Методология властных услуг

04-03-19 admin 0 comment

Нестеров А.В.
Государственная власть и местное самоуправление, 2009.


Хотя административная реформа длится уже несколько лет, теоретических публикаций, посвященных так называемым (в официальных документах) государственным услугам, пока мало. В данных работах в основном рассматриваются политологические, экономические, социологические, правовые и иные вопросы государственных услуг [1; 2; 3; 4; 5]. Практически нельзя встретить статьи, посвященные методологическим или юридическим аспектам государственных услуг. Анализ публикаций по проблемам государственных услуг показывает, что в рядах ученых нет согласия не только по нормам законопроекта [6], но даже по терминологии. Может быть, это является причиной того, что законопроект не стал законом.

Анализ принятых административных регламентов показывает, что в основном они касаются административных функций федеральных органов исполнительной власти и частично государственных услуг. Фактически практика в отсутствие методических рекомендаций науки пошла на подмену понятий и стала вместо стандартов государственных услуг разрабатывать административные регламенты государственных услуг. А так называемые экспертные организации пошли на поводу у практики и дают положительные решения на административные регламенты государственных услуг.

По имеющейся у нас информации, практики, которые разрабатывают и внедряют сложные электронные государственные услуги, сталкиваются с методическими трудностями определения вида услуги, когда в ее предоставлении участвуют различные по юридическому статусу субъекты. Поэтому в данной статье попытаемся ответить на первый и не самый большой вопрос.

Рассмотрим так называемые государственные услуги и стандарты, которые в первом приближении назовем стандартами властных административных услуг. Кроме того, коснемся и административных регламентов, так как только с методической точки зрения можно разграничить понятия «административные услуги» и «административные функции» федеральных органов исполнительной власти при предоставлении государственных услуг.

В литературе указывается [7; 8], что исполнительная государственная власть состоит из федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и региональных органов исполнительной власти (РОИВ) субъектов РФ. Кроме того, к исполнительной власти в РФ относятся органы местного самоуправления (ОМС). Таким образом, то, что называется «государственная услуга», подходит для ФОИВ или РОИВ, но не может подойти для услуг, предоставляемых ОМС. Можно было бы назвать услуги ОМС услугами исполнительной власти или властными услугами, однако речь идет об административных услугах, так как кроме административных услуг во властные услуги входят и общественные, социальные, медицинские, образовательные, услуги ЖКХ и т.д. Административная реформа в первую очередь касается всех административных функций всех видов власти и всех ее уровней.

Среди этих функций есть одна уникальная. Это услуги. С административными услугами администрации всех видов и всех уровней власти никогда не имели дела. Ранее эти администрации осуществляли в основном контролирующие, надзирающие, правоохранительные функции, а теперь они должны правообеспечивать граждан и бизнес. Сейчас гражданин или представитель юридического лица может требовать, чтобы ему предоставили административные (правообеспечивающие) услуги в полном объеме и качественно в соответствии с их конституционными правами и законными интересами. А как можно проверить, что услуги соответствуют требованиям, если нет стандарта на административную услугу? Никак.

Поэтому и появился вместо стандарта услуги регламент услуги, но регламент определяет только внутренние операции при выполнении администрацией исполнительной власти своих функций. А если исполнительная власть передаст всю или часть этой функции бюджетному учреждению, коммерческой структуре или предпринимателю, то тогда административный регламент на государственную (властную) административную услугу для данных субъектов действовать не будет. Необходимо будет разрабатывать уже не административные регламенты на конкретную функцию конкретных органов исполнительной власти, а универсальный стандарт конкретной властной административной услуги, которым могут пользоваться любые публичные услугодатели.

А что делать, когда в рамках так называемого одного окна несколько органов исполнительной власти и несколько публичных услугодателей будут предоставлять административную услугу и произойдет сбой в процессе? А что делать, если это еще будет в рамках так называемого электронного правительства, или сервисного государства? Ответ очевиден.

Уже появились саркастические публикации журналистов и статьи аналитиков, в которых отмечаются многочисленные недостатки государственных услуг [9; 10]. В частности, общественность сомневается в высоком качестве государственных услуг, а также отмечается, что локальные технологии сложных государственных услуг не увязаны не только информационно, но и организационно, что не позволит полностью реализовать идеологию одного окна. Все эти недостатки являются причиной отсутствия методологии при решении таких задач.

Если еще раз вернуться к классификации государственных услуг [11; 12], то необходимо отметить, что исходной точкой в классификации должны быть властные услуги, которые могут быть предоставлены государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными субъектами. В свою очередь государственные органы исполнительной власти (ГОИВ) делятся на ФОИВ и РОИВ. Таким образом, властные услуги могут быть государственными федеральными и государственными региональными властными услугами, муниципальными властными услугами и властными услугами, предоставляемыми иными субъектами. Исполнительная власть в рамках властных услуг не только обязана предоставлять административные (правообеспечивающие) услуги, но и должна брать на себя часть общественных услуг, так как общественные организации в России еще очень слабы и традиционно в СССР общественные услуги под названием «социальные» оказывались государственными предприятиями и учреждениями. Кроме того, государство и общественные организации обязаны заботиться о социально незащищенных гражданах, поэтому, на наш взгляд, к социальным услугам необходимо отнести именно данные услуги.

Если уполномоченные органы власти предоставляют государственные или муниципальные услуги, то необходимо определить их правовой статус, в частности, согласно европейскому праву они относятся к общественно значимым услугам. В этой связи получатели услуг являются услугополучателями, а уполномоченные органы власти и организации и предприятия (предприниматели), которые имеют право предоставлять такие услуги, — услугодателями. Поэтому услугополучатель не является заявителем, и с ним необходимо заключить типовой договор на предоставление государственных или муниципальных услуг, содержащий императивные нормы и общие условия для всех услугополучателей.

Правообеспечение граждан органами исполнительной власти (ОИВ) предусматривает, что они обязаны выполнить требования граждан при их обращении за реализацией своих конституционных прав и законных интересов, а также содействовать при выполнении ими своих конституционных обязанностей. В этом случае исполнительный орган власти выступает как услугодатель властных услуг, а гражданин — как услугополучатель, а на их взаимодействие должно распространяться действие Закона РФ «О защите прав потребителей».

В этой связи исполнительные органы власти должны избавиться от несвойственных им функций, например по уборке мусора, и передать общественно значимые услуги предпринимателям, которые их должны предоставлять в виде публичных услуг. ОИВ должны сосредоточиться на административных, информационных и социальных услугах.

Для правильной классификации государственных (общественно значимых) услуг необходимо рассмотреть следующую схему. В любой услуге взаимодействуют три субъекта: услугополучатель, услугодатель и плательщик услуги. По субъекту услугодателю общественно значимые услуги можно классифицировать на ОИВ, включающие ФОИВ, РОИВ и ОМС, и иные. К иным относятся общественные организации, предприятия и иные организации, бюджетные учреждения и иные бюджетные организации. Субъект, предоставляющий услугу, не определяет вид услуги.

Услуга по определению не может быть безвозмездной, поэтому необходимо выявить источники финансирования. Хотя для конкретного услугополучателя услуга может быть бесплатной или с частичным покрытием цены. Существует три источника финансирования — государственный и муниципальный бюджет, бюджет общественных организаций и иные. К иным относятся финансовые средства физических и юридических лиц. Цены на услуги устанавливаются в соответствии с тарифами на расход ресурсов, а тарифы на услуги могут быть рыночными, регулируемыми и нулевыми.

По форме оплаты услуги можно разделить на рыночные, публичные с регулируемыми государством тарифами и трансфертные услуги из бюджета (государственного или муниципального). Властные и общественные услуги не могут быть принципиально рыночными. Они могут быть либо бесплатными, но возмездными, либо публичными, либо трансфертными. Возмездные и трансфертные услуги в качестве источника финансирования имеют государственный или муниципальный бюджет.

Услугополучателей можно разделить на потребителей (физические лица), которые потребляют процесс предоставления услуги для личных целей, приобретателей (юридические лица), которые приобретают процессы предоставления услуг для рыночных целей, и ОИВ. ОИВ приобретают услуги для собственного применения, для трансферта для социально незащищенных людей и для государственных и муниципальных нужд. Сейчас вторая и третья цели значительно шире, в них входят общественные цели.

По существу, общественно значимые услуги можно рассматривать как значимые для государства и муниципалитетов, так и представляющие значимость для конкретных физических лиц и их объединений и для бизнеса. Государство и муниципалитеты должны брать на себя только необходимые и достаточные функции и освобождаться от несвойственных для них целей и соответственно функций как средств достижения целей. При этом ОИВ должны брать на себя именно функции, а не только правомочия. Особенно это касается сложных видов общественно значимых услуг, так как ОИВ могут оставлять себе правомочия, а функции передавать конечным услугодателям. Права, обязанности, ответственность и источники финансирования общественно значимых услуг должны быть поделены пропорционально расходуемым ресурсам и значимости их вклада в конечный продукт.

Общественно значимые услуги можно разделить на властные, общественные и публичные. Властные услуги можно разделить на административные, социальные и властно значимые услуги. Властно значимые услуги можно разделить на информационные, материально-вещественные и иные. Категория социальных услуг образуется пересечением категорий властных и общественных услуг. Категория властно значимых публичных услуг образуется пересечением категорий властных и публичных услуг. Пересечение категорий публичных и общественных услуг образует категорию общественных услуг, которые могут оказываться как публичные услуги.

Под сложными властными услугами понимаются услуги, которые состоят из различных видов властных услуг и предоставляются различными видами и уровнями власти и разными категориями исполнителей. Наличие субординации, отсутствие механизма согласованного распределения полномочий и стимулов у исполнителей властных услуг дают основание предположить, что все это не позволит реализовать намеченные цели в режиме обычной «ручной» технологии. Единственным путем остается создание электронных технологий для информационных и административных услуг. Однако на этом пути необходимы стандарты на процессы предоставления властных услуг в электронном виде. Для этого нужно формализовать процессы предоставления услуг в бумажных стандартах, но об этом даже не идет разговор. Практика показывает, что электронное правительство создают уже пять лет, а место Российской Федерации в списке стран с электронным правительством все время ухудшается. Отсутствие методологии для решения общих задач приводит к тому, что частные решения оказываются несостыкованными.

Слово «стандарт» для разработчиков остается терра инкогнито, так как многочисленные административные регламенты представляют собой новое поколение инструкций без учета требований стандартизации. А стандарт — это прежде всего форма, с помощью которой осуществляются совместимость, взаимозаменяемость и унификация.

К сожалению, практика создания локальных электронных технологий для властных услуг опережает и научную мысль, и легальный отклик власти на быстро меняющуюся действительность. Уже сейчас видно, что придется в очередной раз «на ходу» переделывать технологии властных услуг с учетом национальных стандартов качества и международных стандартов организации административных процессов.

Литература

1. Рубцов А.В. Реформа системы технического регулирования // URL: tybet.ru.

2. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10.

3. Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы // Доклады Российско-европейского центра экономической политики. М.: РЕЦЭП, 2004. N 1.

4. Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. N 7.

5. Маковецкая С.Г. Методика разработки и внедрения стандартов государственных услуг // Матер. семинара «Практика разработки стандартов государственных и муниципальных услуг».

6. Проект Федерального закона «О стандартах государственных услуг» // URL: www.csr.ru.

7. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта.

8. Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 22 мая.

9. Алексеева Н. Проблемы стандартизации общественных услуг в современной российской экономике // Государственная служба. 2008. N 2.

10. Васильева Ю. Чиновники обещают услуги высшего качества // РГ. N 636. 2008.

11. Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11.

12. Нестеров А.В. Некоторые аспекты проекта ФЗ «О стандартах государственных услуг» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 4.