Понятие, юридическая природа контракта о службе в органах внутренних дел и порядок его заключения

04-03-19 admin 0 comment

Анисимов А.Л.
Трудовое право, 2009.


Статья 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <1> (далее — Положение о службе) предусматривает, что должности рядового и начальствующего состава ОВД замещаются путем заключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредством назначения на должность. Таким образом, законодатель определяет три возможных варианта правообразующих юридических фактов для возникновения служебно-трудовых отношений. Однако сфера применения двух последних форм в значительной степени ограничена. МВД России устанавливает перечень должностей в ОВД, подлежащих замещению на конкурсной основе. Данный перечень содержит лишь несколько должностей из организационно-штатной структуры МВД России и министерств (управлений) внутренних дел субъектов Федерации (главный инспектор, ведущий специалист и т.д.), а также ряд должностей в образовательных и научно-исследовательских заведениях МВД России. В структуре городских (районных) УВД (ОВД) должностей, замещаемых в порядке конкурса, не предусматривается. Возникновение служебно-трудовых отношений посредством назначения на должность устанавливается в соответствии со ст. 14 Положения о службе для министра внутренних дел РФ, министров (начальников) ОВД субъектов РФ, районов, городов, районов в городах, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, актами Президента РФ, Правительства РФ, — и для иных должностных лиц. Однако Приказом МВД России от 19.07.1999 установлено, что замещение должностей, указанных в ст. 14, кроме должностей министра внутренних дел РФ и его заместителей, осуществляется путем заключения индивидуальных контрактов.

———————————

<1> Утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 70. В указанное Положение были внесены коррективы Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» // Российская газета. 1999. 23 июля; также см.: СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1. Ст. 25. Кроме того, некоторые изменения были внесены Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ («Российская газета». 2007. 12 декабря).

Надо признать, что соотношение правообразующих юридических фактов в ст. 8 Положения о службе расходится с распространенным в теории трудового права суждением о том, что конкурс и назначение на должность выступают как правообусловливающие факты исключительно в связи с трудовым договором (контрактом), то есть в виде фактических юридических составов. Думается, что в отношении службы в ОВД целесообразно примерно такое же решение.

Термин «контракт» вошел в правовой лексикон давно, но стал широко использоваться, пожалуй, только с начала 90-х гг. Его распространение в источниках трудового права придало мощный импульс научной дискуссии среди представителей соответствующей правовой науки о правовой природе, целевом назначении контракта, сферах его применения. В ходе дискуссии, продолжающейся и по настоящее время, было высказано несколько точек зрения. Он рассматривался как особый вид срочного трудового договора, как разновидность срочного трудового договора, как специфический вид соглашения о труде и способ индивидуально-договорного регулирования прав и обязанностей его сторон. Высказаны и другие суждения. При этом большинство участников дискуссии подчеркивают значительное своеобразие контракта по сравнению с обычным трудовым договором. Важнейшее отличие состоит в соотношении нормативного и договорного регулирования трудовых отношений. В трудовом договоре условия труда по большей части устанавливаются правовыми нормами (законами, подзаконными актами, локальными правилами) и обычно лишь три-четыре условия вырабатываются самими сторонами: трудовая функция, место и начало работы, в некоторых случаях — оплата труда. С их точки зрения, при заключении служебного контракта в органах внутренних дел доминирует договорное регулирование существенных и прочих условий труда, а также условий, касающихся социально-бытовой сферы. Преимущество служебного контракта перед обычным трудовым договором заключается в том, что он позволяет максимально индивидуализировать каждое конкретное соглашение о труде, наполнить его специфическим содержанием. К числу отличий можно отнести преимущественно срочный характер трудовой связи, возможность ухудшения положения работника по сравнению с действующим трудовым законодательством. Среди особенностей служебного контракта можно выделить ограниченность его действия определенным сроком, обязательное включение дополнительных (факультативных) условий. Заключение служебных контрактов связано с отходом от излишне централизованного управления трудовыми отношениями в органах внутренних дел, с резким расширением индивидуально-договорного метода их регулирования. Основные отличия контракта от трудового договора в его срочном характере, конкретизации отдельных условий применительно к личности работника, особенности установления испытательного срока, а также в том, что контракт при окончании срока его действия и фактическом продолжении трудовых отношений автоматически не трансформируется в трудовой договор, заключенный на неопределенный срок. Таким образом, можно констатировать, что при всем разнообразии мнений авторов среди основных особенностей служебного контракта называются и такие, которые, как ныне уже ясно, не отличают его от трудового договора (срочность, письменная форма, возможность расширения и конкретизации условий соглашения). И тем не менее, само слово «контракт» оказалось весьма живучим.

Вместе с тем ряд представителей науки трудового права продолжают рассматривать контракт как особый вид (или разновидность) трудового договора. С точки зрения авторов, трудовой договор — это широкое родовое понятие, а контракт — его видовая часть. Они определяют контракт как особый вид трудового договора, заключенного в соответствии со специальным законодательством между работником и работодателем, в котором содержится широкий перечень оговоренных непосредственно сторонами условий, в том числе по вопросам организации труда, его стимулирования, социально-бытового обеспечения, ответственности и др.

Сравнительный анализ правовой природы трудового договора (ранее контракта) и контракта о службе в ОВД детерминирует вывод о том, что они должны расцениваться как родовой и видовой объекты.

Во-первых, появление трудового контракта в немалой степени было связано с резким возрастанием потребности в высокопрофессиональных и инициативных работниках, заинтересованных в результатах своего труда прежде всего с помощью материальных стимулов. Видимо, ту же цель преследовал законодатель, предусматривая в Положении о службе контрактную форму для служебно-трудовых отношений в ОВД. Хотя следует признать, что в контрактах о службе в ОВД сфера договорного регулирования узка, подавляющее большинство условий труда, которые могли бы стать предметом согласования между сторонами, жестко установлены в нормативном порядке. При заключении контракта о службе стороны не вправе выйти за пределы императивно установленных правовых предписаний. Это касается будущей трудовой функции сотрудника, места его работы, оплаты труда, установления льгот, гарантий и компенсаций. Все это прописано в законодательных или иных правовых нормативных актах. За рамки нормативного регулирования частично выходит лишь ряд вопросов социально-бытового характера (предоставление жилья, садовых участков, мест в дошкольных учреждениях, оплата обучения и т.д.). Но практика заключения контрактов о службе в ОВД показывает, что указанные условия крайне редко включаются в тексты служебных контрактов. Чаще же вносятся условия, содержащие какие-либо дополнительные требования к сотруднику.

Во-вторых, создатели Положения о службе в ст. 11 данного акта предусмотрели заключение контрактов как на определенный, так и на неопределенный срок. Заключение контрактов о службе на определенный срок в ряде случаев, несомненно, играет положительную роль, так как по истечении срока контракта позволяет избавиться от нерадивых, безынициативных сотрудников, тем самым способствуя формированию высокопрофессиональных, работоспособных служебных коллективов. Хотя нельзя не заметить, что здесь же скрываются большие потенциальные возможности для произвола со стороны администрации в виде увольнения без объяснения причин чем-то неугодных сотрудников вне связи с их профессиональными качествами.

Однако бессрочная форма контракта о службе, на наш взгляд, должна быть сохранена в будущем законодательстве по следующим причинам. Учитывая тот факт, что организационно-штатная структура ОВД в очень небольшой степени зависит от политической и экономической конъюнктуры и то, что специальное законодательство формулирует комплекс норм, направленных на стимулирование продолжительной службы (исчисление льготного трудового стажа, выплата надбавок за стаж службы, льготные условия назначения пенсии и прочее), индивидуальное служебно-трудовое правоотношение в ОВД нацелено на длительную перспективу. В общем, вопрос о заключении срочного либо бессрочного контракта о службе в том или ином случае не должен быть жестко прописан в законодательстве. Более предпочтителен вариант, когда данный вопрос будет решаться непосредственным соглашением между сторонами. Срочный контракт должен заключаться на срок не менее 5 лет.

Цель избавления от недобросовестных сотрудников вполне может быть достигнута с помощью других правовых средств (увольнение по служебному несоответствию в аттестационном порядке, увольнение за нарушение дисциплины и т.д.).

Проведенное сравнительное исследование основных особенностей трудового договора (контракта) и контракта о службе в ОВД позволяет сделать вывод о том, что по своей юридической природе контракт о службе в ОВД стоит ближе не столько к трудовому контракту, скажем с руководителем организации, сколько к классическому трудовому договору, но все же обладает рядом отличий (прежде всего — это жесткая «запрограммированность» большинства его условий нормативными актами федерального уровня).

Тем не менее законодательное закрепление указанного термина является фактом, с которым необходимо считаться. Статья 11 Положения о службе предусматривает, что контракт о службе заключается между гражданином РФ и МВД России в лице начальника соответствующего ОВД, уполномоченного министром внутренних дел РФ.

По контракту о службе в органах внутренних дел гражданин обязуется выполнять возложенные на него служебные обязанности, соблюдать Присягу, внутренний распорядок и требования Положения о службе, а МВД России обязуется обеспечивать ему предоставление всех видов довольствия, права, льготы и создавать условия для службы, предусмотренные действующим законодательством, Положением о службе и контрактом. Существенной особенностью контрактов о службе, заключаемых с гражданами по должностям, финансируемым бюджетами субъектов РФ или органов местного самоуправления, является то, что соответствующие органы исполнительной власти субъектов и органы местного самоуправления рассматриваются как работодатели наряду с МВД России, что также предусмотрено ст. 11 Положения о службе. Регламентации, содержащиеся в указанной статье, можно рассматривать как нормативное определение контракта о службе в ОВД.

Контракт о службе в ОВД — это заключаемое в письменной форме соглашение о прохождении службы в ОВД в течение определенного срока или бессрочно между гражданином РФ и МВД России в лице начальника соответствующего ОВД (а при поступлении на должности, финансирование которых осуществляется из бюджетов субъектов РФ или органов местного самоуправления, — в лице начальника ОВД, уполномоченного на то соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления), по которому гражданин обязуется проходить службу по определенной в контракте должности, выполняя обязанности в соответствии с должностной инструкцией, исполнять требования Присяги, Кодекса чести, Положения о службе и других нормативных актов, регулирующих прохождение службы в ОВД, подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а МВД России и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления (по должностям, финансируемым из их бюджетов) обязуются обеспечивать ему своевременное предоставление всех видов довольствия, права, льготы и гарантии и создавать условия для службы (в том числе и дополнительные), предусмотренные действующим законодательством, Положением о службе и контрактом, устанавливающее юридические последствия, а также материальную ответственность, которые наступают в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.

ОВД — это достаточно структурированные образования, при создании организационно-штатной структуры которых применяется как территориальный, так и функциональный признак. Наличие большого количества функциональных обязанностей у ОВД (только согласно ст. 10 Закона РФ «О милиции» <2> их предусмотрено 26) предопределяет то, что внутри территориальных образований создаются многочисленные подразделения по функциональному признаку. Помимо указания вида подразделения, отражающего его иерархию в общей структуре (управление, служба, отдел, отделение, группа или, если это строевое подразделение, — полк, батальон, рота, взвод, отделение), указывается его функциональная направленность (например, управление по борьбе с организованной преступностью, отдел по организации работы участковых инспекторов милиции, отделение по обеспечению общественного порядка, группа по раскрытию преступлений, связанных с автомототранспортом, и т.д.). Поэтому в контракте о службе очень важно указывать полное название не только должности, но и всех подразделений (по мере возрастания иерархии), в которые данная должность входит. В плане сравнения с общими нормами трудового права показательно, что в случае закрепления в контракте о службе полного наименования структурного подразделения администрация ОВД не имеет права без согласия сотрудника переместить его на одноименную должность в другое структурное подразделение. Если же в контракте этого не сделано, как это часто бывает на практике, такое перемещение может быть осуществлено.

———————————

<2> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 10. Ст. 360; N 32. Ст. 1231; Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 15; Российская газета. 2001. 9 августа; Собрание законодательства РФ. 2002. N 18. Ст. 1721; 2003. N 2. Ст. 167; Российская газета. 2003. 1 июля; 9 июля.

Согласно ст. 11 Положения о службе контракт о службе с гражданами, назначаемыми на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава, заключается как на определенный, так и на неопределенный срок. Если с гражданином, поступающим на службу в ОВД, заключается контракт о службе на определенный срок, то условие о сроке контракта также носит обязательный характер. При этом для граждан, впервые поступающих на службу в ОВД РФ, должен предусматриваться срок службы не менее 3 лет. Контракты о службе с гражданами, назначаемыми на должности рядового и младшего начальствующего состава, заключаются на определенный срок, но не менее чем на 3 года. Таким образом, для лиц, поступающих на должности рядового и младшего начальствующего состава, условие о сроке контракта является, безусловно, обязательным.

Срок контракта может быть установлен и менее 3 лет в случае принятия на должность, занимаемую сотрудником, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. При этом в контракте наряду с другими условиями специально оговаривается, что контракт расторгается и при досрочном выходе сотрудника, находящегося в указанном отпуске, на службу. Минимальный срок службы увеличивается для лиц, поступающих в учебные заведения МВД России, другие учебные заведения с оплатой обучения за счет МВД России, — после окончания учебного заведения они должны отслужить в ОВД не менее 5 лет. Соответствующий контракт заключается между гражданином и ОВД, направляющим его для поступления в учебное заведение. Положение о службе, устанавливая минимальные сроки действия контрактов, заключаемых на определенный срок, в то же время не определяет их максимальных сроков. Это позволяет придать большую стабильность службе в ОВД.

Условие об испытании при поступлении на службу в ОВД применительно к контракту о службе может выступать и как необходимое, и как факультативное. Дело в том, что при заключении контрактов с лицами, поступающими на службу в милицию, оно выступает как обязательное условие в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О милиции» <3>. Для остальных категорий личного состава системы МВД России ст. 12 Положения о службе предусматривает лишь возможность установления испытания, которая может быть реализована в контракте о службе или не реализована.

———————————

<3> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. N 16. Ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 10. Ст. 360; N 32. Ст. 1231; Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2964; 1999. N 14. Ст. 1666; N 49. Ст. 5905; 2000. N 31. Ст. 3204; N 46. Ст. 4537; 2001. N 1 (ч. II). Ст. 15; Российская газета. 2001. 9 августа; Собрание законодательства РФ. 2002. N 18. Ст. 1721; 2003. N 2. Ст. 167; Российская газета. 2003. 1 июля; 9 июля.

До внесения изменений и дополнений в Закон РФ «О милиции» (от 31.03.1999) для лиц, поступающих на службу в ОВД, предусматривалась возможность установления самого продолжительного испытательного срока — от 3 месяцев до 1 года. Новая редакция, на наш взгляд, совершенно обоснованно понизила верхний предел до 6 месяцев.

Испытательный срок согласно ст. 12 Положения о службе не устанавливается для лиц, назначенных на должности высшего начальствующего состава, выпускников высших и средних специальных учебных заведений, поступающих на службу по распределению, а также при назначении на должность по конкурсу. Если исключение, установленное для двух последних категорий граждан, укладывается в рамки общего трудового законодательства, то выведение из сферы действия общей нормы об испытании лиц, поступающих на должности высшего начальствующего состава, является одной из особенностей прохождения службы в ОВД.

В отличие от общих норм трудового права, в случае установления испытания кандидат назначается стажером по соответствующей должности без присвоения ему специального звания. Во время испытательного срока стажер выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника ОВД в соответствии с занимаемой должностью и условиями контракта. Наряду с этим он проходит индивидуальное обучение по месту службы под руководством непосредственного начальника и наставника из числа опытных сотрудников. Стажеру не разрешается ношение и хранение табельного огнестрельного оружия и специальных средств. Запрещается использовать стажера в оперативных мероприятиях, когда может возникнуть угроза его жизни либо когда его самостоятельные действия в силу профессиональной неподготовленности могут привести к нарушениям законности. Самое интересное заключается в том, что в период испытательного срока на стажера распространяется действие общего законодательства о труде. Это является одним из немногочисленных исключений, когда прохождение службы в ОВД регулируется не специальным законодательством.

Но параллели с трудовым правом по вопросам испытания здесь не заканчиваются. В испытательный срок не засчитываются периоды временной нетрудоспособности и другие периоды, когда работник отсутствовал на работе по уважительным причинам.

Возвращаясь к отличиям, должен отметить, что тот же Приказ содержит норму, в соответствии с которой решение об установлении испытательного срока и его продолжительности принимается начальником, имеющим право приема на службу. Тем самым в ОВД, по сути, отрицается согласительная природа условия об установлении испытания и его продолжительности, что противоречит и правовой природе самого контракта как соглашения сторон. Если не установлен жесткий срок испытания, а лишь его рамки, то конкретный размер испытательного срока должен определяться соглашением между гражданином и ОВД. Именно эту регламентацию необходимо закрепить в нормативном порядке.

Если в контракте не предусмотрено прохождение испытательного срока, то считается, что сотрудник принят без испытания. Испытательный срок засчитывается в срок службы в ОВД, дающий право на выплату процентной надбавки за выслугу лет и назначение пенсии по линии МВД России. Стажерам выплачивается должностной оклад, предусмотренный штатным расписанием, а также производятся другие выплаты, установленные для соответствующих категорий сотрудников, не имеющих специальных званий.

Решение о назначении на должность может быть принято начальником ОВД до окончания испытательного срока, но его продолжительность в этом случае не может быть менее 3 месяцев. По окончании испытательного срока руководитель структурного подразделения, в котором проходит службу стажер, дает заключение о соответствии занимаемой должности. Оно утверждается начальником ОВД и служит основанием для издания приказа о назначении стажера, прошедшего испытательный срок, на должность либо увольнения его как не выдержавшего испытания. Контракт может быть расторгнут по инициативе ОВД, если обнаружится несоответствие стажера предъявляемым требованиям, а также по инициативе стажера, если ОВД нарушаются предусмотренные контрактом обязательства. При неудовлетворительном результате испытания применению подлежит ст. 71 Трудового кодекса РФ, но только в том случае, если не истек срок испытания. Если же указанный срок закончился, то стажер считается выдержавшим испытание.

Иногда граница между договорными и нормативными условиями в контрактах о службе становится очень подвижной. Так, в целом условие о денежном довольствии — есть условие, определяемое в нормативном порядке, в основном регламентированное Приказом МВД России от 30.09.1999 «Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел». Но отсутствие в текстах контрактов конкретных размеров должностных окладов надо оценить все-таки негативно. Данная тенденция была бы оправданна в случае наличия фиксированных размеров окладов по должностям. Но штатные расписания ОВД содержат так называемую «вилку», что предполагает возможность установления оклада в пределах от минимального до максимального размера. Исходя из этого, конкретный размер оклада по должности должен определяться соглашением между сторонами. И соответственно, условие о размере оплаты труда сотрудника ОВД в такой ситуации можно рассматривать как необходимое. Одновременно с указанием в тексте контракта о службе размера должностного оклада целесообразно, на мой взгляд, включать в него условие о том, что указанный размер может изменяться в зависимости от результатов служебной деятельности сотрудника на основании решения аттестационной комиссии ОВД.

Установление в штатном расписании минимального и максимального размера оклада по каждой должности призвано дифференцировать оплату труда применительно к личности сотрудника, стимулировать его добросовестное отношение к исполнению служебных обязанностей, профессиональный рост. Типовая форма контракта о службе в ОВД содержит раздел «Дополнительные условия», который в абсолютном большинстве случаев остается незаполненным. Происходит это отчасти потому, что значительная часть вопросов (в том числе и социально-бытового характера) урегулирована на основе специального законодательства, а отчасти по причине отсутствия декларированной свободы контракта о службе в действительности. Включение дополнительных условий в контракт на практике происходит в виде дополнительных требований к сотруднику (например, в контракты с сотрудниками, поступающими на службу в ОМОН, вносится условие о периодических выездах в служебные командировки в горячие точки) либо условий, которые заведомо являются недействительными (так, в период систематической задержки выплаты денежного довольствия в тексты контрактов о службе вносилось условие о возможности такой задержки). Дополнительные условия, каким-либо образом улучшающие положение сотрудника по сравнению с действующим законодательством (например, предоставление до определенного срока сотруднику жилого помещения), включаются лишь в случае особой заинтересованности ОВД в сотруднике, обладающем высоким уровнем профессионализма по конкретной специальности.

Контракт о службе заключается после оформления личного дела гражданина, поступающего на службу или на учебу. Он составляется в письменной форме в двух экземплярах и подписывается гражданином и соответствующим руководителем ОВД, которому предоставлено право заключения контрактов, а при приеме на должности, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, — указанным начальником и соответствующим уполномоченным лицом органа исполнительной власти. Один экземпляр контракта приобщается к личному делу сотрудника, а второй выдается ему на руки. Контракт вступает в силу со дня его подписания, если иное не предусмотрено дополнительными условиями. Подписанный контракт является основанием для издания приказа о назначении гражданина на должность.