Совершенствование административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

04-03-19 admin 0 comment

Цирин А.М.
Административное право, 2009.


Тема защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении проверочных мероприятий становится весьма актуальной и востребованной.

Согласно статье 34 Конституции Российской Федерации <1> каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности. По данным исследователей, «на сегодняшний день в России действует 1,1 миллиона малых предприятий и 3,4 миллиона индивидуальных бизнесменов» <2>. Именно из их участников складывается формирование среднего класса, столь малочисленного в нашем государстве.

———————————

<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

<2> Филатова А.В., Митякина И.В. Перспективы становления государственного контроля (надзора) в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 9.

В настоящее время распространены нарушения со стороны должностных лиц уполномоченных государственных органов при проведении проверок хозяйствующих субъектов. В начале прошлого года на заседании Государственного Совета в Тобольске Президент Российской Федерации публично обозначил существование многочисленных проблем в отношениях контрольных органов и предпринимателей (проведение проверок по 45 направлениям; увеличение количества проверяющих органов (доходит до 30); инициация дополнительных проверок местными администрациями и т.д.).

Многочисленны факты необоснованных внеплановых проверок, в ходе которых должностные лица истребуют документацию, неправомерно понуждают к получению различного рода разрешений, оплате мероприятий по контролю, совершению других действий. Грубо нарушается порядок назначения и проведения контрольных мероприятий, создаются условия для недобросовестной конференции. Все эти нарушения способствуют злоупотреблению полномочиями со стороны должностных лиц.

По данным Минэкономразвития России, ущерб, наносимый малому бизнесу многочисленными проверками, доходит до 1,4 триллиона рублей в год. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008 Д. Медведев особо подчеркнул: «Кроме мер собственно законодательного порядка нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия. Устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности».

Сокращение избыточных административных ограничений предпринимательской деятельности предусмотрено рядом нормативных правовых документов, посвященных регламентации стратегических направлений проводимых в стране реформ. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р <3> утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. (в разделе III указанной Концепции изложена система мероприятий, предусматривающая, в частности, совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности). Кроме того, Концепция исходит из ориентированности деятельности органов управления на результат.

———————————

<3> Собрание законодательства РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

Следует отметить Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» <4>, который направлен на борьбу с различного рода нарушениями в сфере обеспечения нормального функционирования хозяйствующих субъектов <5>. В нем содержится поручение Правительству Российской Федерации в 2-месячный срок разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих:

———————————

<4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.

<5> Акопян О.А., Иванюк О.А., Мещерякова М.А. Проблемы централизации и децентрализации правового регулирования: мнение молодых ученых // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 146.

— усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

— проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

— проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации;

— преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; и т.д.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р <6>, включает меры сходного характера. В подразделе I «Развитие экономических институтов и поддержание макроэкономической стабильности» раздела IV рассматриваемой Концепции предусмотрено совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Данной Концепцией предусмотрены такие меры, как:

———————————

<6> Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

— ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок;

— признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении;

— значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.

Перечисленные нормативные правовые акты свидетельствуют о целенаправленном стремлении к снижению административных барьеров, уменьшению давления на бизнес при осуществлении контроля и надзора, в том числе путем нормотворчества.

Реализацией названных выше положений стало принятие 26 декабря 2008 г. нового Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок <7> (далее — Закон о проверках). Закон как регулятор общественных отношений начинает действовать, то есть порождать определенные права и обязанности, только тогда, когда он вступает в силу <8>. Согласно статье 27 данного Закона о проверках он вступает в силу с 1 июля 2009 г., за исключением частей 6 и 7 статьи 9, которые вступают в силу с 1 января 2010 г. Вместе с тем не исключен перенос срока его вступления в силу и на более ранний момент времени в целях снижения административного давления на бизнес и в связи с финансовым кризисом.

———————————

<7> Федеральный закон N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

<8> Студеникина М.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика // Журнал российского права. 2000.

Представляется, что отложенный срок вступления в силу Закона о проверках был выбран не случайно. Должно пройти определенное время, чтобы весь пакет положений по реализации Закона был подготовлен и принят. Кроме того, пролонгация срока вступления в силу рассматриваемого Закона дает участникам регулируемых им отношений время, необходимое для учета его требований в своей деятельности. В другом случае реализация рассматриваемого Закона была бы затруднительна. Прогнозирование развития законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях представляет не только сугубо научный интерес по осмыслению и совершенствованию законодательного закрепления административной ответственности, но и практический — для проведения государственной политики, совершенствования правоприменительной практики, учета результатов прогнозов в бизнес-проектах и т.д.

Необходимо отметить ряд принципиальных отличий принятого Закона о проверках от действующего до 30.06.2009 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» <9>, влияющих на установление административной ответственности за его нарушения. Закон о проверках в структурном отношении отличается от Федерального закона N 134-ФЗ незначительно. Однако по содержанию указанные Законы различаются существенным образом.

———————————

<9> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436.

Прежде всего следует обратить внимание на сферу применения Закона о проверках. Новый Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при их осуществлении. Его сфера расширилась за счет включения отношений по проведению муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при его осуществлении. Вместе с тем отмеченное изменение не в полной мере коррелирует со стремлением к снижению административных барьеров, уменьшению давления на бизнес при осуществлении контроля и надзора, поскольку предусматривает, по сути, новый вид контроля — муниципальный.

Муниципальный контроль осуществляется органами местного самоуправления, уполномоченными на организацию и проведение на территории муниципального образования соответствующих проверок (соблюдения требований, установленных муниципальными правовыми актами (пункт 4 статьи 2 Закона о проверках)). Поэтому положения, предусматривающие установление административной ответственности за правонарушения при осуществлении муниципального контроля, не могут устанавливаться в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Необходимо также учитывать положения Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <10>. Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. Следовательно, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не может устанавливаться административная ответственность за нарушение требований, установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, при осуществлении государственного контроля (надзора).

———————————

<10> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 данного Кодекса к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, любые изменения, вносимые в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, могут устанавливать административную ответственность только за правонарушения при осуществлении федерального государственного контроля (надзора). Следовательно, имеется немалый потенциал для развития регионального законодательства об административных правонарушениях в рассматриваемом направлении. Так, субъекты Российской Федерации могли бы принять собственные правовые акты об административных правонарушениях, содержащие свои нормы об административной ответственности должностных лиц, в том числе осуществляющих муниципальный контроль за нарушение требований к осуществлению проверочных мероприятий.

Определенного рода упущением разработчиков законопроекта можно назвать отказ в Законе о проверках от преамбулы, определяющей направленность данного Закона, которая присутствовала в ФЗ от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ. В частности, в ней могли быть отмечены такие цели: 1) защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при поведении проверок; 2) снижение административных барьеров в предпринимательской деятельности; 3) противодействие коррупционным проявлениям при проведении контрольных мероприятий и т.д.

По сравнению с ФЗ от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ изменен состав принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении проверок. Так, в Закон о проверках включены новые принципы, действие которых направлено на достижение отмеченных выше целей:

— преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности (часть 1 статьи 3 Закона о проверках);

— недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 5 статьи 3 Закона о проверках);

— недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности (часть 6 статьи 3 Закона о проверках);

— финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю (часть 9 статьи 3 Закона о проверках).

В юридической литературе отмечалось в качестве недостатка состава принципов защиты проверяемых лиц, содержащегося в ФЗ от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ: «Не зафиксирован принцип соблюдения законности во всех действиях контролирующих органов, для которых этот принцип имеет первостепенное значение» <11>. Предлагаемый принцип отсутствует и в Законе о проверках.

———————————

<11> Парций Я.Е. Комментарий к Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СПС «КонсультантПлюс». 2002.

В отношении ФЗ от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ исследователями отмечалось, в частности, что, «несмотря на то что Законом предусмотрен ряд гарантий для предпринимателей при проведении государственного контроля, на практике все же допускаются значительные нарушения прав хозяйствующих субъектов. Большая часть таких нарушений связана с несоблюдением порядка проведения государственного контроля и сроков его проведения» <12>. Считаем, что в значительной степени такое положение дел было связано с отсутствием административной ответственности должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль за нарушения, возникающие при проведении проверок. Общеизвестно, что наличие требуемого количества хороших законов и других нормативно-правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования общественных отношений <13>. Необходимо еще и обеспечение четкого следования им теми, на кого возложено их исполнение.

———————————

<12> Казаченко Г.Б., Самойленко Е.В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля (надзора) // Законодательство и экономика. 2007. N 7.

<13> Филатова А.В., Митякина И.В. Указ соч.

Совершенствование юридической ответственности должностных лиц уполномоченных органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля позволит усилить правовую защищенность субъектов вышеназванных правоотношений при проведении контрольных мероприятий, снизить административные барьеры. Поэтому особое внимание должно быть уделено реализации принципа ответственности органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 7 статьи 3 Закона о проверках). В противном случае будут отсутствовать реальные гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на непредвзятый и обоснованный контроль за их деятельностью со стороны органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

По изложенным причинам можно прогнозировать внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по двум направлениям:

— введение ответственности для должностных лиц органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за нарушения условий проведения проверок;

— введение ответственности для должностных лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения требований Закона о проверках.

В части 1 статьи 19 Закона о проверках содержится общее положение об ответственности органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки. При этом используется конструкция «несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Частью 2 статьи 20 Закона о проверках предусматриваются грубые нарушения требований к организации и проведению проверок, к которым относятся нарушения требований, предусмотренных:

— частями 2 (проведение проверок чаще, чем один раз в три года), 3 (в части отсутствия оснований для проведения плановой проверки), частью 12 (в части несоблюдения органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля установленного порядка уведомления о проведении плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 Закона о проверках;

— пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства) статьи 10 Закона о проверке;

— частью 2 статьи 13 Закона о проверках (в части нарушения сроков и времени проведения проверок в отношении субъектов малого предпринимательства);

— частью 1 статьи 14 Закона о проверках (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

— пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 Закона о проверках;

— частью 4 статьи 16 Закона о проверках (в части непредставления акта проверки).

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с частью 5 статьи 10 Закона о проверках согласованию с органами прокуратуры подлежат не все внеплановые выездные проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а лишь относящиеся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Задача установления административной ответственности за отмеченные нарушения может быть решена внесением соответствующих изменений в главу 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, указанную главу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях можно дополнить статьей 19.6.1 под наименованием «Нарушения установленных законодательством требований к организации и проведению проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора)».

Диспозиция по части 1 статьи 19.6.1 может выглядеть следующим образом:

«Несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в отсутствии оснований проведения проверки; сроков ее проведения; несоблюдении срока уведомления о проведении проверки; отсутствии согласования внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства с органами прокуратуры; проведении проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора); требованиях документов, не относящихся к предмету проверок; непредставлении акта о проведенной проверке».

По части 2 проектируемой статьи диспозиция может быть изложена в следующей редакции:

«Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи».

В качестве санкции может быть предусмотрено наложение административного штрафа. Кроме того, к должностным лицам, совершившим административное правонарушение, предусмотренное частью 2 проектируемой статьи, может применяться дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года. Следует отметить, что это потребует внесения изменений в статью 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не предусматривающую лишения физического лица права занимать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности правоохранительной службы, должности муниципальной службы.

Мы не случайно ограничили максимальный срок дисквалификации должностных лиц по проектируемой статье одним годом. Государство затрачивает значительные по объему средства на обучение государственных служащих, приобретение ими достаточной квалификации. Представляется, что применение к должностным лицам, осуществляющим федеральный государственный контроль (надзор), дисквалификации на больший срок (до трех лет по статье 3.12 Кодекса) вызовет потерю ими квалификации и неизбежность репрофилирования.

Представляется, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемой статьей, должны рассматриваться судьями. Это обусловлено, во-первых, тем, что в силу части 1 статьи 3.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание в виде дисквалификации назначается исключительно судьей. Во-вторых, специфика административного правонарушения (степень опасности, субъект, привлекаемый к ответственности, — федеральный государственный гражданский служащий и т.д.) требует повышенного внимания.

Дела об административных правонарушениях могут возбуждаться прокурором в порядке, предусмотренном статьей 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Такое законодательное решение будет коррелировать с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <14>, главой 1 раздела III которого урегулированы полномочия прокуратуры Российской Федерации по осуществлению надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, в том числе органами контроля и их должностными лицами.

———————————

<14> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Следует отметить, что зарубежными государствами, в том числе странами СНГ, накоплен определенный опыт в области практики по аналогичным статьям. Так, в Республике Казахстан действует статья 153 «Незаконное проведение проверок» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 115-И <15>. Диспозиция части 1 данной статьи изложена в такой редакции: «Нарушение порядка проведения проверок, а равно необоснованное назначение проверок, производство проверки без вынесения специального акта и регистрации его в уполномоченном органе». Частью 2 статьи 153 КоАП РК предусматривается повышенная административная ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 комментируемой статьи, повторно в течение года после наложения административного взыскания. Так, «при прокурорских проверках соблюдения законов были устранены факты незаконных проверок субъектов хозяйственной деятельности. В 2006 г. к административной ответственности по ст. 153 КоАП РК «Незаконное проведение проверок» привлечено 125 должностных лиц» <16>. Следует отметить, что в Республике Казахстан установлен принцип единой государственной регистрации, статистического учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами Республики Казахстан в отношении физических и юридических лиц, независимо от их правового статуса, форм собственности и видов деятельности. Координирующая роль возложена не Генеральную Прокуратуру Республики Казахстан.

———————————

<15> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 5 — 6. Ст. 24.

<16> Агеев А., Рябцев В. Законность проверок контролирующими органами субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана) // Законность. 2008. N 6.

Однако было бы ошибочным допущение «асимметричности ответственности», выражающейся в установлении административной ответственности только лишь в отношении «проверяющих». Закон о проверках содержит также и положения, позволяющие установить дополнительную административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отметим, что в настоящее время административная ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей предусмотрена статьями 19.4 и 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данные статьи предусматривают ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) соответственно.

Вместе с тем в дальнейшем можно прогнозировать усиление дифференциации норм об административной ответственности с учетом положений Закона о проверках. Так, статьей 25 Закона о проверках прямо предусмотрена ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения закона. Согласно части 1 данной статьи при проведении проверки:

— юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц;

— индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В части 2 статьи 25 Закона о проверках приводятся отдельные нарушения, за которые юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К таким нарушениям относятся:

— необоснованное препятствие проведению проверок;

— уклонение от проведения проверок и (или) неисполнение в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Кроме того, статьей 8 указанного Закона предусмотрена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти.

Итак, в Законе о проверках сформированы две относительно обособленные с точки зрения опасности группы нарушений, субъектами которых являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. К первой группе могут быть отнесены:

— необоснованное препятствование проведению проверок;

— уклонение от проведения проверок и (или) неисполнение в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными актами. Как видно из формулировок приведенных правонарушений, они совершаются умышленно.

Следует отметить, что неисполнение в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными актами, и необоснованное препятствование проведению проверок влекут административную ответственность, предусмотренную статьями 19.4 и 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ко второй группе отнесем:

— непредставление уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности;

— отсутствие при проведении проверок руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц, а равно индивидуальных предпринимателей или их уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований при условии надлежащего уведомления.

Вместе с тем отсутствие перечисленных лиц при проведении проверок даже при условии их надлежащего уведомления может быть вызвано разнообразными обстоятельствами, в том числе не связанными с их противоправным поведением. По этой причине предусматривать административную ответственность в отношении этих лиц нецелесообразно.

Представляется, что административная ответственность за правонарушения первой и второй групп может быть установлена в рамках двух статей (14.36, 14.37), вносимых в главу 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» КоАП РФ.

Наименование статьи 14.36 может быть изложено в следующей редакции: «Статья 14.36. Уклонение от участия в проведении проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора)».

Диспозиция статьи 14.36 может выглядеть таким образом:

«Уклонение руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц, а равно индивидуальных предпринимателей или их уполномоченных представителей от участия в мероприятиях по проведению проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора)».

Статья 14.37 может предусматривать следующее наименование: «14.37. Несоблюдение установленного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности».

Диспозиция статьи 14.37 может выглядеть таким образом:

«Непредставление уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а равно предоставление такого уведомления, содержащего недостоверные сведения в случае, если такое уведомление является обязательным».

В качестве санкций по проектируемым статьям может быть предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц и индивидуальных предпринимателей.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемыми статьями 14.36 и 14.37, могут рассматриваться судьями, а протоколы об их совершении составляться должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, обладающих функциями по осуществлению государственного контроля (надзора) в пределах компетенции соответствующего органа.

В рамках настоящей статьи были рассмотрены наиболее вероятные сценарии изменений законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предложены соответствующие составы административных правонарушений. Представляется, что приоритетным направлением изменений, вносимых в законодательство об административных правонарушениях в связи с принятием Закона о проверках, должно стать установление административной ответственности в отношении должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Это позволит снизить многочисленные нарушения, допускаемые контролирующими субъектами при проведении проверок разного рода, усилить правовую защищенность субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении проверок, повысить риски от коррупционного поведения должностных лиц органов контроля, а также будет способствовать эффективной реализации Федерального закона N 294-ФЗ.