Об уголовной ответственности за нецелевое расходование и использование бюджетных средств

04-03-19 admin 0 comment

Аснис А.Я.
Адвокат, 2009.


В условиях финансового кризиса особую актуальность приобретает рациональное и эффективное, а главное — строго целевое расходование бюджетных средств. Важность неукоснительного соблюдения этих требований неоднократно подчеркивалась в публичных заявлениях первых лиц государства. Данный вопрос имеет и уголовно-правовой аспект: эффективность норм об ответственности за соответствующие злоупотребления.

Уголовная ответственность за нецелевое расходование и использование бюджетных средств предусматривается статьей 285.1 («Нецелевое расходование бюджетных средств») и частью 2 статьи 176 («Незаконное получение кредита») Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ). Статья 285.1 введена в УК РФ Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».

Данная статья УК РФ состоит из двух частей и примечания. В части первой предусмотрена ответственность за «расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере». Часть вторая предусматривает совершение этого же деяния при наличии таких квалифицирующих признаков, как группой лиц по предварительному сговору (п. «а») и в особо крупном размере (п. «б»). Согласно примечанию к статье «крупным размером… признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером — семь миллионов пятьсот тысяч рублей».

Частью 2 статьи 176 УК РФ установлена ответственность, в частности, за использование государственного целевого кредита не по прямому назначению, если оно причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству, причем в этой статье (согласно примечанию к статье 169 УК РФ) «крупным размером, крупным ущербом, доходом либо задолженностью в крупном размере признаются стоимость, ущерб, доход либо задолженность в сумме, превышающей двести пятьдесят тысяч рублей…». Под государственным кредитом понимаются бюджетный кредит или бюджетная ссуда <1>.

———————————

<1> См.: Балябин В.Н. Незаконное получение кредитов: гражданско-правовой и уголовно-правовой аспекты: Учебное пособие. М.: Московский университет МВД России, 2005. С. 29; Балябин В.Н. Уголовная ответственность за незаконное получение кредита: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Московский университет МВД России, 2006. С. 20.

Ряд признаков, характеризующих составы названных преступлений, определен в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), поименованной «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе». В соответствии с данной статьей «бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления», «расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления»; «бюджетная роспись — документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации»; «бюджетные ассигнования — бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств»; «бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах».

На основании статьи 289 БК РФ («Нецелевое использование бюджетных средств») нецелевым признается использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Данное правонарушение влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления — уголовные наказания, предусмотренные УК РФ. Статьей 15.14 КоАП РФ («Нецелевое расходование бюджетных средств») установлена административная ответственность за «использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния».

Сопоставление норм, содержащихся в статье 285.1 и части 2 статьи 176 УК РФ (последней — в части использования государственного целевого кредита не по прямому назначению), позволяет констатировать их сходство и различия.

Сходство состоит в нецелевом расходовании и использовании бюджетных средств их получателем. Это сходство положено в основу административной ответственности, установленной статьей 15.14 КоАП РФ за аналогичные деяния, не признаваемые общественно опасными и соответственно преступными, в которой не учитываются и не отражаются различия признаков составов преступлений, предусмотренных статьей 285.1 и частью 2 статьи 176 УК РФ (в указанной части).

Различия сопоставляемых норм уголовного закона касаются признаков составов предусмотренных ими преступлений, относящихся к объекту, предмету, объективной стороне и субъекту, а также санкций, установленных за совершение этих преступлений.

Объект преступлений, ответственность за которые установлена статьей 285.1 УК РФ, определяется следующим образом: 1) типовой объект — общественные отношения, обеспечивающие интересы государственной власти, 2) родовой — общественные отношения, обеспечивающие интересы государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, 3) непосредственный — общественные отношения, обеспечивающие интересы государственной власти в сфере финансов в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ. Соответственно объект преступления, предусмотренного частью 2 статьи 176 УК РФ, определяется как: 1) общественные отношения, обеспечивающие интересы экономики, 2) общественные отношения, обеспечивающие интересы в сфере экономической деятельности, 3) общественные отношения, обеспечивающие интересы государства, организаций и граждан в сфере финансов в части кредитования <2>. В приведенных определениях, наряду с различиями, усматривается частичное сходство непосредственных объектов преступлений, предусмотренных статьей 285.1 и частью 2 статьи 176 УК РФ, состоящее в том, что ими являются общественные отношения, обеспечивающие интересы государства в сфере финансов.

———————————

<2> См., например: Уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под общ. ред. Л.Д. Гаухмана и С.В. Максимова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Эксмо (Российское юридическое образование), 2005. С. 201.

Предмет преступлений, ответственность за которые установлена статьей 285.1 и частью 2 статьи 176 УК РФ, характеризуется одним общим и тремя отличительными признаками. Суть общего признака заключается в том, что предметом каждого из этих преступлений являются бюджетные средства (государственные бюджетные средства). К отличительным признакам следует отнести: 1) размер, 2) правовой статус и 3) адресат (получатель или распорядитель) государственных бюджетных средств.

Размер израсходованных не в соответствии с целевым назначением государственных бюджетных средств как предмета преступления, предусмотренного статьей 285.1 УК РФ, составляет сумму, превышающую один миллион пятьсот тысяч рублей, а как предмета преступления, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 176 УК РФ, — сумму, превышающую двести пятьдесят тысяч рублей. Размер последнего определяется исходя из сочетания двух оснований (критериев): 1) последствий как признака объективной стороны, которыми согласно диспозиции части 2 статьи 176 УК РФ признается причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству, и 2) установления в цитированном примечании к статье 169 УК РФ одинаковой суммы, характеризующей крупные ущерб и размер. Вместе с тем представляется, что указанное различие в размерах нецелевого расходования бюджетных средств, признаваемого преступлением на основании норм, содержащихся в статье 285.1 и части 2 статьи 176 УК РФ, вряд ли способствует эффективной уголовно-правовой охране российского государственного бюджета с позиций социальной и научной обоснованности, а также системности законодательства РФ, состоящей, с одной стороны, в существенной дифференциации размеров бюджетных средств, израсходованных не в соответствии с прямым целевым назначением, установленных в статье 285.1 и части 2 статьи 176 УК РФ, и, с другой — в отсутствии такой дифференциации в статье 15.14 КоАП РФ.

Представляется, что размер израсходованных не по целевому назначению бюджетных средств в составе преступления, предусмотренного статьей 285.1 УК РФ, исчисляется из таких средств, находящихся в консолидированном бюджете, определенном в статье 6 БК РФ как «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории», а размер использованных не по прямому назначению средств государственного целевого кредита в составе преступления, предусмотренного частью 2 статьи 176 УК РФ, — из названных средств, находящихся в совокупности всех государственных целевых кредитов, полученных одним и тем же юридическим или физическим лицом.

По нашему мнению, период нецелевого расходования бюджетных средств — это промежуток времени от момента получения бюджетных средств или государственного целевого кредита до момента обнаружения факта их нецелевого расходования (использования). В тех случаях, когда в течение данного периода установлен факт расходования или использования не в соответствии с целевым назначением названных средств или кредита в размерах, меньших, чем предусмотрено статьей 285.1 и частью 2 статьи 176 УК РФ, и лицо, будучи привлечено за содеянное к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ, продолжило такие расходование (использование), и его размер превысил определенные в статье 285.1 УК РФ 1 млн. 500 тыс. рублей или в части 2 статьи 176 УК РФ 250 тыс. рублей, то налицо перерастание административного правонарушения в преступление. При этом содеянное следует квалифицировать по статье 285.1 или по части 2 статьи 176 УК РФ с отменой ранее назначенного административного взыскания.

Правовой статус названного предмета характеризуется тем, что согласно статье 285.1 УК РФ им являются бюджетные средства, предоставленные безвозвратно и безвозмездно, то есть навсегда и без процентов, а согласно части 2 статьи 176 УК РФ — бюджетные средства, предоставленные на возвратной и возмездной основе, т.е. временно и с уплатой за такое предоставление процентов. При этом правомочия в отношении предмета применительно к статье 285.1 УК РФ ограничены пользованием и распоряжением им в соответствии с целевым назначением, а применительно к части 2 статьи 176 УК РФ — еще и обязанностью его возврата, причем возмездно.

Адресатом — получателем и распорядителем государственных бюджетных средств (статья 285.1 УК РФ) исходя из определения должностного лица, сформулированного в примечании 1 к статье 285 УК РФ, является государственный орган, орган местного самоуправления, государственное или муниципальное учреждение, Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования Российской Федерации, а адресатом государственного целевого кредита (часть 2 статьи 176 УК РФ), основываясь на содержании диспозиции части первой данной статьи, является индивидуальный предприниматель или руководитель организации. Адресатом бюджетного кредита как предмета преступления, предусмотренного частью 2 статьи 176 УК РФ, согласно пункту 1 статьи 76 БК РФ может быть юридическое лицо, не являющееся государственным или муниципальным унитарным предприятием, бюджетным учреждением, согласно пункту 1 статьи 77 БК РФ — государственное или муниципальное унитарное предприятие, а адресатом бюджетной ссуды, приравниваемой по правовому статусу к бюджетному кредиту <3>, на основании ее определения в статье 6 БК РФ, — другой бюджет, т.е. негосударственный бюджет Российской Федерации.

———————————

<3> См.: Балябин В.Н. Указ. соч. С. 20.

Объективная сторона состава преступления, предусмотренного статьей 285.1 УК РФ, характеризуется только деянием, а состава, предусмотренного частью 2 статьи 176 УК Рф, — деянием и его последствиями. Соответственно, первый из названных составов преступлений является формальным, а второй — материальным.

Деяние как признак объективной стороны состава преступления, предусмотренного статьей 285.1 УК РФ, определено следующим образом: «расходование бюджетных средств… на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств», т.е. по своей сути оно представляет собой расходование бюджетных средств не в соответствии с целевым назначением, или нецелевое расходование бюджетных средств. Согласно пункту 1 статьи 227 БК РФ, именуемой «Расходование бюджетных средств», «расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц». Формы расходов бюджетов определены и перечислены в статье 69 БК РФ, а расходы бюджетных учреждений — в статье 70 этого Кодекса.

В качестве признака объективной стороны состава преступления, предусмотренного частью 2 статьи 176 УК РФ, деяние определено как использование государственного целевого кредита не по прямому назначению, т.е. по существу представляет собой расходование государственного бюджетного кредита не в соответствии с целевым назначением, или нецелевое расходование государственного бюджетного кредита. Обязательным признаком, характеризующим названный элемент данного состава преступления, является последствие, определенное в части 2 статьи 176 УК РФ как «крупный ущерб гражданам, организациям или государству». Крупный ущерб определен при рассмотрении предмета этого преступления. Разумеется, необходима причинная связь между указанными деянием и последствием, которая выражена в диспозиции части 2 статьи 176 УК РФ термином «причинили».

Из определений признаков, характеризующих объективную сторону составов преступлений, предусмотренных статьей 285.1 и частью 2 статьи 176 УК РФ, следует, что преступление, ответственность за которое установлена первой из приведенных статей, является оконченным с момента совершения деяния, а второй — с момента наступления последствия.

Субъектом преступления, предусмотренного статьей 285.1 УК РФ, признается должностное лицо получателя бюджетных средств. На основании примечания 1 к статье 285 УК РФ «должностными лицами в статьях настоящей главы (главы 30, в которую включена ст. 285.1. — Прим. авт.) признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Из процитированного определения должностного лица вытекает, что получателем бюджетных средств, нецелевое расходование которых влечет ответственность по статье 285.1 УК РФ, являются, как было отмечено ранее, только перечисленные в этом определении органы, учреждения, Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования РФ.

Относительно субъекта преступления, предусмотренного частью 2 статьи 176 УК РФ, в юридической литературе при единой презюмирующей позиции, согласно которой, в частности, таковым является физическое вменяемое лицо, достигшее 16 лет, высказаны несколько отличающиеся друг от друга точки зрения о присущих субъекту дополнительных признаках. Так, отмечается, что им «может быть лицо, являющееся получателем или распорядителем кредита. Им признается руководитель государственной или другой организации либо гражданин, незаконно получивший государственный целевой кредит или использовавший его не по прямому назначению, т.е. на цели, которые не имелись в виду при его выдаче» <4>; «лицо … являющееся получателем кредита» <5>; «в случае получения кредита организацией ответственность несет лицо, действующее или обязанное действовать в интересах этой организации» <6>; «лицо … являющееся получателем или распорядителем кредита. При незаконном получении кредита это руководитель государственного органа, органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, Вооруженных Сил, воинского формирования, организации, которым выдан кредит, либо гражданин, получивший кредит, а при использовании кредита не по прямому назначению — распорядитель кредита (руководитель любого из перечисленных органов, учреждений и т.д., организации либо гражданин, получивший кредит и использовавший его не по прямому назначению)» <7>. Представляется, однако, что исходя из ранее приведенных положений об адресате предмета указанного преступления со ссылками на часть 1 статьи 176 УК РФ, пункт 1 статьи 76, пункт 1 статьи 77 и статью 6 БК РФ субъектом данного преступления может быть индивидуальный предприниматель либо руководитель юридического лица, не являющегося государственным или муниципальным унитарным предприятием, бюджетным учреждением, или руководитель государственного или муниципального унитарного предприятия, но не может быть руководитель государственного органа, органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации, поскольку предоставление государственного бюджетного кредита, в том числе целевого, перечисленным государственным органам, органам местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждениям, Вооруженным Силам, другим войскам и воинским формированиям Российской Федерации БК РФ прямо не предусмотрено.

———————————

<4> Курс уголовного права. В пяти томах. Том 4. Особенная часть: Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. С. 77.

<5> Иванов Н.Г. Уголовное право России. Общая и Особенная части: Учебник для вузов. М.: Экзамен, 2003. С. 584.

<6> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Ю.В. Грачева, Л.Д. Ермакова и др. / Отв. ред. А.И. Рарог. М.: ТК Велби; изд-во «Проспект», 2004. С. 312; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Ю.В. Грачева, Л.Д. Ермакова и др.; отв. ред. А.И. Рарог. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 312.

<7> Уголовное право. Особенная часть. С. 235.

Санкции, установленные статьей 285.1 УК РФ и частью 2 статьи 176 УК РФ, различаются. Преступление, предусмотренное частью 1 статьи 285.1, наказывается «штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового». Часть 2 этой же статьи предусматривает в качестве санкции «штраф в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового», а часть 2 статьи 176 — «штраф в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишение свободы на срок от двух до пяти лет». Сопоставление приведенных санкций показывает, что, основываясь на законодательном признании лишения свободы более строгим видом наказания, чем штраф и арест, наиболее строгой является санкция части 2 статьи 176 УК РФ, ибо ее низший и верхний пределы сроков лишения свободы существенно превышают соответствующие пределы санкции части 1 статьи 285.1 УК РФ, и при равенстве верхних пределов санкций части 2 статьи 176 и части 2 статьи 285.1 УК РФ низший предел санкции части 2 статьи 176 превышает низший предел лишения свободы, установленный санкцией части 2 статьи 285.1, равный согласно части 2 статьи 56 УК РФ двум месяцам.

Представляет интерес и является информацией к размышлению сопоставление, с одной стороны, размеров нецелевого расходования бюджетных средств и, с другой — размеров штрафа, установленных статьями 285.1 (ч. 1, ч. 2) и 176 (ч. 2) УК РФ. В части 1 статьи 285.1 минимальный размер названного расходования равен 1 млн. 500 тыс. рублей, а максимальный размер штрафа — 300 тыс. рублей, т.е. 20% израсходованных средств. Соответствующие показатели составляют в части 2 той же статьи 7 млн. 500 тыс. рублей и 500 тыс. рублей (6,7%), а в части 2 статьи 176 УК РФ — 250 тыс. рублей при штрафе в 300 тыс. рублей (120%). Сопоставление этих показателей позволяет сделать вывод, что по существу штраф за нецелевое расходование бюджетных средств, установленный частями 1 и 2 статьи 285.1 УК РФ, есть не что иное, как возврат незначительной доли израсходованных бюджетных средств, тогда как часть 2 статьи 176 УК РФ по сути предусматривает возврат государственных средств в полном объеме. В этой связи заслуживает пристального внимания весьма плодотворная идея Ю.Н. Демидова о «возможности назначения размера штрафа посредством установления его кратности размеру причиненного охраняемым объектам материального ущерба» <8>.

———————————

<8> Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступлениями в социально-бюджетной сфере: криминологические и уголовно-правовые аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 20.

Подытоживая изложенное, можно сделать следующие выводы:

1) уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств установлена двумя статьями УК РФ — 285.1 и 176 (ч. 2), помещенными в его разные разделы и главы, — VIII (глава 22) и X (глава 30), а административная ответственность за это деяние представлена только одной статьей КоАП РФ, что свидетельствует о недостаточной системности российского законодательства о этому вопросу;

2) статьями 285.1 и 176 (ч. 2) УК РФ предусмотрены составы преступлений, четко разграничиваемые по двум определяющим, стержневым критериям — адресату предоставляемых бюджетных средств и субъекту преступления: в составе преступления, предусмотренном статьей 285.1, таким адресатом является государственный орган, орган местного самоуправления, государственное или муниципальное учреждение, Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования РФ и субъектом — должностное лицо, а в составе, предусмотренном частью 2 статьи 176, соответственно — иная организация — юридическое либо физическое лицо и руководитель организации или индивидуальный предприниматель;

3) нормы, содержащиеся в статье 285.1 и в части 2 статьи 176 УК РФ, не являются конкурирующими и не соотносятся ни как общая и специальная, ни как целое и часть;

4) санкции частей 1 и 2 статьи 285.1 и части 2 ст. 176 УК РФ нуждаются в существенном совершенствовании посредством расширения применения таких видов наказания, как штраф и арест, на фоне как минимум не повышения, а, возможно, и снижения верхних пределов такого вида наказания, как лишение свободы.

Охарактеризованные положения представляют собой основу для решения вопросов квалификации нецелевого расходования бюджетных средств, признаваемого преступлением, в следственной и судебной практике, а также при совершенствовании норм уголовного закона об ответственности за эти преступные деяния. Учет данных положений в правоприменительной и правотворческой деятельности будет способствовать повышению эффективности уголовно-правовой охраны государственного бюджета и бюджетных средств страны.

Библиография

1. Балябин В.Н. Незаконное получение кредитов: гражданско-правовой и уголовно-правовой аспекты: Учебное пособие. М.: Московский университет МВД России, 2005.

2. Балябин В.Н. Уголовная ответственность за незаконное получение кредита // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Московский университет МВД России, 2006.

3. Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступлениями в социально-бюджетной сфере: криминологические и уголовно-правовые аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2002.

4. Иванов Н.Г. Уголовное право России. Общая и Особенная части: Учебник для вузов. М.: Экзамен, 2003.

5. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Ю.В. Грачева, Л.Д. Ермакова и др. / Отв. ред. А.И. Рарог. М.: ТК Велби; изд-во «Проспект», 2004.

6. Курс уголовного права. В пяти томах. Том 4. Особенная часть: Учебник для вузов / Под ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002.

7. Уголовное право. Особенная часть: Учебник / Под ред. Л.Д. Гаухмана и С.В. Максимова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Эксмо (Российское юридическое образование), 2005.