Проблемы и перспективы развития законодательства об административной ответственности в области строительства

04-03-19 admin 0 comment

Бутаева Е.М.
Административное право, 2009.


Несмотря на то что между

нормами права и нормами морали

имеются столь существенные отличия,

между ними не порывается

и не должна порываться живая связь <*>.

———————————

<*> Гойман В.И. Правонарушение и юридическая ответственность // Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 196.

В статье исследуются нормы административной ответственности в области строительства, делается вывод о необходимости введения норм ответственности должностных лиц за нарушение установленного порядка выдачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию.

С точки зрения общих интересов социума правомерное поведение — наиболее приемлемый вариант поведения. Государство не может не реагировать на факты нарушения закона. Именно поэтому позитивное право, формируемое государством, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию (дает правовую охрану правам и свободам личности, законным интересам юридических и физических лиц, общественно значимым правоотношениям). Общепризнанными в теории права являются такие признаки правовой нормы, как: общеобязательность (нормативность); формальная определенность; связь с государством, которая выражается в применении мер государственного воздействия — принуждения и стимулирования; предоставительно-обязывающий характер (для всех дееспособных субъектов права устанавливаются не только права, но и обязанности).

Охрана административно-правовых норм реализуется с помощью применения мер административного принуждения — административно-предупредительных, административно-пресекательных, восстановительных и мер административной ответственности. Как указывает В.И. Гойман, «акт правонарушения всегда есть вызов обществу, пренебрежение всем тем, что значимо, ценно для него» <1>.

———————————

<1> Гойман В.И. Правонарушение и юридическая ответственность // Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 196.

Применение института административной ответственности как меры государственного принуждения за совершение правонарушений имеет своей целью предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами <2>, способствует укреплению прав и свобод личности, законности и правопорядка, демократичности решения административных дел.

———————————

<2> Пункт 1 ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001.

В.Г. Розенфельд и Ю.Н. Старилов понимают административную ответственность как применение к правонарушителям в определенном процессуальном порядке мер административного воздействия, установленных в карательных и восстановительных санкциях административно-правовых норм, содержащих государственное и общественное осуждение как личности виновного в совершении административного проступка, так и совершенного им деяния, которое выражается в отрицательных последствиях личностного, имущественного и организационного характера, их правонарушитель обязан претерпевать <3>.

———————————

<3> Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1993. С. 37.

Нормативное закрепление элементов обязанности и принуждения за совершение административных правонарушений — необходимая составляющая механизма административно-правового регулирования градостроительных правоотношений.

Учитывая специальный объект правонарушения, нормы о правонарушениях в области строительства были систематизированы в главе 9 КоАП РФ «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике».

За истекшие два года (2006 — 2008 гг.) статьи об административной ответственности за правонарушения в области строительства дважды претерпели существенные изменения. Так, 18.12.2006 был принят Федеральный закон N 232-ФЗ, 22 июля 2008 г. был принят Федеральный закон N 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Внимание, уделяемое федеральным законодателем разработке и изменению норм об административной ответственности, вполне закономерно. Во-первых, административные правонарушения являются самыми распространенными из всех видов правонарушений, поэтому борьба с ними приобретает первостепенное значение. Совершенствование консолидированного акта об административной ответственности — Кодекса РФ об административных правонарушениях — играет социально важную роль, поскольку выполняет профилактическую работу в предупреждении преступлений.

Во-вторых, изменения, внесенные в КоАП РФ 22 июля 2008 г. Федеральным законом N 148-ФЗ, опосредуют цель правовой охраны прав и интересов граждан, общества и государства в связи с введением института саморегулирования в строительной отрасли. Проведение работ без выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к строительным и иным работам, на которые в соответствие с ГрК РФ должно быть получено такое разрешение, — новый состав в КоАП РФ. Он заменяет собой обязательное требование о наличии лицензии, выдача которых прекратилась с 1 января 2009 г.

Проследим изменения, произошедшие в КоАП РФ за 2006 — 2008 гг., в аспекте произошедших реформ в сфере строительства.

В соответствие с Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ «Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства» была конкретизирована. В прежней редакции ст. 9.4 КоАП РФ речь шла о нарушении обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов и конструкций, в редакции от 18.12.2006 статья КоАП РФ указывает следующий перечень документов, нарушение требований которых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), может повлечь за собой административную ответственность. Это:

1) проектная документация;

2) технические регламенты;

3) обязательные требования стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства.

Таким образом, законодатель вводит в состав нормы ст. 9.4 КоАП понятие технического регламента, устанавливая обязательность исполнения его требований в сфере рассматриваемых правоотношений. Одновременно в данной статье еще фигурируют понятия «обязательные требования стандартов, строительных норм и правил» (на смену им должны прийти технические регламенты), что свидетельствует о незавершенной реформе технического регулирования в указанной отрасли. Новые технические регламенты должны быть приняты до 1 июля 2010 г.

Представляется целесообразным исключить из ст. 9.4 КоАП РФ указание на обязательность соблюдения требований стандартов, строительных норм и правил в будущем, когда все технические регламенты в указанной сфере вступят в юридическую силу.

Изменениями, внесенными Федеральным законом от 18.12.2006 в ст. 9.4 КоАП РФ, была ужесточена санкция данной нормы и примерно в три раза увеличен размер штрафа. Эти меры свидетельствуют о понимании в государстве значимости метода административного регулирования отношений в сфере строительной деятельности.

Часть 2 ст. 9.4 КоАП РФ (до изменений 18.12.2006) касалась лишь действий, повлекших потерю несущей способности зданий, сооружений или их составных частей, либо снижения прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий.

В редакции от 18.12.2006 указанная норма указывает на действие, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Таким образом, круг правонарушений, наказуемых по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, существенно расширился, размер штрафа за такие правонарушения был также увеличен.

Альтернативой штрафным санкциям может стать административное приостановление деятельности на срок до 90 суток за правонарушение, наказуемое по ст. 9.4 КоАП РФ.

В ряде случаев такая мера может быть более эффективной, чем штраф. Большинство крупных строительных компаний имеет весьма высокие прибыли, и уплата штрафа для таких правонарушителей не всегда реализует социально-превентивную цель наказания — предупреждение новых правонарушений. В связи с этим административное приостановление деятельности, которая приносит высокие доходы, будет более действенной мерой наказания, так как срок в исполнении договора строительного подряда — его существенное условие <4>. Кроме того, «замораживание» объекта строительства, реконструкции или капитального ремонта может повлечь ряд других негативных последствий экономического и технологического характера.

———————————

<4> Ст. 740 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 1209; 2001. N 49. Ст. 4552; 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5496; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19.03.2008 N Ф04-1751/2008(2053-А46-24), Ф04-1751/2008(2649-А46-24) по делу N А46-1983/2007 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.03.2008 N Ф04-2057/2008(2515-А75-39) по делу N А75-4253/2007 // СПС «КонсультантПлюс».

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, когда менее строгая санкция (в случае ст. 9.4 КоАП РФ — штраф) не может обеспечить достижение цели административного наказания.

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности.

Необходимо отметить, что одновременно с административным приостановлением деятельности недопустимо применение каких-либо других мер административного наказания <5>.

———————————

<5> Пункт 1 ст. 3.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001.

Ст. 9.5 КоАП РФ связывает наступление административной ответственности за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию со следующими действиями (бездействием), которые (для привлечения к ответственности по этой статье) должны быть доказаны в объективной стороне состава правонарушения:

1) строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства велись без полученного разрешения на строительство. В редакции ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ от 18.12.2006 указывается лишь о необходимости получения разрешения на объекты капитального строительства, в отличие от прежней редакции ч. 1 данной статьи, где объектами могли быть здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения (в том числе и жилые), а также объекты индивидуального строительства;

2) были нарушены сроки направления в уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора орган извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или данный орган был не уведомлен о сроках завершения работ, которые подлежат проверке. В данном случае объектом правонарушения является установленный порядок проведения государственного строительного надзора. Случаи проведения государственного строительного надзора установлены в ст. 54 Градостроительного кодекса РФ. Например, согласно Административному регламенту инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края, устанавливающему порядок проведения государственного надзора в рассматриваемой сфере деятельности <6>, в обязанности данной инспекции входит проведение проверки после получения извещения о начале строительных работ и получения уведомления об окончании таких работ на объекте строительства;

———————————

<6> Административный регламент инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством (утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края от 30 июля 2008 г. N 243-ОС) // СПС «КонсультантПлюс».

3) работы продолжаются до составления актов об устранении выявленных в процессе проверки органом государственного строительного надзора недостатков строительных работ;

4) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию было выдано в отсутствии заключений органа государственного строительного надзора;

5) объект капитального строительства эксплуатируется без разрешения на ввод его в эксплуатацию.

Действующий КоАП РФ, в отличие от более ранней редакции, не предусматривает ответственности должностных лиц за нарушение порядка выдачи разрешений на строительство. Так, ранее п. 3 ст. 9.5 КоАП РФ предусматривал за нарушение порядка выдачи разрешений на строительство ответственность должностных лиц в виде штрафа.

Порядок выдачи разрешений на строительство урегулирован в ст. 51 ГрК РФ.

Учитывая, что от исполнения требований закона напрямую зависит реализация прав и свобод лиц, занимающихся строительством, авторитет органов публичной власти и государством взят курс на дебюрократизацию экономики и, в частности, административно-разрешительных процедур, целесообразно дополнить ст. 9.5 КоАП РФ пунктом 6 следующего содержания: «Нарушение порядка выдачи разрешений на строительство влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда».

Как показывает судебная практика, в ряде случаев отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию неправомерен <7>.

———————————

<7> Постановление ФАС Московского округа от 21.04.2008 N КА-А40/2908-08 по делу N А40-39091/07-12-267 // СПС «КонсультантПлюс».

Получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию — заключительный этап административно-разрешительных процедур. Он представляется весьма важным для подрядчиков и застройщиков, поскольку ряд договоров строительства (долевого строительства) предусматривает имущественную ответственность исполнителя договора в виде неустойки за каждый день просрочки нарушения срока ввода в эксплуатацию объекта.

Исходя из того что нормы об административной ответственности за нарушение порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию сгруппированы законодателем в ст. 9.5 КоАП РФ, на наш взгляд, целесообразно данную статью дополнить пунктом 7 следующего содержания: «Нарушение порядка выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда».

В связи с отменой лицензирования строительства и проектирования зданий и сооружений, работы по созданию или капитальному ремонту которых затрагивают конструктивные характеристики этих строений, и передачей отдельных государственных полномочий в этой области негосударственным организациям, в частности передачей саморегулируемым организациям права выдавать (вместо лицензии) допуск к соответствующим видам работ, появилась необходимость правовой охраны данных нововведений.

В связи с этим Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ КоАП РФ был дополнен ст. 9.5.1 «Выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ».

Для привлечения к ответственности по данной статье в объективной стороне правонарушения должны быть доказаны следующие действия (бездействие):

1) работы по инженерным изысканиям, подготовка проектной документации по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, велись без свидетельства о допуске к указанным видам работ (ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ);

2) несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам (ч. 2 ст. 9.5.1 КоАП РФ);

3) повторное в течение года несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ).

За правонарушения, указанные в ч. 1 и ч. 2 ст. 9.5.1 КоАП РФ, законодатель устанавливает наказание в виде штрафа в размере от 40000 до 50000 рублей (ч. 1) и в размере от 30000 до 40000 рублей (ч. 2). В ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ законодатель предусматривает для правоприменительного органа возможность выбора санкции — штраф или административное приостановление деятельности.

Нетрудно проследить логику законодателя, который допускает возможность административного приостановления строительной деятельности (ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ) по решению суда в случае, если лицом, привлеченным к административной ответственности по ч. 2 ст. 9.5.1 КоАП РФ, не были устранены нарушения, указанные контрольно-надзорным органом в результате проверки.

Следует отметить, что субъекты административных правонарушений, не выполняющие в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный строительный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства могут быть привлечены решением контрольного (надзорного) органа к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ <8>. Применение данной нормы на практике способствует обеспечению законности и правопорядка, реализует охранительные начала административно-правовой нормы в сфере государственного управления.

———————————

<8> Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 2 июля 2004 г. по делу N А73-5705/2004-11 // СПС «КонсультантПлюс».

Среди иных видов ответственности (помимо административной), которые могут быть применены к лицам, нарушившим законодательство о градостроительной деятельности, ст. 58 ГрК РФ называет дисциплинарную, имущественную и уголовную ответственность.

Резюмируя, следует отметить, что КоАП РФ в основном в составах административных правонарушений в области строительства предусматривает ответственность для таких субъектов, как индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственность же должностных лиц в сфере рассматриваемых правоотношений в рамках данной главы Кодекса остается неурегулированной. В частности, из КоАП РФ исключена норма об ответственности должностных лиц за нарушение порядка выдачи разрешения на строительство, отсутствует аналогичная норма за неправомерный отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Получение таких разрешений — важный элемент в организации деятельности любого застройщика. Учитывая важность регулируемых правоотношений в аспекте защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области строительства, необходимость охраны принципов и требований законности в системе государственного и муниципального управления, целесообразно, на наш взгляд, дополнить ст. 9.5 КоАП РФ пунктом 6 следующего содержания: «Нарушение порядка выдачи разрешений на строительство влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда» — и пунктом 7: «Нарушение порядка выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда».

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. // Российская газета. 25.11.1992.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 30.12.2004.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 5. Ст. 1209; 2001. N 49. Ст. 4552; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5496.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001.

5. Административный регламент Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края по исполнению возложенных на нее государственных функций и оказанию государственных услуг в случаях, предусмотренных российским законодательством (утв. Приказом Инспекции государственного строительного надзора правительства Хабаровского края от 30 июля 2008 г. N 243-ОС) // СПС «Консультант-плюс».

6. Постановление ФАС Московского округа от 21.04.2008 N КА-А40/2908-08 по делу N А40-39091/07-12-267 // СПС «КонсультантПлюс».

7. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19.03.2008 N Ф04-1751/2008(2053-А46-24), Ф04-1751/2008(2649-А46-24) по делу N А46-1983/2007 // СПС «КонсультантПлюс».

8. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25.03.2008 N Ф04-2057/2008(2515-А75-39) по делу N А75-4253/2007 // СПС «КонсультантПлюс».

9. Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 2 июля 2004 г. по делу N А73-5705/2004-11 // СПС «КонсультантПлюс».

10. Гойман В.И. Правонарушение и юридическая ответственность // Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994.

11. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1993.