остальном мире — специалист по вопросам применения Конституции в самых разных сферах жизни. Другую концепцию конституционализма изложил в своей книге «Дерзость надежды» избранный Президент Соединенных Штатов Барак Обама (тоже юрист и конституционалист, преподаватель конституционного права): по его мнению, если любой человек уважает базисные принципы Конституции, его можно считать конституционалистом. Эта простая мысль важна и для нас, поскольку повсеместное знание Конституции России и уважение к ней может серьезно изменить запущенную правовую ситуацию в стране.

С позиции такого универсального комплексного конституционализма, я думаю, надо обсуждать и проблемы жизнеспособности Конституции РФ, ее будущего. Будущее имеет только Конституция, в которой заложены перспективы, Конституция, еще не реализованная сегодня, но содержащая в себе все необходимые возможности быть реализованной завтра, послезавтра, через 50 или 100 лет. И всем этим признакам действующая Конституция России соответствует.

Один из основоположников российской школы конституционной экономики Гадис Абдуллаевич Гаджиев пишет о мистическом смысле, мистическом значении принципов Конституции РФ. И в такой религиозной стране, как США (80% верующих), и в такой атеистической стране, как Россия (15 — 20% верующих разных конфессий), Конституция — важнейший и единственный духовно объединяющий документ, своего рода Библия, Декларация народного единства. А у нас фактически отменено празднование Дня Конституции, который и должен быть настоящим Днем народного единства. Когда День Конституции, день истинного народного единства меняют на день победы над поляками (почему не над немцами, французами, турками, почему над соседним славянским народом, а не над «разными прочими шведами»?), некоторые граждане России оказываются 4 ноября в затруднительном положении: непонятно что, почему и зачем праздновать. Лучше бы вернуться к празднованию Дня Конституции, от чего народное единство и развитие народного конституционализма в России только выиграли бы.

Конституционная экономика заложена в дух и текст Конституции РФ не только как гарантия частной собственности и рынка, но и прав граждан на их материальное благополучие: защищенные Конституцией, они прямо вытекают из ее текста. И развивать этот текст должен Конституционный Суд, конституционный комментарий, «круглые столы» и исследования, какие мы сегодня проводим. Только так Конституция развивается.

В нашем деидеологизированном обществе стремление людей (особенно молодежи) жить материально хорошо — нормальное явление. Когда-то мы напрасно осуждали его как мещанство, а в принципе это нормальное конституционное право граждан страны требовать от государства, и конституционная обязанность государства — предоставлять им приличные условия существования. Поэтому сегодня конституционная экономика — наиболее перспективное направление развития народного конституционализма. К сожалению, у россиян пока нет особого, уважительного отношения к Конституции. Но постановка вопросов с позиции конституционной экономики может изменить ситуацию.

Конституционная экономика, действующая Конституция — это антикризисный механизм. Сейчас разворачивается (он еще по-настоящему не начался) серьезнейший экономический кризис, а у нас в стране отсутствуют эффективные антикризисные механизмы, что само по себе может серьезно усугубить кризис. Почему? Потому, например, что в системе руководства финансов ввели вертикаль и нарушили статью 75 Конституции РФ, в соответствии с которой Центральный банк России является независимым при решении определенных вопросов. Превратили Центральный банк в филиал Министерства финансов (что удобно с точки зрения вертикали власти), лишив себя тем самым основного антикризисного механизма в финансовой сфере. В результате стабильность рублевых сбережений граждан и валютные резервы страны поставлены в зависимость от сиюминутных и, возможно, не всегда дальновидных политических решений, которым Центральный банк РФ в соответствии со своей конституционной компетенцией может и должен в необходимых случаях твердо оппонировать.

В российской экономике доминирует экспортно-сырьевая модель развития, не сдерживаемая и не поддерживаемая какими-либо встроенными институционально-нормативными антикризисными механизмами, потребность в наличии которых определяется конституционной экономикой в качестве первейшей конституционной обязанности государства.

Часто цитируемый западный термин self-enforcement constitution лучше перевести не как «жизнеспособная» или «самореализующаяся», а как «самоприменяющаяся Конституция» или проще — «Конституция прямого действия» (как и написано в статье 15 Конституции РФ). Наш Основной Закон может, с одной стороны, восполнить пробелы законодательства и правовой системы, а с другой — быть направляющей силой создания и реформирования правовой системы, соответствующей Конституции и обеспечивающей ее эффективное применение. Создание же правовой системы (как современной системы компьютерного века) возможно только в результате последовательной и целенаправленной деятельности государства или, проще говоря, непрерывной правовой реформы. Это очень точно заметил философ права Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин в работе «Тезисы о правовой реформе в России», опубликованной в 2004 г. Он писал: «Правовая реформа еще никогда не провозглашалась в российской истории. Наше время — вполне подходящий момент для ее начала… Если говорить кратко и образно, то правовая реформа — это создание системных предпосылок для того, чтобы Россия, наконец, «взяла правовой барьер». То есть полностью состоялась как правовое и одновременно социально справедливое государство… Если не форсировать в стране правовую реформу, то и все остальные реформы, прежде всего создание правовой, конституционной экономики, с очень большой вероятностью начнут буксовать. Развитие реформ в России за прошедшие 10 лет после принятия Конституции РФ 1993 года говорит о том, что мы сможем преодолеть отставание от ведущих стран мира, только используя право как серьезный ресурс развития России, встраиваясь в общемировые стандарты правового поведения… Правовую реформу не зря называют детонатором всего реформаторского процесса, включая реформирование экономики. Рыночная экономика не может быть создана без правовых гарантий стабильности собственности и предсказуемости предпринимательской активности, с одной стороны, и эффективного разумного правового регулирования экономических процессов, — с другой… В истории России государство никогда не выдвигало концепции или программы правовой реформы. Все, что делалось в разные исторические периоды, сводилось в основном к судебной реформе, которая, хотя и является сердцевиной правовой реформы, но не охватывает всех ее сторон, связанных с регулированием социальной, политической и экономической жизни… Причем проблема эта — крайне сложная. И не на одно десятилетие. Если мы ее решить не сумеем, то большого будущего в XXI веке у России просто нет… Любая правовая система — это не только свод законодательных актов и инструментов их реализации. Это не только механизм, но одновременно и организм… Правовая реформа включает в себя судебную реформу, вопросы системы и содержания законодательства, юридического образования, правосознания населения, а также корпоративного самосознания юридического сообщества… Правовая реформа должна решать в первую очередь вопросы экономического развития страны и создания гражданского общества… Юридическая наука как таковая не обеспечена специалистами той квалификации, которая позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. В том числе поэтому российских студентов-юристов нередко учат не просто плохо, но и «праву позавчерашнего дня»… Трудно представить юриста, которому (независимо от специализации) не пришлось бы столкнуться с вопросами экономики и финансов. Однако в учебных программах юридических вузов изучению этих вопросов уделяется очень мало внимания — только сейчас в нескольких московских вузах начато преподавание спецкурса «Конституционная экономика»… Действующие учебные программы вузов перегружены, поэтому необходимо в ближайшее время решительно обновить стандарты юридического образования, значительно увеличив объем экономических дисциплин. Параллельно следует расширить преподавание правовых дисциплин в экономических вузах… Преодолеть разрыв сейчас можно только интенсивными усилиями по внедрению экономических и конституционных знаний в вузах. Поэтому для России введение в юридических и экономических вузах такого нового учебного курса, как конституционная экономика, становится критически важным. Это может стать пусть и временной, но серьезной мерой к существенному повышению качества обучения… Без этого не будет ни правового (конституционного) государства, ни правовой (конституционной) экономики… Отношение общества в целом и каждого его члена в частности к конституционным ценностям является лакмусовой бумажкой наличия либо отсутствия гражданского общества в России. Принятие Конституции 1993 года стало важным этапом реформаторского процесса в России, однако конституционная реформа, как и судебная, не может успешно развиваться вне питательной среды комплексной правовой реформы» <1>.

———————————

<1> См.: Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России // Законодательство и экономика. 2004. N 2.

Систематичность, а значит, полнота и непротиворечивость экономического законодательства сами по себе обеспечивают эффективный нормативный антикризисный механизм.

Конституционная экономика — научное прикладное направление и основа правовой реформы в сфере системы экономического законодательства. Всемирно признанная доктрина верховенства права (Rule of Law) материализуется в России через конституционные принципы правового государства и верховенства Конституции РФ, а также включает вопросы конституционной экономики. Конституционная экономика предполагает комплексное рассмотрение взаимосвязи вопросов конституционного права с основами экономического положения личности и проблемами экономического развития страны. Конституционная экономика — научное направление, изучающее принципы достижения максимально возможного в рамках национальной экономической системы удовлетворения экономических и социальных прав личности путем оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве. Одним из основных вопросов конституционного права является взаимозависимость между уровнем развития демократии и благосостоянием страны, между верховенством права (правовым государством) и благополучием его отдельных граждан. В Американской ассоциации юристов в поиске путей решения этой проблемы собрали рабочую группу под руководством двух нобелевских лауреатов по экономике и в 2008 г. поставили перед ними следующие вопросы:

— какими универсальными критериями определяются понятия «хорошая жизнь» и «благополучие» и как их адаптировать к понятию «верховенство права»? Каким образом можно адаптировать концепцию верховенства права к культурным и историческим особенностям разных стран?

— каково соотношение между верховенством права (пусть по-разному определяемым) и экономическим и социальным развитием? Какова взаимозависимость между верховенством права и социальным прогрессом?

— какие политические позиции следует отстаивать с учетом вышеуказанных взаимозависимостей? Как система верховенства права может способствовать продвижению в таких областях, как права человека, здравоохранение и образование?

— какова взаимозависимость между верховенством права и коррупцией и управлением вообще? Каким образом эффективная система верховенства права может развиться при наличии коррупции и как она может повлиять на уменьшение коррупции?

— какова взаимозависимость между верховенством права и государственным регулированием экономики, включая банкротство, корпоративное и финансовое право, трудовые правоотношения и управление корпораций?

Такой подход отражает новые научные тенденции XXI в., а работа над ответами на поставленные вопросы может стать магистральным направлением развития конституционной экономики на ближайшие десятилетия. По прошествии почти года исследований вышеуказанных вопросов именитые экономисты в рамках рабочей группы Американской ассоциации юристов пока не смогли дать развернутые и убедительные ответы, что объясняется сложностью задачи и, как мне кажется, недостаточным применением методологии конституционного права.

Особое место занимает вопрос о проблеме соотношения экономических возможностей идущих друг за другом поколений, которые, даже если и живут одновременно, всегда находятся в неравных позициях с точки зрения доступа к власти и процессу принятия финансовых решений, влияющих непосредственно и в перспективе на другие поколения. Поэтому важна мысль Бьюкенена, что Конституция, рассчитанная на применение в течение нескольких поколений, должна корректировать конъюнктурные экономические решения, а также балансировать интересы государства и общества в целом с интересами отдельного индивида и его конституционным правом на индивидуальную свободу и «правом на индивидуальное счастье».

Конституционная экономика у нас в России отошла от традиционной чисто экономической риторики американских «основателей» и развивается как комплексное направление по исследованию стратегических решений и конкретных действий государственных органов в сфере экономики с позиций их соответствия принципам, нормам и ценностям Конституции России, конечно, с учетом существующих реальных экономических возможностей. Поэтому российская школа конституционной экономики ориентируется на развитие идей комплексной правовой реформы и создание в ходе такой реформы (в рамках новой правовой системы) четкой и непротиворечивой подсистемы экономического законодательства, соответствующей идеям и требованиям Основного Закона. Пока эта стратегическая задача только обсуждается, конституционная экономика концентрируется на проблемах прямого действия Конституции РФ через ее применение в судебных решениях, в первую очередь в работе Конституционного Суда РФ. В нескольких десятках юридических и экономических вузов России читаются спецкурсы по конституционной экономике, а в сотнях школ города Москвы в преподавании используется учебное пособие по конституционной экономике для школ. Постоянная рубрика «Конституционная экономика» появилась в последние годы во многих ведущих юридических журналах. Конституционная экономика в 2006 г. была введена Президиумом Российской академии наук в качестве специальности для выборов в члены-корреспонденты РАН.

Пятнадцатилетний юбилей Конституции ознаменовался внесением поправок о продлении срока президентских полномочий с четырех до шести лет. При этом в качестве обоснования выдвинуты и конституционно-экономические аргументы, в частности, задача поддержания экономической стабильности, недостаточность четырехлетнего срока для «определения и начала осуществления долгосрочных стратегических планов развития страны», несовпадение президентского срока с недавно введенным трехлетним бюджетным циклом. Такого рода аргументы вызывают обоснованные вопросы. Если смотреть на ситуацию в точки зрения одной из старейших демократий мира, то мы видим, что четырехлетнего, а тем более восьмилетнего срока оказывается вполне достаточно. Если бы сегодня срок спорного президентства Джорджа Буша был хоть на один год длиннее и не состоялось избрание Барака Обамы в ноябре 2008 г., то политическое и социальное напряжение и размежевание могли стать крайне негативными для политической и экономической ситуации в США. Если бы срок полномочий президента Гувера был хоть на один год длиннее и не было бы выборов 1928 г., приведших к власти Франклина Рузвельта, трудно сказать, какие разрушительные события могли начаться на фоне безысходности, порожденной сильнейшим экономическим кризисом — «Великой депрессией». Наоборот, кардинальная смена руководителей на фоне экономического кризиса может сыграть стабилизирующую роль.

В то же время срок пребывания на посту главы центрального банка страны — Федеральной резервной системы США на два года больше президентского срока, что повышает его независимость от политической конъюнктуры и обеспечивает стабильность финансовой политики. Если бы у нас вдвое продлили нынешний трехлетний срок полномочий Председателя Банка России, это точно можно было увязывать со стабильностью финансовой политики. Для России вопрос независимости Банка России при поддержании устойчивости рубля может стать одним из главных при создании в стране антикризисного механизма, особенно если начавшийся в августе 2008 г. кризис затянется на несколько лет, как предсказывают некоторые экономисты. Это может стать одним из главных полей конституционно-экономического сражения против бюрократической инерции и конституционного нигилизма отсталой части чиновников российского госаппарата.

Посмотрим на вопрос о президентских сроках в другой близкой нам конституционной модели. Генерал де Голль провел в Конституции Франции 1958 г. увеличение президентского срока до семи лет. Однако в первой половине его второго срока в 1968 г. Париж буквально взорвался бунтом студентов и интеллигенции, и легендарный политик ушел в отставку в 1969 г. — задолго до окончания второго срока. После смены нескольких президентов Франция снизила срок президентских полномочий с семи до пяти лет.

Несколько цинично, но правдиво прозвучало обоснование увеличения президентского срока в России из уст одного из депутатов Государственной Думы: «Шесть лет, которые сейчас вводятся для Президента, необходимы для того, чтобы в условиях финансового кризиса он имел возможность совершать непопулярные действия, имея в виду стратегические интересы страны. Это единственное рациональное объяснение того факта, что данный законопроект вносится именно сейчас» (Россия, 13.11.2008). Такие пояснения и такая экономическая стратегия не требуют комментария с позиций не только конституционной экономики, но и простого здравого смысла. Ведь если экономическая стратегия, которую следует отличать от срочных антикризисных решений, является непопулярной, значит, она заведомо не направлена на достижение конституционных целей; а если президент в вопросах экономики во главу угла ставит свою популярность, то он просто не выполняет свои конституционные функции! В любом случае, чем шесть лет с точки зрения этой позиции отличаются от четырех?

Забота о «разведении» по срокам президентских и парламентских выборов также выглядит несколько фальшиво: почему не проводить их в один день, как в большинстве стран, и экономить огромные суммы народных денег?

Восьмилетний срок первого российского Президента, по сути, завершился дефолтом августа 1998 г. с его тяжелейшими экономическими последствиями для страны, что было непосредственным результатом неумело проводимой финансовой политики. Начавшийся в августе 2008 г. мировой экономический кризис для России подводит естественный итог проводимой с начала XXI в. экономической политике, ориентированной на экспортно-сырьевую модель на фоне привлечения внешних средств не в виде долгосрочных инвестиций, а краткосрочных заимствований. Малоубедительным на фоне трехкратного падения цен на нефть и сокращения закупок российской нефти почти на треть выглядит рассчитанный на трехлетний срок федеральный бюджет. За много лет предшествующего бюджетного профицита в стране не была решена ни одна серьезная социальная проблема, будь то снижение смертности, доступность качественного здравоохранения, достойная старость и т.д. Под новомодные нанотехнологии аккумулировали в соответствующей государственной корпорации огромные средства, пока без малейшего эффекта для развития творческого потенциала страны. В уже упомянутом номере газеты «Россия» опубликовано интервью с лидером известной предпринимательской ассоциации «Деловая Россия», признавшим, что «в России производить невыгодно» и отметившим устойчивую тенденцию к снижению выпуска продукции в несырьевом секторе экономики.

Продление срока президентских полномочий не имеет какого-либо объективного экономического обоснования и должно мотивироваться другими серьезными причинами, понятными гражданам и вытекающими из интересов граждан и общества.

Классик и основатель конституционной экономики американский экономист Джеймс Бьюкенен, получивший в 1986 г. Нобелевскую премию, часто цитирует работу шведского экономиста Кнута Викселла конца XIX в. Эти цитаты заслуживают воспроизведения: «Если полезность для каждого отдельного гражданина равна нулю, то совокупная полезность для общества также будет равна нулю… Приносит ли деятельность государства больше пользы конкретным гражданам, чем она им обходится, никто не вправе судить лучше самих граждан».

Бьюкенен, в свою очередь, пишет о сопротивлении, которое встречает у политиков идея признания приоритета интересов граждан над их свободным усмотрением: «Я считал, что суть экономического смысла в первую очередь вытекает из взаимоотношений между гражданином и государством, а уже потом из авансированных политических подходов… Предложенный подход к институционально-конституционной реформе упорно сдерживался почти столетие после публикации Викселла». Джеймс Бьюкенен сравнил Кнута Викселла с конституционным мыслителем и одним из первых президентов США Джеймсом Мэдисоном: «Оба отвергали любую органическую концепцию интеллектуального превосходства государства над своими гражданами». Этот подход спустя много десятилетий после высказываний Джеймса Бьюкенена также сдерживается сложившимся традиционным политическим мышлением.