Предупреждение терроризма на транспорте мерами административно-правового воздействия

04-03-19 admin 0 comment

Шалыгин Б.И.
Административное право, 2009.


Преступление легче и дешевле предупредить, чем устранить его последствия, тем более террористического акта, влекущего многочисленные человеческие жертвы, первостепенное значение принимают меры упреждающего характера, в том числе административного воздействия. Здесь необходимы совместные усилия правоохранительных органов, других государственных и негосударственных структур, в том числе коммерческих, средств массовой информации, трудовых коллективов и населения, без которых эта работа будет малоэффективной.

Особую актуальность проблема борьбы с терроризмом для нашего государства приобрела после событий в октябре 2002 г., сопровождавшихся бандитским захватом нескольких сотен заложников террористами в Театральном центре на Дубровке в Москве и серии жестоких террористических актов на территории России в 2004 г., в том числе в Беслане, повлекших многочисленные жертвы, с захватами самолетов и другими террористическими проявлениями. К сожалению, практика показывает, что борьба с преступностью террористической направленности ведется активнее в основном после совершенного преступления, а в последующем она постепенно ослабевает до очередного проявления террористического характера.

Выступая на расширенном заседании коллегии Федеральной службы безопасности в конце января 2009 г., Президент Российской Федерации Д. Медведев отметил, что в целом, несмотря на резкое уменьшение в 2008 г. числа крупных терактов, количество террористических проявлений так и не снизилось.

Исходя из общепризнанного правила, что преступление легче и дешевле предупредить, чем устранить его последствия, тем более террористического акта, влекущего многочисленные человеческие жертвы, первостепенное значение принимают меры упреждающего характера, в том числе административного воздействия. Здесь необходимы совместные усилия правоохранительных органов, других государственных и негосударственных структур, в том числе коммерческих, средств массовой информации, трудовых коллективов и населения, без которых эта работа будет малоэффективной.

Поэтому в целях предупреждения и пресечения терактов, расследование фактов терроризма должно обязательно включать изучение причин и условий, не только порождающих эти преступления, но и тех, которые способствовали их совершению.

В связи с неоднократными проявлениями террористической направленности потребовалась разработка и принятие нового законодательного акта, поскольку Федеральный закон от 25.07.1998 N 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» <1> перестал отвечать требованиям времени. В этой связи 6 марта 2006 г. был принят Федеральный закон «О противодействии терроризму» N 35-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 321-ФЗ) <2>.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3808. Российская газета. 04.08.1998. N 146.

<2> Российская газета. 10.03.2006. N 48. СЗ РФ. 13.03.2006. N 11. Ст. 1146. Российская газета. 31.12.2008.

Новый Федеральный закон устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом. В ст. 3 даны основные понятия, используемые в Законе, такие как:

— терроризм — идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий;

— террористическая деятельность — деятельность, включающая в себя: организацию, планирование, подготовку, вербовку, вооружение, обучение, финансирование, подстрекательство, пропаганду идей терроризма и реализацию террористического акта, в том числе с использованием незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы;

— террористический акт — совершение взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях;

— противодействие терроризму — деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма), выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом), минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;

— контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.

Отдельные статьи Закона посвящены применению Вооруженных Сил РФ для пресечения террористических актов в воздушной среде (ст. 7), во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства (ст. 8).

Правовой режим контртеррористической операции регулируется ст. 11 вышеназванного Закона. Он устанавливается в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в соответствии с ч. 2 ст. 12 данного Федерального закона решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения. Правовой режим контртеррористической операции может вводиться на период ее проведения.

Административная ответственность за нарушение правового режима контртеррористической операции установлена ст. 20.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Частью 1 данной статьи предусмотрена ответственность за неповиновение законному требованию должностного лица органа федеральной службы безопасности о соблюдении мер и временных ограничений, установленных на территории (объекте), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористической операции, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере до 500 рублей; на должностных лиц — от одной до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от 5 до 10 тысяч рублей.

Несанкционированное проникновение либо попытка проникновения на территорию (объект), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористической операции, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 рублей (ч. 2).

За воспрепятствование проведению контртеррористической операции установлено наложение административного штрафа на граждан в размере от одной до двух тысяч рублей или административный арест на срок до 15 суток; на должностных лиц — от 3 до 5 тысяч рублей или административный арест на срок до 30 суток; на юридических лиц — от 10 до 30 тысяч рублей (ч. 3).

Согласно ч. 4 вышеназванной статьи нарушение главным редактором, редакцией средства массовой информации, организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией, осуществляющей выпуск или распространение средства массовой информации, установленных законодательством о средствах массовой информации условий освещения контртеррористической операции, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от одной до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от 30 тысяч до 100 тысяч рублей.

По статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2007 г. судьями рассмотрено только 14 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.27 КоАП РФ, по материалам которых 11 физических лиц подвергнуты наказанию в виде административного штрафа на сумму 12,5 тысячи рублей, из них взыскано меньше половины (5,3 тысячи рублей) <3>.

———————————

<3> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Статьей 24 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 321-ФЗ) «О противодействии терроризму» установлена ответственность организаций за причастность к терроризму. В ней указано, что в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность организаций, цели или действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма или совершение преступлений, предусмотренных статьями 205 — 206, 208, 211, 277 — 280, 282.1, 282.2 и 360 Уголовного кодекса РФ. Организация признается террористической и подлежит ликвидации (ее деятельность — запрещению) по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора в случае, если от имени или в интересах организации осуществляются организация, подготовка и совершение преступлений, перечисленных выше статьями Уголовного кодекса РФ, а также в случае, если указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей. Решение суда о ликвидации организации (запрете ее деятельности) распространяется на региональные и другие структурные подразделения организации. Положения статьи распространяются на иностранные и международные организации, а также на их отделения, филиалы и представительства в Российской Федерации.

Вышеназванными статьями УК РФ установлена уголовная ответственность за: террористический акт; содействие террористической деятельности; публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма; захват заложника; организацию незаконного вооруженного формирования или участие в нем; угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля; насильственный захват власти или насильственное удержание власти; вооруженный мятеж; публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности; организацию экстремистского сообщества; организацию деятельности экстремистской организации; нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой.

Следует отметить, в конце 2008 г. в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы был внесен целый ряд поправок. Эти нормы призваны исключить саму возможность избежания наказания за террористическую деятельность.

Вместе с тем в примечании к ст. 205 УК РФ указано, что лицо, участвовавшее в подготовке террористического акта, освобождается от уголовной ответственности, если оно своевременным предупреждением органов власти или иным способом способствовало предотвращению осуществления террористического акта и если в действиях этого лица не содержится иного состава преступления (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 N 321-ФЗ) <4>.

———————————

<4> Российская газета. 31.12.2008. N 267. Собрание законодательства РФ. 05.01.2009. N 1. Ст. 29.

К сожалению, действующие законы и организация борьбы с преступностью пока не могут в должной мере обеспечить эффективное противостояние организованной преступности, коррупции, терроризму, экстремизму с их современными характеристиками.

Состояние законности в сфере общественной безопасности как фактора устойчивого развития общества нельзя признать удовлетворительным. Общественная безопасность включает в себя различные сферы жизнедеятельности государства, общества, отдельно взятого гражданина. Наиболее опасны такие формы противоправных деяний, как терроризм, организация и участие в неформальных военизированных организациях, преступном сообществе, незаконный оборот и изготовление оружия, приведение в негодность объектов жизнеобеспечения, нарушение правил безопасности на транспорте, при производстве различного рода работ и другие проявления террористической направленности.

В целях укрепления законности, помимо вышеназванного, совершенствовалось законодательство, регулирующее обеспечение безопасности на транспорте, прежде всего в части предупреждения актов терроризма. В соответствии с Федеральным законом от 03.03.2007 N 28-ФЗ <5> снят ряд оговорок к международным договорам, касающихся вопросов борьбы с преступностью на воздушном транспорте, в том числе с терроризмом. Россия присоединилась 8 марта 2007 г. к Будапештской конвенции о договоре перевозки грузов по внутренним водным путям (КПГВ) от 22 июня 2001 г. Принят Федеральный закон от 09.02.2007 N 16-ФЗ (в ред. от 23.07.2008 N 160-ФЗ) «О транспортной безопасности» <6>, который упорядочил правовое регулирование обеспечения антитеррористической защищенности объектов транспорта. Внесены изменения и дополнения в Воздушный кодекс РФ, касающиеся оформления перевозочных документов в электронном виде, усиления ответственности авиаперевозчиков за причинение вреда жизни или здоровью пассажиров, несохранность багажа. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 N 641-р принята Государственная программа обеспечения безопасности полетов гражданской авиации Российской Федерации <7>.

———————————

<5> Собрание законодательства РФ. 05.03.2007. N 10. Ст. 1155. Российская газета. 07.03.2007. N 47.

<6> Собрание законодательства РФ. 12.02.2007. N 7. Ст. 837. Российская газета. 14.02.2007. N 31.

<7> Собрание законодательства РФ. 19.05.2008. N 20. Ст. 2373.

Федеральным законом от 08.11.2007 N 261-ФЗ (в ред. от 23.07.2008 N 160-ФЗ) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <8> упорядочено нормативно-правовое регулирование деятельности морских портов.

———————————

<8> Собрание законодательства РФ. 12.11.2007. N 46. Ст. 5557. Российская газета. 14.11.2007. N 254.

В целях усиления безопасности на воздушном транспорте принято Постановление Правительства РФ от 23.06.2007 N 397 «О лицензировании перевозок воздушным транспортом грузов, а также о совершенствовании государственного регулирования деятельности перевозчиков в сфере воздушных перевозок» <9>.

———————————

<9> Собрание законодательства РФ. 02.07.2007. N 27. Ст. 3284. Российская бизнес-газета. 03.07.2007. N 24. СЗ РФ. 07.07.2008.

Получило дальнейшее развитие законодательство об автомобильном транспорте: 08.11.2007 приняты Устав автомобильного и городского наземного электрического транспорта, Федеральный закон N 257-ФЗ (в ред. от 03.12.2008 N 246-ФЗ) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <10>.

———————————

<10> Собрание законодательства РФ. 12.11.2007. N 46. Ст. 5553. Российская газета. 14.11.2007. N 254.

Федеральными законами в последние два года приняты многочисленные поправки в КоАП РФ, усиливающие ответственность за нарушения Правил дорожного движения. Приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта РФ от 30.10.2007 N ГК-938фс <11> утвержден Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, что должно упорядочить административно-юрисдикционную деятельность Ространснадзора.

———————————

<11> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 10.12.2007. N 50.

Наиболее опасным с точки зрения угрозы террористических акций является транспорт. Преступные посягательства на этот весьма уязвимый объект носят зачастую разнообразный и распространенный характер. В этой связи обеспечение безопасности и предотвращение преступности на транспорте становится одним из приоритетных направлений в деятельности государства, общества и правоохранительных органов.

Об этом свидетельствует тревожное состояние с дисциплиной на транспорте и массовость различных правонарушений, сопряженных нередко с угрозой безопасному его функционированию, жизни и здоровью людей. Подтверждением этому служат материалы и результаты проводимых прокурорских проверок, а также сведения, имеющиеся в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Несмотря на принимаемые меры, продолжают иметь место акты незаконного вмешательства в деятельность транспорта, в основном железнодорожного и авиационного, крушения, аварии и другие транспортные происшествия. Не в полной мере соответствует имеющейся опасности антитеррористическая защищенность объектов железнодорожного транспорта. Подразделениями ведомственной охраны Росжелдора охраняется около 600 из 37 тысяч сооружений, соответствующих Перечню наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны.

По данным Ространснадзора, только в 2007 г. было предпринято 128 попыток совершения актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, в том числе более 70 угроз в адрес гражданской авиации, 42 факта несанкционированного проникновения на воздушные суда и объекты воздушного транспорта. Пресечено более 80 тысяч попыток проноса на воздушные суда запрещенных предметов и веществ, при этом изъято 6,8 тысячи единиц оружия, 222 кг взрывчатых веществ и 12,4 тысячи штук боеприпасов <12>.

———————————

<12> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Кроме транспортной (антитеррористической) безопасности должна также обеспечиваться безопасность движения и эксплуатации транспорта, однако нарушения правил этой безопасности имели распространенный характер, аварийность на транспорте оставалась на высоком уровне. Совершению террористических актов на транспорте, авариям и катастрофам нередко способствовали одни и те же факторы.

Принимаемыми мерами совместно с ОВД на железнодорожном транспорте за различные правонарушения задерживается около 1 млн. человек, которые привлекались к штрафу на сумму свыше 7,0 млн. рублей, из них более 100 тысяч человек за угрозу безопасности движения поездов и нарушение запретной зоны охраняемых искусственных сооружений. И это при том, что на долю железнодорожных магистралей приходится около 80% внутреннего грузооборота и 40% пассажирских перевозок, а доля перевозимых опасных грузов составляет около 30% в общем объеме грузовых перевозок, осуществляемых железнодорожным транспортом. По прогнозам Центра стратегических исследований МЧС России, доминирующую роль составляют транспортные аварии от общего числа чрезвычайных ситуаций, а также значительную долю гибели и травматизма людей <13>.

———————————

<13> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Например, в 2007 г. на железнодорожном транспорте произошло 12 крушений, 6 аварий, погибли 4 человека (в 2006 г. — 0), ранено 73 (4). Из 12 крушений 8 произошло по причине несоблюдения норм текущего содержания пути, нарушения технологии производства работ. Возросло в полтора раза количество сходов подвижного состава в хозяйстве ОАО «РЖД» (86 фактов), что было вызвано необоснованным решением руководства общества об увеличении скорости движения порожних грузовых вагонов без учета фактического состояния пути.

Проведенной Генеральной прокуратурой РФ проверкой исполнения законодательства о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте в Минтрансе России, Ространснадзоре, Росжелдоре и ОАО «РЖД» были выявлены многочисленные нарушения Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 313-ФЗ) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» <14>.

———————————

<14> Собрание законодательства РФ. 13.01.2003. N 2. Ст. 169. Российская газета. 18.01.2003. N 8. Российская газета. 31.12.2008.

Подвижной состав использовался с просроченными сроками технического ремонта и эксплуатации, с недопустимыми изменениями конструкции, некачественно или неполно произведенным ремонтом, отключенными устройствами безопасности, нарушениями правил погрузки. Персонал не всегда имел должную квалификацию, а технологическая и трудовая дисциплина была на низком уровне. Контроль за безопасностью перевозок осуществлялся формально. Выявлены факты сокрытия от учета инцидентов.

В этой связи Ространснадзор не выполнял должным образом функции уполномоченного государственного органа при расследовании транспортных происшествий. Не всегда принимались необходимые меры для привлечения виновных к административной ответственности, не запрещалось использование железнодорожных путей, введенных в эксплуатацию с нарушением установленного порядка. В нарушение требований Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 N 307-ФЗ) «О лицензировании отдельных видов деятельности» <15> Ространснадзор и его территориальные органы не принимали меры к пресечению деятельности предприятий, не имеющих соответствующих разрешительных документов. Ненадлежаще исполнялись Росжелдором возложенные законодательством обязанности по продлению сроков службы подвижного состава и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте, осуществлению полномерного учета вагонов, контейнеров, оценке соответствия технического состояния и приемке в постоянную эксплуатацию железнодорожных путей, контролю за деятельностью подведомственных организаций <16>. По результатам проверок руководством Генеральной прокуратуры РФ внесены представления соответствующим руководителям об устранении выявленных нарушений законодательства.

———————————

<15> Российская газета. 10.08.2001. N 153 — 154. СЗ РФ. 13.08.2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.

<16> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Нарушения законодательства продолжались и в 2008 г. Прокурорскими проверками выявлено 21,5 тысячи нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, что на 37% больше, чем в 2007 г., из них 1,5 тысячи о противодействии терроризму, в том числе выявлено 346 незаконных правовых актов, которые опротестованы. Внесено 2,3 тысячи представлений (+20,3%) об устранении нарушений законодательства, из них 500 по вопросам противодействия терроризму. На основании актов прокурорского реагирования свыше 3,7 тысячи виновных привлечено к дисциплинарной и административной ответственности (+40%), предостережено 540 должностных лиц о недопустимости нарушения закона (+8,2%), направлено 45 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в установленном порядке. В суды заявлено 360 исков, в том числе 72 по вопросам противодействия терроризму <17>.

———————————

<17> Здесь и далее — Отчет о работе прокурора. Форма «П». Утверждена Постановлением Росстата.

Несмотря на принимаемые меры, на воздушном транспорте несколько ухудшились показатели безопасности полетов. Например, в 2007 г. зарегистрировано 13 авиакатастроф (+44,4%), более чем в 3 раза увеличилось количество аварий (до 10), в которых погиб 41 человек и 46 ранены. С воздушными судами авиации общего назначения Российской Федерации произошло 12 авиационных происшествий (было — 6), в том числе 6 катастроф (4), в которых погибло 11 человек (5). При этом 2 катастрофы и 1 авария произошли при выполнении несанкционированных полетов. Причины авиационных происшествий обусловлены выполнением полетов в метеорологических условиях ниже установленного минимума и неумением экипажа принимать правильные решения в сложных погодных условиях, ошибками специалистов обеспечивающих служб авиационного комплекса.

Управлениями Госавианадзора (УГАН) по результатам более 22 тысяч проверок выдано свыше тысячи инспекторских предписаний, приостановлено действие 16 свидетельств эксплуатантов воздушного транспорта, 20 удостоверений о годности воздушных судов, привлечено к ответственности 68 должностных лиц. Недостаточной являлась эффективность надзора территориальных УГАН за деятельностью подконтрольных авиапредприятий. Так, в некоторых авиакомпаниях скрывались до 30% авиационных событий. По данным Ростраснадзора, в гражданской авиации выявлено 14 документально подтвержденных фактов употребления летными и кабинными экипажами алкогольных напитков накануне вылета. В деятельности управлений Госавианадзора продолжает оставаться низкое качество и несоблюдение сроков расследования авиационных событий. По неофициальной информации, в России эксплуатируется более 4,5 тысячи незарегистрированных воздушных судов. Соответственно, контролирующие органы не имеют должную информацию об их техническом состоянии, местах базирования и маршрутах полетов <18>.

———————————

<18> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Проведенными в 2008 г. прокурорскими проверками выявлено более 4,7 тысячи нарушений законов о безопасности движения и эксплуатации воздушного транспорта, в том числе 1,5 тысячи о противодействии терроризму, из них 83 (28) незаконных правовых акта, которые опротестованы. Внесено 686 представлений об устранении выявленных нарушений законодательства, из них 231 о противодействии терроризму. По инициативе прокуроров 760 (210) виновных привлечено к дисциплинарной и административной ответственности, 125 должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона. Направлено 52 материала для решения вопроса об уголовном преследовании в установленном порядке. В суды направлено 128 исковых заявлений, в том числе 72 по вопросам противодействия терроризму.

Также ухудшилось состояние аварийности на морском транспорте: в 2007 г. произошло 7 кораблекрушений, 4 аварии, 65 аварийных происшествий (+1,6%), погибли 20 человек. Несколько судов затонуло, село на мель, получило повреждение, в основном в условиях шторма, тысячи тонн мазута вылилось в море. Происшествиям способствовали нарушения законодательства о безопасности мореплавания, лицензировании, отсутствие должного нормативного правового регулирования вопросов безопасности мореплавания судов типа «река-море», старение парка судов <19>. При этом необходимо отметить, что только в 2007 г. образованы территориальные органы государственного морского надзора, а ранее эта функция исполнялась в основном только силами капитанов морских портов <20>.

———————————

<19> В Государственном судовом реестре 49,6% морских судов старше 25 лет.

<20> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

На внутреннем водном транспорте не сокращается количество аварий, число погибших в них и раненых. Хотя на 28,8% уменьшились эксплуатационные происшествия (до 84 случаев). Органами Госречнадзора по выявленным нарушениям действующего законодательства в 2007 г. наложено 1,9 тысячи штрафов на сумму более 1,3 млн. рублей, запрещалось движение судов в 5 тысячах случаев, однако только одно лицо было лишено управления судном. Действующим законодательством не ограничен срок эксплуатации судов речного флота, что, несомненно, является одной из причин старения их парка: 92% самоходного речного флота эксплуатируется более 25 лет. В ходе проверки исполнения законодательства, направленного на обеспечение безопасности на морском и внутреннем водном транспорте, установлено, что прокурорами в 2007 г. в суды общей юрисдикции направлено всего 30 заявлений об устранении нарушений указанного законодательства. В арбитражные суды лишь единичные заявления о привлечении юридических лиц к административной ответственности по факту незаконного использования причалов, осуществления перевозочной деятельности без лицензии либо с нарушением ее условий (Северо-Западная и Западно-Сибирская транспортные прокуратуры, прокуратуры Республики Татарстан, Астраханской, Костромской и Томской областей) <21>.

———————————

<21> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В 2008 г. прокуроры несколько активизировали свою деятельность в этом направлении. Прокурорскими проверками выявлено 7,2 тысячи нарушений законодательства о безопасности движения и эксплуатации водного транспорта, что на 83,5% больше, чем в 2007 году, из них 500 о противодействии терроризму, в том числе выявлено 107 незаконных правовых актов, которые опротестованы. Внесено 852 представления (+76,8%) об устранении нарушений законодательства, из них 125 по вопросам противодействия терроризму. На основании актов прокурорского реагирования свыше 1,2 тысячи виновных привлечено к дисциплинарной и административной ответственности (в 2 раза больше), предостережено 200 должностных лиц о недопустимости нарушения закона (+13,2%), направлено 315 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в установленном порядке, по ним возбуждено 33 уголовных дела, остальные находятся на рассмотрении. В суды направлено 193 (иска) заявления, в том числе 21 по вопросам противодействия терроризму.

Не теряет своей актуальности вопрос безопасности судоходных гидротехнических сооружений (СГТС). Оставляет желать лучшего состояние охраны гидротехнических сооружений, объектов водохранилищ и водоканалов. Лишь некоторые из них признаны способными противостоять диверсионно-террористическим актам. Так, на внутренних водных путях, по данным Ространснадзора, эксплуатируется 4,1% СГТС с опасным уровнем безопасности, 14,2% — с неудовлетворительным уровнем безопасности, с пониженным уровнем безопасности — 60,8%. Среди основных причин такого состояния — неисполнение организациями требований деклараций безопасности, нарушения при проведении планово-предупредительных ремонтов и другие <22>.

———————————

<22> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Согласно сведениям Госгортехнадзора РФ общая протяженность действующих на территории России магистральных трубопроводов составляет более 230 тысяч километров, на которых в последние годы отмечается распространенность аварий, в том числе и умышленного характера. Инспекторами Госгортехнадзора на подконтрольных предприятиях ежегодно выявляется свыше 1,6 млн. нарушений правил и норм промышленной безопасности и выдается свыше 95 тысяч предписаний о приостановке работ <23>.

———————————

<23> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Не снижается уровень аварийности на автомобильном транспорте. Проблема дорожно-транспортного травматизма в России, без преувеличения, представляет угрозу безопасности граждан и государства. Поэтому она остается актуальной, как и прежде. Статистика свидетельствует о том, что судьи ежегодно рассматривают почти половину дел (2,5 млн. от общего количества) об административных правонарушениях в области дорожного движения, из них около 60% — за управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, либо за передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения, а также за невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения.

По сведениям МВД России об административной практике ОВД, в 2007 г. ими выявлено 71,8 млн. административных правонарушений, что на 3,8% больше, чем в предыдущем году, из них 69,4% — в области дорожного движения (49,8 млн.). По 39 млн. рассмотренным должностными лицами ОВД делам в области дорожного движения (64,8%) применены штрафы к 48,9 млн. виновным лицам (из них 77,7% — в области дорожного движения) на общую сумму 8,6 млрд. рублей (в области дорожного движения — 4,8 млрд. рублей), взыскано 4,5 млрд. рублей (или 53,2%), а в области дорожного движения — 2,8 млрд. рублей (или 58,9%).

Реализация разработанных в рамках Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 — 2012 гг.» Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с МВД России предложений и информации, направленной Президенту Российской Федерации, по совершенствованию законодательства в этой сфере и обеспечению механизма исполнения административных наказаний в определенной мере оказала позитивное влияние на безопасность дорожного движения. Наметилась тенденция сдерживания роста аварийности и количества погибших.

По данным Департамента ОБДД МВД России, в 2008 г. по сравнению с 2007 г. на 6,6% сократилось количество дорожно-транспортных происшествий (до 218,3 тысячи), в которых погибли 29936 человек, что меньше на 10,1%, чем в 2007 г., а 270883 получили ранения (-7,3%). По вине водителей, находившихся за рулем в состоянии опьянения, произошло 13,6 тысячи (-12,7%) ДТП, в результате 2383 человека погибли (-6,7%) и 19887 тысяч ранены. С участием детей случилось 21,9 тысячи (-7,9%) ДТП, в которых 1018 детей погибли (-8,8%) и 22785 получили ранения (-7,8%). По вине пешеходов совершено 38,8 тысячи (-11%) ДТП, погибли 6720 человек (-9,8%) и 34401 ранены (-10,9%). Из-за неудовлетворительного состояния улиц и дорог произошло 39 тысяч ДТП (-10,8%), в которых погибли 5799 человек (-3,6%) и ранены 48440 (-11,3%). В связи с эксплуатацией технически неисправных транспортных средств совершено более 1,7 тысячи ДТП (-22,3%), в которых погиб 371 человек (-17,2%) и 2300 получили ранения (-21%). Однако уровень смертности и причинения вреда здоровью граждан на дорогах все еще высок. Медленно снижается и количество дорожно-транспортных происшествий. Специалисты прогнозируют дальнейшее изменение ситуации на дорогах в положительную сторону, в том числе в связи с ужесточением административной ответственности за нарушение правил дорожного движения <24>.

———————————

<24> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Кроме того, транспортная сфера подвержена коррупции. Здесь необходимо получать различные разрешения, связанные с перевозками, на продление ресурсов транспортной техники при постоянном ее старении и т.д. Есть случаи, когда взятки давались за непривлечение к административной или уголовной ответственности за выявленные нарушения закона, например за провоз в поездах рыбы осетровых пород, нарушение правил торговли работниками вагонов-ресторанов.

Распространены нарушения законодательства в сфере сохранности грузов, прежде всего нефтепродуктов, багажа, металлических пролетов ограждений, транспортных устройств, содержащих цветные металлы; законодательства, регламентирующего строительные, ремонтные, другие работы, оказание услуг (оформлялись фиктивные договоры на ремонт, уборку снега). На трубопроводном транспорте весьма распространены незаконные врезки в нефтепроводы, кражи нефтепродуктов.

Поэтому обеспечение безопасности на транспорте является важным направлением предупреждения терроризма. Оно связано с организацией досмотра грузов, пассажиров, багажа, обучением персонала мерам безопасности и другими слагаемыми в этих вопросах.

В соответствии с требованиями вышеупомянутого Федерального закона «О противодействии терроризму» N 35-ФЗ на Правительство Российской Федерации возложена организация по обеспечению деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами. А федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

В то же время важно обратить внимание на эффективность реагирования на указанные административные правонарушения и выяснить вопрос, не перерастают ли административные деяния определенной категории лиц при недостатках реагирования в однородные преступные действия. Своевременное предупреждение административных правонарушений всегда рассматривалось как эффективное средство профилактики и предотвращения более общественно опасных деяний. Поэтому нельзя исключать, что некоторое снижение части преступлений против общественной безопасности было связано с активизацией административной практики.

Отмечаемое снижение преступности против общественной безопасности происходит на фоне роста числа регистрируемых административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. При этом прирост числа административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, опережал прирост числа всех административных правонарушений, и, соответственно, удельный вес первых возрос с 18,2 до 19,2%.

Другими словами, каждое пятое административное правонарушение посягает на общественный порядок и общественную безопасность. Уместно отметить, что в связи с широким применением норм КоАП РФ и массовым характером нарушений прав граждан прокуроры активизировали надзорную деятельность в сфере исполнения законодательства об административных правонарушениях. За время действия КоАП РФ почти в пять раз возросло число выявленных ими нарушений законов, которое в 2008 г. достигло 533,4 тысячи (по сравнению с 2007 г. прирост составил 13,5%), в том числе в 3,5 раза увеличилось количество незаконных правовых актов — до 115,7 тысячи (+8,8%), подавляющее большинство из них опротестовано, и нарушенные права граждан восстановлены. Тенденция роста нарушений особенно заметна в последние два года.

Представляется, что работа по предупреждению терроризма на транспорте будет тогда более эффективной, когда активно будут применяться статьи КоАП РФ, предусматривающие привлечение к административной ответственности лиц, допустивших нарушения установленных на транспорте норм и правил, явившихся не только обстоятельствами, способствовавшими террористическим проявлениям, но возможного их совершения.

Известно, что на практике в нарушение элементарных правил посторонние лица нередко свободно проходят, а иногда и проезжают на автомобилях на территорию аэропортов, морских и речных портов, имеют свободный доступ к воздушным, морским и речным судам в условиях бесконтрольности со стороны соответствующих служб портов.

Для пресечения этих и других негативных явлений необходимо в полной мере использовать административную ответственность в отношении нарушителей как одно из средств раннего предупреждения различных преступлений террористической направленности. Неактивное применение субъектами административной юрисдикции предоставленных законом возможностей отрицательно сказывается на профилактике правонарушений на транспорте.

Помимо специальных, направленных на предупреждение терроризма ст. 15.27 КоАП РФ («Нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма») и ст. 20.27 КоАП РФ («Нарушение правового режима контртеррористической операции»), в гл. 11 КоАП РФ установлена административная ответственность за такие административные правонарушения, существенным образом влияющие на обеспечение безопасности на транспорте, как:

— повреждение железнодорожного пути, сооружений и устройств сигнализации или связи либо другого транспортного оборудования, сбрасывание на железнодорожные пути или оставление на них предметов, которые могут вызвать нарушение движения поездов (ч. 1 ст. 11.1);

— нарушение правил безопасности движения и эксплуатации промышленного железнодорожного транспорта на подъездных железнодорожных путях, не входящих в систему федерального железнодорожного транспорта, и переездах через них (ст. 11.2);

— размещение в районе аэродрома знаков и устройств, сходных с маркировочными знаками и устройствами, принятыми для опознавания аэродромов, либо применение пиротехнических изделий без разрешения администрации аэропорта, аэродрома (ч. 1 ст. 11.3); повреждение аэродромного оборудования, аэродромных знаков, воздушных судов и их оборудования (ч. 3 ст. 11.3); проход или проезд без надлежащего разрешения по территориям аэропортов (за исключением аэровокзалов), аэродромов, объектов радио- и светообеспечения полетов (ч. 4 ст. 11.3);

— нарушение пользователем воздушного пространства федеральных правил использования воздушного пространства, в том числе лицами, не наделенными в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (ст. 11.4);

— нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов (ст. 11.5);

— уничтожение или повреждение сооружений и устройств связи и сигнализации на судах морского транспорта, внутреннего водного транспорта, плавучих и береговых средств навигационного оборудования или технических средств и знаков судоходной и навигационной обстановки, средств связи и сигнализации, а равно повреждение портовых и гидротехнических сооружений, срыв или установка без надлежащего разрешения (согласования) знаков, сооружений, источников звуковых и световых сигналов, создающих помехи в опознавании навигационных знаков и сигналов (ч. 2 ст. 11.6);

— нарушение правил содержания и установленного режима эксплуатации навигационного оборудования на мостах, плотинах и других гидротехнических сооружениях (ч. 3 ст. 11.6);

— нарушение судоводителем или иным лицом, управляющим судном (за исключением маломерного) на морском, внутреннем водном транспорте, правил плавания и стоянки судов, входа судов в порт и выхода их из порта, буксировки составов и плотов, подачи звуковых и световых сигналов, несения судовых огней и знаков (ч. 1 ст. 11.7);

— превышение судоводителем или иным лицом, управляющим маломерным судном, установленной скорости, несоблюдение требований навигационных знаков, преднамеренная остановка или стоянка судна в запрещенных местах либо нарушение правил маневрирования, подачи звуковых сигналов, несения бортовых огней и знаков (ч. 2 ст. 11.7);

— нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления (ст. 11.8); нарушение правил обеспечения безопасности пассажиров на судах водного транспорта, а также на маломерных судах (ст. 11.10); нарушение правил пользования базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов (ст. 11.12);

— нарушение правил выпуска судна в плавание или допуск к управлению судном лиц, не имеющих соответствующего диплома (свидетельства, удостоверения) либо находящихся в состоянии опьянения (ст. 11.13); нарушение правил перевозки опасных веществ на воздушном, железнодорожном, морском и внутреннем водном транспорте (ст. 11.14);

— нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте (ст. 11.16);

— нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном или водном транспорте (ст. 11.17);

— провоз в ручной клади, багаже или грузобагаже веществ и предметов, запрещенных к перевозке, а равно сдача опасных веществ на хранение в железнодорожные камеры хранения (ч. 3 ст. 11.19);

— нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (ст. 11.20); незаконное использование зарегистрированных в других государствах автотранспортных средств для перевозок грузов или пассажиров (ст. 11.26);

— управление транспортным средством без отличительного на нем и (или) прицепах к нему знака государства регистрации транспортного средства (прицепа) и нарушение других правил эксплуатации транспортного средства при осуществлении международной автомобильной перевозки (ст. 11.27);

— осуществление международных автомобильных перевозок без разрешений, если такие разрешения обязательны (ст. 11.29).

За совершение вышеназванных нарушений КоАП РФ предусмотрены различные виды административных наказаний: от предупреждения (ч. 4 ст. 11.3 или ч. 2 ст. 11.7) до наложения административного штрафа в размере от 100 до 2500 рублей на граждан, до 5000 рублей — на должностных лиц, до 50 тысяч рублей — на юридических лиц (ч. 2 ст. 11.4), лишение права управления судном на срок до 1 года (ст. 11.5 или ст. 11.7), а также административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (ст. 11.20 КоАП РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 25.12.2008 N 280-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» <25> надзор за исполнением законов о противодействии терроризму возложен на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Предупреждение терроризма связано не только с исполнением вышеназванного Закона, а целого ряда других законов, в том числе и КоАП РФ, определяющих основные направления в деятельности министерств и служб Российской Федерации, которые должны на деле организовывать и осуществлять борьбу с терроризмом, особенно на стратегически важных транспортных объектах.

———————————

<25> Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472. Российская газета. 25.11.1995. N 229. Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. Российская газета. 30.12.2008.

Например, в развитие Федерального закона «О противодействии терроризму» было подготовлено Постановление Правительства РФ от 04.05.2008 N 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» <26>, в котором содержится десяток федеральных министерств, агентств и служб с возложением на них обязанностей по участию в формировании и реализации основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму в пределах своей компетенции; обеспечению антитеррористической защищенности объектов федеральной собственности, находящихся в их ведении, а также координации деятельности по антитеррористической защищенности иных объектов в соответствии со своей компетенцией в установленной сфере деятельности; осуществлению взаимодействия в области противодействия терроризму, в том числе обмен информацией.

———————————

<26> Собрание законодательства РФ. 12.05.2008. N 19. Ст. 2172.

КоАП РФ предоставляет право 15 государственным органам и их уполномоченным должностным лицам рассматривать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, совершенных на транспорте. Однако многие из них не используют надлежащим образом предоставленные им права и возможности в вопросах предупреждения различных правонарушений, в том числе и террористической направленности.

Прокурорские проверки свидетельствуют о неудовлетворительном исполнении законов, обеспечивающих безопасность движения и эксплуатации воздушного, морского, железнодорожного и автомобильного транспорта. Особенно много нарушений допускается в авиации общего назначения: это и бесконтрольные полеты субъектов авиации, допуск к работе персонала и специалистов без соответствующих сертификатов (свидетельств), использование значительного числа самолетов, многие владельцы которых не зарегистрированы, для выполнения различных работ и услуг без заключения договоров. Такие полеты могут бесконтрольно использоваться для совершения терактов, диверсий или контрабанды. Многочисленны нарушения пропускного и внутриобъектного режима, технологии досмотра в аэропортах. После совершенных в августе 2004 г. двух терактов с использованием самолетов был ужесточен пропускной режим при посадке в воздушные суда, однако в основном это коснулось наиболее крупных аэропортов.

Прокуроры принимали меры к привлечению виновных в вышеперечисленных и других правонарушениях к ответственности, предостерегали их о недопустимости нарушения закона, вносили представления в органы, обеспечивающие безопасность воздушного транспорта, об устранении допущенных нарушений законодательства, их причин и условий, им способствующих.

Вместе с тем следует отметить, что пока недостаточно уделяется внимания применению норм административного воздействия в целях предупреждения на транспорте нарушений, влияющих на безопасность и на пресечение возможных преступных проявлений, в том числе террористической направленности. В этой связи возникает необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением требований КоАП РФ в части предоставления органам, уполномоченным в области транспорта, прав составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.

Пределы компетенции по рассмотрению судьями, органами и должностными лицами дел о совершенных на транспорте административных правонарушениях установлены гл. 22 и 23 КоАП РФ. Соответствующие статьи гл. 23 КоАП РФ возлагают рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных:

— частью 4 статьи 11.17, статьей 20.27 Кодекса — на судей, а также статьями 11.5, 11.7, 11.20 и 15.27 Кодекса в случаях передачи дел о таких правонарушениях на рассмотрение судье (ст. 23.1 КоАП);

— частью 1 статьи 11.1, статьей 11.14, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17 Кодекса — на органы внутренних дел (ст. 23.3 КоАП);

— статьей 11.6, частью 1 статьи 11.7, статьями 11.8 и 11.10, частью 1 статьи 11.13, статьей 11.16, частью 2 статьи 11.17 Кодекса — на органы рыбоохраны на судах и объектах промыслового флота (ст. 23.27 КоАП);

— статьей 11.20 Кодекса — на органы государственного энергетического контроля, а также на органы государственного горного и промышленного надзора (ст. ст. 23.30 и 23.31 КоАП РФ);

— статьей 11.16 Кодекса — на органы, осуществляющие государственный пожарный надзор (ст. 23.34 КоАП РФ);

— статьей 11.2, частями 1 и 2 статьи 11.14, частью 3 статьи 11.14 (о нарушениях правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов на промышленном железнодорожном транспорте, не входящем в систему федерального железнодорожного транспорта), частью 1 статьи 11.17 (об административных правонарушениях, совершенных на промышленном железнодорожном транспорте, не входящем в систему федерального железнодорожного транспорта), статьями 11.26, 11.27 и 11.29 Кодекса — на органы транспортного контроля и надзора (ст. 23.36 КоАП РФ);

— статьей 11.15 (об административных правонарушениях, совершенных на объектах автомобильного транспорта), частью 2 статьи 11.19 Кодекса — на органы автомобильного транспорта (ст. 23.37 КоАП РФ);

— статьей 11.6, частью 1 статьи 11.7, статьями 11.8 и 11.10, частью 1 статьи 11.13, частью 2 статьи 11.14, статьей 11.16, частями 2, 3 и 5 статьи 11.17, частями 1, 3, и 4 статьи 11.19 Кодекса — на органы морского транспорта (ст. 23.38 КоАП);

— статьей 11.6, частью 1 статьи 11.7, статьями 11.8 и 11.10, частью 1 статьи 11.13, частью 2 статьи 11.14, статьей 11.16, частями 2, 3 и 5 статьи 11.17, частями 1, 3 и 4 ст. 11.19 Кодекса — на органы внутреннего водного транспорта (ст. 23.39 КоАП);

— частью 2 статьи 11.7, статьями 11.8 и 11.10, частью 2 статьи 11.13 Кодекса — на органы государственной инспекции по маломерным судам (ст. 23.40 КоАП);

— статьей 11.1, частью 3 статьи 11.14, статьей 11.16, частями 1, 2 и 3 статьи 11.17, частями 1, 3 и 4 статьи 11.19 Кодекса — на органы железнодорожного транспорта (ст. 23.41 КоАП);

— статьями 11.3 и 11.5, частью 1 статьи 11.14, статьей 11.16, частью 4 статьи 11.17 (в части нарушения правил пользования средствами радиосвязи с борта воздушного судна), частью 5 статьи 11.17, частями 1, 3 и 4 статьи 11.19 Кодекса — на органы, осуществляющие государственное регулирование в области авиации (ст. 23.42 КоАП);

— статьей 11.4 Кодекса — на органы единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ст. 23.43 КоАП);

— статьей 15.27 Кодекса — на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 23.62 КоАП РФ).

В четвертом разделе КоАП РФ установлен порядок производства по делам об административных правонарушениях. Глава 27 КоАП РФ предусматривает применение мер обеспечения этого производства; в частности, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и транспортного средства, его задержание, изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, а также некоторые другие меры (ст. 27.1).

Глава 28 КоАП РФ регламентирует порядок возбуждения дел об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 28.1 Кодекса поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

4) фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

5) подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных п. 4 настоящей части, транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица. Указанные выше материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных данной статьей, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В соответствии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

— составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

— составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 Кодекса;

— составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

— вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 Кодекса;

— оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 Кодекса протокол об административном правонарушении не составляется;

— вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 28.6 Кодекса.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностным лицом выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В ст. 28.3 КоАП РФ дается перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В части 1 этой статьи сказано, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа. Следовательно, должностные лица всех перечисленных выше уполномоченных органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах своей компетенции и рассматривать такие дела.

Кроме того, согласно части 2 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органов внутренних дел (милиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях на транспорте, предусмотренных частью 2 статьи 11.1, частями 1, 3 и 4 статьи 11.3, частью 2 статьи 11.6, статьей 11.16, частями 4 и 5 статьи 11.17, статьями 11.26, 11.27, 11.29 Кодекса (п. 1);

— должностные лица таможенных органов — об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 11.14 (п. 12 ч. 2 ст. 28.3 КоАП);

— должностные лица, осуществляющие контртеррористическую операцию, — об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.27 Кодекса (п. 79 ч. 2 ст. 28.3 КоАП).

Уместно обратить внимание на то, что ч. 1 ст. 3.9 КоАП РФ за нарушение требований правового режима в зоне проведения контртеррористической операции предусмотрен административный арест на срок до 30 суток. Однако в ст. 20.27 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию, такого вида административного наказания (административный арест на срок до 30 суток) не содержалось. Учеными НИИ в этой связи в течение ряда лет вносились предложения о соответствующем дополнении данной статьи, тем более с учетом непрекращающихся террористических актов в России. И только Федеральным законом от 27.07.2005 N 153-ФЗ <27> ч. 3 ст. 20.27 КоАП РФ была дополнена (наряду с другими) наказанием в виде наложения на должностных лиц административного ареста на срок до 30 суток за воспрепятствование проведению контртеррористической операции.

———————————

<27> Российская газета. 29.07.2006. N 165. Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. N 31 (ч. I). Ст. 3452.

Известно, что некоторые вышеперечисленные государственные органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, успешно реализуют предоставленные им КоАП РФ права. В то же время отдельные государственные органы и должностные лица, наделенные административной юрисдикцией, недостаточно эффективно используют меры административного воздействия к правонарушителям, особенно в случаях предупреждения различных террористических актов, а также возможных проявлений терроризма в целом и на транспорте в частности.

В этой связи органы прокуратуры обязаны настойчивее и полнее использовать свои полномочия, закрепленные в ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». При осуществлении надзорных функций не следует подменять государственные органы, уполномоченные КоАП РФ выявлять правонарушения, рассматривать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, в частности совершенных на транспорте. Методика организации и осуществления надзорных проверок на данном направлении деятельности прокуратуры имеет общие характерные черты с другими методическими рекомендациями.

Следует только подчеркнуть, что средствами прокурорского надзора необходимо побуждать, а иногда и принуждать федеральные министерства и службы, исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления и органы контроля, их должностных лиц надлежащим образом исполнять законы, в том числе КоАП РФ, поскольку в конечном итоге это положительным образом скажется на общественной безопасности, защите прав и свобод человека и гражданина, будет способствовать делу предупреждения терроризма, в том числе и на транспорте.

Ответственные задачи стоят перед прокурорским корпусом в сфере противодействия экстремизму и терроризму. Периодические вылазки террористов в различных регионах страны показывают, что преступники не останавливаются ни перед чем. Им нужно посеять обстановку страха и нестабильности в обществе. Они взрывали жилые дома, электрички, самолеты. Совершали теракты в других местах массового пребывания людей. Захватывали заложников в школе, театральном центре, больницах.

После трагедии в Беслане Президент Российской Федерации поставил задачу выстроить антикризисную систему управления. Государственной стратегией противодействия терроризму стали прогнозирование, ранние выявление и регулирование конфликтных ситуаций. Сузить базу поддержки террористов можно лишь тогда, когда государственные структуры незамедлительно реагируют на законные требования и ожидания каждой социальной группы, которую бандиты пытаются использовать в своих интересах.

За последние годы правоохранительным органам удалось достичь определенных позитивных результатов в деятельности по выявлению и пресечению фактов экстремизма и терроризма. Эта работа становится все более эффективной. Между правоохранительными и контролирующими органами налаживается обмен оперативной информацией, что позволяет своевременно и адекватно реагировать на выявленные нарушения закона. Острое реагирование на факты экстремизма позволяет не допустить совершения более тяжких и опасных преступлений, прежде всего террористических проявлений.

В 2007 г. зарегистрировано 759 преступлений террористического характера, из них по 661 уголовные дела окончены расследованием. Раскрываемость их составила свыше 90%. Получила дальнейшее развитие тенденция сокращения числа совершаемых в стране террористических актов. В том же году их зарегистрировано 48, что меньше, чем в 2006 г., на 57% <28>.

———————————

<28> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Это во многом обусловлено предпринимаемыми федеральными властями мерами, направленными на стабилизацию ситуации, на координацию деятельности правоохранительных органов, более профессиональными и последовательными действиями органов правопорядка. Между тем, как уже отмечалось выше, на расширенном заседании коллегии Федеральной службы безопасности в конце января 2009 г. Президентом Российской Федерации было заявлено, что в целом, несмотря на резкое уменьшение в 2008 г. числа крупных терактов, количество террористических проявлений так и не снизилось.

Низкой остается результативность работы по выявлению и пресечению каналов финансирования террористических организаций. Несмотря на большой объем проведенной работы, например, в 2007 г. никто к ответственности за такое преступление не привлечен. Это направление должно стать приоритетным в работе всех правоохранительных органов, особенно внешние источники финансирования террористической деятельности: средства, поступающие под видом гуманитарной помощи, инвестиций в образовательные программы, строительство религиозных учреждений, а также финансовая помощь от различного рода экстремистских организаций. Преступные группировки существуют и, следовательно, получают финансирование. Надежное перекрытие каналов его поступления — наиболее важная задача.

Надо заметить, что выявление преступлений в кредитно-финансовой сфере связано со значительными трудностями, что объясняется особым правовым режимом данной сферы (наличие банковской тайны), сложностью финансовых операций. Они, как правило, многоэпизодны, совершаются способами, замаскированными под законную экономическую деятельность.

Кредитно-финансовая сфера остается наиболее притягательной для преступных капиталов. Например, в 2007 г. по ст. 174 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем) зарегистрировано 365 преступлений, что на 42% меньше, чем в 2006 г., из них 182 в банковской сфере. В тот же период по ст. 174.1 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления) зарегистрировано более 8,6 тысячи преступлений (+18,3%), из них свыше 3,6 тысячи в банковской сфере <29>.

———————————

<29> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Несмотря на рост числа зарегистрированных по ст. 174.1 УК РФ преступлений, принимаемые правоохранительными органами меры пока не соответствуют реальному уровню преступности данного вида с учетом латентности. Связано это с тем, что правоохранительными органами реализуются не все имеющиеся возможности по выявлению легализации преступных доходов в ходе оперативно-розыскной деятельности, расследования уголовных дел. Взаимодействие территориальных правоохранительных органов и межрегиональных управлений Федеральной службы по финансовому мониторингу РФ (Росфинмониторинг) не всегда налажено должным образом: органы следствия и дознания не направляют по уголовным и оперативно-розыскным делам запросы в Росфинмониторинг, дополнительные сведения по материалам, направленным из Росфинмониторинга, не запрашиваются. В то же время в ФСФМ России ответы на запросы правоохранительных органов готовятся в течение длительного времени, что неприемлемо при ограниченном сроке расследования, служба недостаточно оперативно направляет материалы о подозрительных операциях в правоохранительные органы.

Нередко преступления данного вида учитываются правоохранительными органами необоснованно, как «отмывание» квалифицируется приобретение предметов первой необходимости без цели придания правомерности обладанию преступными доходами, нередко доводы обвинения в легализации преступных доходов носят предположительный характер, отсутствуют доказательства преступного происхождения имущества обвиняемого. В результате суды оправдывают или прекращают уголовные дела в части легализации преступных доходов. Так, в 2007 г. установлено 2,3 тысячи лиц, совершивших преступления, предусмотренные ст. 174.1 УК РФ. Из них уголовные дела направлены в суд в отношении 2 тысяч человек. Однако осуждено по данной статье только 415 лиц. Таким образом, осуждается лишь пятая часть обвиняемых в совершении преступления, предусмотренного ст. 174.1 УК РФ <30>.

———————————

<30> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

О негативном состоянии законности в данной сфере свидетельствуют результаты государственного контроля. В 2007 г. Банк России провел 1,3 тысячи проверок соблюдения законодательства о противодействии легализации преступных доходов. По их результатам принято 390 предупредительных и 920 принудительных мер воздействия, отозваны лицензии у 44 банков. Росфинмониторинг направил в правоохранительные органы материалы финансовых расследований в отношении 63 банков. По материалам возбуждено свыше 100 уголовных дел.

В связи с глобальным экономическим и финансовым кризисом, а также с учетом состояния законности в кредитно-банковской сфере, предлагается для предупреждения правонарушений и преступлений в кредитно-банковской сфере дополнить главу 23 КоАП РФ нормой о наделении должностных лиц Центрального банка РФ полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 Кодекса, а также ввести административную ответственность должностных лиц Центробанка России и соответствующих федеральных органов за непринятие надлежащих мер к нарушителям законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. С целью комплексной и эффективной защиты прав граждан в вопросах потребительского кредитования уполномочить должностных лиц Центробанка России и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей правом составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3 (нарушение законодательства о рекламе) и ст. 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения) КоАП РФ.

Эти предложения обосновываются анализом состояния законности в рассматриваемой сфере, свидетельствующим о многочисленных нарушениях закона. В 2007 г. прокурорами выявлено более 3,3 тысячи нарушений законодательства (+9,5%), в том числе 97 незаконных правовых актов (+7,8%), на которые принесено 95 протестов (+13%), внесено 748 представлений об их устранении, выявлено 9 тысяч преступлений, причем основная часть — в кредитно-финансовой сфере (3,8 тысячи). Всего же в банковской сфере зарегистрировано 43,4 тысячи преступлений, ущерб от которых составил 19,9 млрд. рублей <31>. Однако должностные лица Центробанка России не наделены полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях с целью раннего предупреждения нарушений закона и преступлений.

———————————

<31> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Следует отметить, что статьей 15.27, введенной в КоАП РФ Федеральным законом от 30.10.2002 N 130-ФЗ, установлена ответственность за нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В ней предусмотрено, что неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 тысяч рублей; на юридических лиц — от 50 до 500 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ).

По данным Федеральной службы по финансовому мониторингу РФ, в 2007 г. по ст. 15.27 КоАП РФ должностными лицами Росфинмониторинга привлечено к административной ответственности 431 должностное лицо и 637 организаций. Значительная часть подобных нарушений допускается кредитными организациями. Банки не исполняют требования закона об идентификации клиентов и выгодоприобретателей, не представляют либо несвоевременно представляют в Росфинмониторинг сведения по операциям, подлежащим обязательному контролю, подозрительным сделкам. В ряде кредитных организаций отсутствует или недостаточен внутренний контроль, многие сотрудники не соответствуют квалификационным требованиям.

Согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, в 2007 г. судьями рассмотрено всего 42 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 КоАП РФ, по материалам которых лишь 10 должностных и юридических лиц подвергнуты наказанию в виде административного штрафа на сумму 101 тысяча рублей, из них взыскано меньше половины (47 тысяч рублей) <32>.

———————————

<32> Архив НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

На практике нередко возникают проблемы применения ст. 15.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В частности, по данному вопросу в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации поступило обращение руководства Федеральной службы по финансовому мониторингу, в котором оспаривалось представление заместителя Генерального прокурора РФ в части применения ст. 15.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Анализ действующего административного законодательства и представленных материалов позволил ученым НИИ Академии Генпрокуратуры России высказать нижеследующее правовое мнение на поставленные в обращении вопросы.

Статьей 15.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля.

Как видно, в диспозиции статьи делается отсылка на законодательство, регулирующее перечисленные в ней виды деятельности организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, в том числе в части организации внутреннего контроля.

Доходы, полученные преступным путем, российское законодательство классифицирует как денежные средства или иное имущество, которое получено в результате совершения преступления. Легализация таких доходов означает придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению ими.

В ст. 5 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ (в ред. от 28.11.2007 N 275-ФЗ) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» <33> перечислены организации, которые осуществляют операции с денежными средствами или иным имуществом. Очевидно, к таковым относятся и указанные в представлении заместителя Генерального прокурора РФ 22 организации, нарушившие сроки утверждения и представления Правил внутреннего контроля, определенные Постановлением Правительства РФ от 08.01.2003 N 6. В пункте 2 этого Постановления предусмотрено, что Правила внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, представляются на согласование в Федеральную службу по финансовому мониторингу в течение 5 рабочих дней с даты их утверждения (в ред. от 24.10.2005 N 638) <34>.

———————————

<33> Российская газета. 09.08.2001. N 151 — 152. СЗ РФ. 13.08.2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

<34> СЗ РФ. 13.01.2003. N 2. Ст. 188. Российская газета. 15.01.2003. N 5. СЗ РФ. 31.10.2005.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 18.01.2003 N 28 (в ред. от 25.04.2008 N 307) <35>, утвердившему Положение о постановке на учет в Федеральной службе по финансовому мониторингу организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы, предусмотрен 30-дневный срок постановки на учет такой организации с даты ее государственной регистрации. Должностные лица Росфинмониторинга принимают решение о постановке либо отказе в постановке организации на учет в срок, не превышающий 10 дней с даты представления документов (при отказе — истребуют необходимые документы и сведения).

———————————

<35> Российская газета. 22.01.2003. N 11. СЗ РФ. 27.01.2003. N 4. Ст. 330. СЗ РФ. 05.05.2008.

Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 N 307, в ред. от 27.01.2009 N 43) <36> данной службе предоставлены широкие полномочия и права по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в том числе в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, организации внутреннего контроля, а также по выявлению, пресечению и предупреждению названных административных правонарушений. На должностных лиц Росфинмониторинга возлагается обязанность по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения этого законодательства.

———————————

<36> Собрание законодательства РФ. 28.06.2004. N 26. Ст. 2676. Российская газета. 29.06.2004. N 136.

В соответствии с нормами ст. 23.62 КоАП РФ Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27 Кодекса. Указаны должностные лица, которые вправе рассматривать такие дела от имени вышеназванного органа.

Кроме того, ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, в том числе и по ст. 15.27, составляются должностными лицами органов, уполномоченных в ст. 23.62 Кодекса рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа.

Что же касается ссылок руководителя Росфинмониторинга на п. 1 и п. 3 ст. 28.1 КоАП РФ о поводах к возбуждению дела об административном правонарушении и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (а также на п. 1 ст. 26.1 КоАП), то соответствующими статьями Кодекса, в том числе и перечисленными выше, а также вышеуказанными законами и нормативными правовыми актами на уполномоченные должностные лица (в данном случае — на Росфинмониторинг) возлагается обязанность по выявлению и установлению этих данных, а также выполнению требований законодательства, направленного на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля, изложенного в представлении заместителя Генерального прокурора РФ.

Более того, в ст. 28.7 КоАП РФ указано, что в случаях, если после выявления административного правонарушения в области законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма осуществляются процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование (в ред. от 25.12.2008 N 281-ФЗ), срок которого не может превышать один месяц, с возможным продлением в исключительных случаях до одного месяца. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Поэтому с вышеизложенных позиций и следует расценивать акт прокурорского реагирования, а также обращение в этой связи руководства Росфинмониторинга, в целях выработки единого подхода при осуществлении надзорных функций органами прокуратуры.

Представляется, что установленную государством процедуру привлечения виновных к административной ответственности необходимо рассматривать и через призму профилактического влияния на состояние законности в той или иной сфере общественных отношений, в том числе миграционной, где государство считает целесообразным поддерживать определенный правопорядок, а также при решении проблем противодействия терроризму и угрозам национальной безопасности.

Частью 1 ст. 3.5 КоАП РФ установлено, что административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем 5 тысяч рублей, для должностных лиц — 50 тысяч рублей, для юридических лиц — 1 млн. рублей, или может выражаться в величине, кратной в случаях, перечисленных в пунктах 1 — 4 данной статьи. Размер административного штрафа не может быть менее 100 рублей.

В связи с террористическими актами в Москве, Беслане и других городах России усилена административная ответственность за нарушение паспортно-визового режима, иммиграционных и регистрационных правил, режима пребывания в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства.

Федеральными законами от 25.10.2004 N 126-ФЗ и от 28.12.2004 N 187-ФЗ внесены изменения в 12 статей КоАП РФ, регулирующих вопросы пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства.

Так, ч. 1 ст. 18.9 КоАП РФ увеличены штрафные санкции за нарушение должностным лицом организации (независимо от формы собственности), принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, обеспечивающей их обслуживание или выполняющей обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, установленного порядка оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы. Подобное нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 тысяч рублей, на юридических лиц — от 400 до 500 тысяч рублей (в ред. Федеральных законов от 28.12.2004 N 187-ФЗ, от 05.11.2006 N 189-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ).

Дана новая редакция ст. 18.10 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность за осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, в виде наложения административного штрафа в размере от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового (в ред. Федеральных законов от 05.11.2006 N 189-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ).

Кроме того, внесены изменения в сторону усиления ответственности за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации (ст. 18.1), в пунктах пропуска через нее (ст. 18.4), за нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11), за нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12), за незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.14).

Федеральным законом от 05.11.2006 N 189-ФЗ введены в КоАП РФ новые статьи, предусматривающие административную ответственность за: незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15); нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16); несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17).

Увеличены штрафные санкции и в ст. 19.15 КоАП РФ. Так, проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации влечет наложение административного штрафа в размере от 1500 до 2500 рублей (по ч. 1) и по ч. 2 от 2000 до 2500 рублей (в ред. Федеральных законов от 25.10.2004 N 126-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ) вместо от 1 до 3 МРОТ (100 — 300 руб.), как было ранее.

Эти и другие принятые Государственной Думой Федерального собрания РФ законы будут предоставлять правоохранительным органам дополнительные возможности для борьбы с нарушениями в области миграции, а значит, и в борьбе с терроризмом.

Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ КоАП РФ дополнен новой ст. 3.12, предусматривающей административное наказание в виде «административного приостановления деятельности», которое назначается судьей на срок до 90 суток. Связанные с этим изменения внесены также в гл. 27 КоАП РФ, регулирующую применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, и в гл. 32, регулирующую исполнение административных наказаний, дополняя их ст. ст. 27.16, 27.17 и 32.12, устанавливающими порядок «временного запрета деятельности», его сроки и исполнение административного приостановления деятельности, а также временного запрета деятельности. Изменения вносятся и в некоторые статьи Особенной части КоАП РФ, санкции которых дополнены административным приостановлением деятельности.

В основном это касается случаев угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда окружающей среде, а также в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Представляется, что работа по предупреждению терроризма на транспорте будет тогда более эффективной, когда активно будут применяться соответствующие статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающие привлечение к административной ответственности лиц, допустивших нарушения установленных на транспорте норм и правил, явившихся не только обстоятельствами, способствовавшими террористическим проявлениям, но возможного их совершения.

Следует отметить, что помимо предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий ст. 24.6 КоАП РФ на Генерального прокурора РФ и назначаемых им прокуроров возложено осуществление в пределах своей компетенции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

В соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, приносить протесты на постановления по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденном по инициативе прокурора. Статьей 28.4 КоАП РФ ему предоставлено право возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении. Указанное постановление выносится в сроки, установленные ст. 28.5 КоАП РФ.

Согласно ст. 6 вышеуказанного Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в предусмотренный срок, а неисполнение требований влечет установленную законом ответственность. Ст. 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, которая влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 рублей; на должностных лиц — от 2 до 3 тысяч рублей.

При реализации возложенных на прокурора надзорных функций он вправе требовать от руководителей и других должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Должностные лица перечисленных выше органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора незамедлительно.

В зависимости от характера выявленных нарушений прокурор вносит протест на противоречащий закону акт либо представление об устранении нарушений закона, а также выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Возбужденное прокурором производство об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ вместе с материалами проверки направляется для рассмотрения в суд (ст. 23.1 и ст. 28.8 КоАП РФ).

Согласно ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в 15-дневный срок со дня получения судьей постановления (протокола) об административном правонарушении и других материалов дела. В 2008 г. за неисполнение законных требований прокурора возбуждено 5,3 тысячи административных дел по ст. 17.7 КоАП РФ, что больше на 13,5%, чем в 2007 г., по материалам которых наказано 4,6 тысячи лиц (+18,9%). Остальные дела находятся на рассмотрении.

Статья 25.11 КоАП РФ устанавливает, что вынесенное постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором, независимо от его участия в деле. Порядок принесения протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения регулируется ст. 30.10 КоАП РФ.

В связи с внесением Федеральным законом от 03.12.2008 N 240-ФЗ <37> в КоАП РФ новых статей 30.12 — 30.19, существенно изменился процесс обжалования, опротестования в порядке надзора вступивших в законную силу постановлений по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов (вместо утратившей силу ст. 30.11 Кодекса). Так, согласно ч. 1 ст. 30.12 Кодекса вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть обжалованы, кроме прокурора, в порядке надзора лицами, указанными в ст. ст. 25.1 — 25.5 КоАП РФ. К ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 25.1); потерпевший (ст. 25.2); законные представители физического лица (ст. 25.3); законные представители юридического лица (ст. 25.4); защитник и представитель (ст. 25.5 КоАП).

———————————

<37> Собрание законодательства РФ. 08.12.2008. N 49. Ст. 5738. Российская газета. 09.12.2008. N 251.

Конкретизированы порядок подачи жалобы, принесение протеста в порядке надзора, принятие их к рассмотрению, пределы и сроки рассмотрения, виды и содержание постановлений, принимаемых по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста, а также вступление в законную силу постановления, принятого по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста. Такое постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Внесенные выше изменения и дополнения в КоАП РФ направлены на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц при производстве по делам об административных правонарушениях.