Эффективность закона: от цели к результату

04-03-19 admin 0 comment

Тихомиров Ю.А.
Журнал российского права, 2009.


Всеобщее признание права важнейшим регулятором общественных отношений побуждает еще глубже оценить его некоторые свойства и роль. Предстоит выявить отношение к праву в обществе и степень реального правового влияния на общественные процессы, на сознание и поведение людей. Это сложно и в практическом, и теоретическом плане. И в статье предпринята попытка предложить некоторые решения.

В поисках критериев эффективности

Жизнь давно требует ответа на поставленный вопрос. И его давали оценки законов как справедливых и удачных, так плохих и неправомерных. «Приговоры» были безжалостными, но нередко поверхностными. Но и более радостные оценки количественного роста актов неточны. Ведь закон беззащитен сам по себе, и лишь в общественной среде находятся истоки его силы и слабости. Наука также старается дать свои ответы.

Надо сказать, что марксизм жестко «привязывал» право к экономическим отношениям. Известное положение о том, что правовые отношения не могут быть поняты ни из самих себя, ни из так называемого всеобщего развития человеческого духа и что они коренятся в материальных условиях гражданского общества, стало классическим. В отечественной юридической литературе 50 — 80-х гг. XX в. оно реализовывалось полностью с признанием зависимости развития права от объективных закономерностей развития социалистического общества. «Социальный конструктивизм» находил выражение в огосударствлении жизни и в универсальном директивном планировании, в соответствующей строго целевой трактовке права. Поэтому оправдан вопрос: насколько жестко «привязано» право к общим формационным закономерностям, можно ли допускать некую индифферентность правовой формы по отношению к социально значимым результатам ее применения <1>.

———————————

<1> Третьяков С.В. Проблемы применения марксистской методологии к анализу гражданско-правовой формы // Аскназий С.И. Основные вопросы теории социалистического гражданского права. М., 2008.

И все же юристы рискнули… В весьма содержательной работе «Эффективность правовых норм» дается такое определение эффективности — это соотношение между фактическими результатами их действия и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты. Оно относится и к отдельным нормам, и к правовым комплексам. Цели могут быть либо количественными, либо качественными (например, отраслей законодательства). Формулирование целей правовых норм предопределяет определение показателей их эффективности. Эти показатели представляют собой количественное выражение целей норм и результатов их достижения в однозначных единицах, переведенных в операциональное определение. Отмечается и необходимость вычленения роли правового фактора, поскольку на достижение цели воздействуют и другие факторы <2>.

———————————

<2> См.: Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 21 — 74, 156 — 177.

В других работах эффективность нормы рассматривается лишь как количественный показатель, отражающий степень соответствия реальных отношений типовой мере, содержащейся в конкретном акте. Причем речь идет не о затратах как таковых, а об оценках социальных параметров, конституирующих социальные позиции и обеспечивающих им иной уровень фактического признания конкретной формы типовой меры, содержащейся в законе. К тому же в разных сферах общества неодинаковы показатели эффективности норм <3>.

———————————

<3> Эффективность действия правовых норм. Л., 1977. С. 31 — 40.

В последние годы признание истинности и правильности как критериев теоретической эффективности норм права сочетается с характеристикой методов изучения эффективности закона, в частности корреляционного анализа массовых социальных явлений <4>.

———————————

<4> Эффективность закона. Методология и конкретные исследования. М., 1977. С. 9 — 52.

Шагом вперед явились разработки теории правоприменения как определенной фазы в общих циклах правового развития. Действие закона и других правовых актов обеспечивается с помощью средств разных отраслей права, отражающих грани их соотношения с неправовыми регуляторами, благодаря деятельности государственных органов и бизнес-структур, судебным процедурам, поиску корреляций между иерархически связанными нормами. Включение в механизм правоприменения международно-правовых аспектов придало комплексный характер исследованию <5>. Оставалось еще немного до финиша — оценки эффективности правового регулирования.

———————————

<5> Правоприменение: теория и практика. М., 2008.

«Подкрепление» подошло со стороны экономистов. В последние десятилетия интенсивно развиваются теории регуляции, институциональной экономики, экономического анализа права и др., позволяющие обнаружить сложные взаимосвязи этих явлений. Американский ученый Р. Познер выделяет ряд ключевых понятий и связей между ними, в частности правовое опосредование соотношения цены и величины спроса.

Во Франции в рамках указанных теорий рассматриваются институты как способы преодоления социальных конфликтов и поиска компромиссов. Институты как структурная форма, как способ вступления индивидов в общественные отношения выступают не как ограничители рыночной экономики, а в качестве условий роста. Причем управленческий и регулятивный потенциал институтов оставляет поле для маневра экономических агентов. Конституционализм поддерживает идею о центральном месте права, конвенций, договоров и форм организации в качестве основы для объяснения природы социально-экономических явлений <6>.

———————————

<6> Одинцова А.В. Французский регуляционизм. Институциональные системы и институциональные трансформации. М., 2009. С. 21 — 31, 45 — 55.

Еще один аспект — методология анализа регулирующего воздействия, разработанная в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и применяемая во многих странах. Исходная позиция — регулирование является одним из важнейших элементов того инструментария, который органы государственного управления используют для решения своих задач. Виды такого воздействия могут быть весьма разнообразны. При этом на этапе разработки регулятивных норм многие виды воздействия бывают «скрыты» и их трудно определить. Отмечается, что анализ регулирующего воздействия позволяет максимально повысить эффективность регулятивных мер. Действенное регулирование — это регулирование, которое обеспечивает достижение поставленных политических задач. А эффективным регулирование является в том случае, если достижение этих задач обеспечивается при минимально возможных для всех членов общества издержках. Вид и объем регулирования, который экономика страны в состоянии принять, а органы государственного управления — эффективно воплотить в жизнь, имеют свои пределы. Регулирование не только обеспечивает какие-то выгоды, но и сопряжено с определенными издержками.

Автор участвовал в обсуждении этой проблемы 4 декабря 2008 г. на конференции Центра стратегических разработок в Москве. О чем же идет речь? С помощью анализа регулирующего воздействия (АРВ) можно усовершенствовать процесс принятия решений в процессе нормотворческой деятельности и выработать систематизированный подход к принятию политических решений, основанный на сравнительном анализе. АРВ требует ответов на следующие вопросы: в чем заключается та проблема, которую необходимо решить? В чем состоит конкретная политическая задача, которую надо решить? Какие существуют варианты решения этой задачи?

После того как задача предполагаемого регулирования определена, следует оценить характер и масштаб той проблемы, которую предполагается решать с помощью этих регулятивных или политических мер. В частности, необходимо определить: на какие группы общества повлияют вводимые меры; каков размер каждой из этих групп; каков характер воздействия на каждую из этих групп; каков масштаб этого воздействия; насколько продолжительным будет это воздействие.

Далее рекомендуется проанализировать все возможные последствия для каждой из сторон в контексте поставленной задачи.

Как определить, оправданны ли регулятивные меры? Необходимо учитывать следующие обстоятельства: а) возможности Правительства, касающиеся разработки регулятивных мер и действенного проведения их в жизнь, ограниченны; б) масштаб данной проблемы по сравнению с другими, которые также требуют введения регулятивных мер; в) возможности тех групп, которых это касается, самостоятельно предпринять какие-либо меры, направленные на решение данной проблемы; г) насколько протяженной во времени является данная проблема. Может быть, под воздействием каких-либо внешних факторов ситуация достаточно быстро изменится сама по себе?

Нормативный аспект воздействия трудно вычленить. И все же преобладают либо оценки закона с помощью цифр принятия, изменения, отмены, либо благодаря понятию законности как меры его соблюдения. Негативные показатели отклонений считаются основными. Между тем анализ приводит к такой трактовке эффективности закона, когда (в нашем подходе) есть два главных блока.

Первый блок — поиск меры правового опосредования фактических отношений и, соответственно, меры собственно правового воздействия. Прогнозирование и целеполагание — это старт движения, аналитические и реальные действия по формированию правовых формул и получение с их помощью конечных результатов — таков финиш. Но это промежуточный финиш, за ним следует новый старт закона в рамках охарактеризованных нами правовых циклов <7>.

———————————

<7> Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. N 10.

Второй блок обеспечивает эффективность закона. Это — государственные и иные институты, муниципальные органы, публичные организации. Их «включенность» в закон как устойчивый нормативный ориентир деятельности позволяет добиться высоких результатов. Иное ведет к юридическим ошибкам, нарушениям законности и отклонению управления и хозяйствования от нормативных целей.

Другой институт — юридические службы, которые пока организованы и действуют как сумма автономных ячеек. Согласование их деятельности на всех уровнях будет способствовать повышению качества правовой работы. Здесь нужны серьезные меры.

Какие инструменты следует использовать для управления этим процессом? Речь идет прежде всего об эффективной экспертизе проектов законов и иных актов, как системной, так и специализированной (юридической, антикоррупционной, экономической, социальной и т.п.). Проведение ее официальными и независимыми структурами требует прочной законодательной основы.

Важен правовой мониторинг как информационно-аналитический институт с характерными для него соответствующими полномочиями и действиями публичных экономических и социальных институтов, специальных центров мониторинга, установленной номенклатурой информации для анализа процессов, способами ее сбора и оценки, подготовки докладов и обзоров, обязанностями их использования. Мониторинг обеспечивает «обратную связь» — от общества к законодателю — и необходимую цикличность правового развития. Без этого рвется «правовая цепь» и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования.

Выбор меры правового воздействия

Почти во всех книгах последних лет по теории права рассматриваемый набор юридических элементов не связывается в каком-либо фокусе <8>. Поэтому для определения механизма правового регулирования и его эффективности оправданно применение целевого и функционального подходов. Они позволяют последовательно совершать и измерять правовые действия.

———————————

<8> См., например: Общая теория государства и права. Аналитический курс. Т. 2. 3-е изд. М.: Норма, 2007.

Блок А «Объекты воздействия» включает:

А.1 — экономику в целом с характерными для нее макропоказателями развития;

А.2 — отрасли экономики (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт);

А.3 — институты экономики (имущество, финансы, труд, производство и т.п.);

А.4 — субъекты экономической деятельности (федеральные государственные унитарные предприятия и муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества, госкорпорации, публичные органы);

А.5 — факторы развития (постоянные и временные, органические и внешние);

А.6 — выявление предмета возможного законодательного регулирования.

Блок Б «Определение целей».

Проблема целеполагания имеет прямое отношение к нашей теме, поскольку законы принимаются и действуют для достижения определенных целей и решения связанных с ними задач. Речь идет о целях двоякого рода: общеполитических, экономических и социальных, установленных в императивных документах, и юридических целях — законодательства в целом, отрасли, подотрасли, института, закона. Возможные ошибки и противоречия первой группы целей делают необоснованными цели второй группы. Для последних всегда важны целевые значения принципов права и конституционных принципов.

Пагубна недооценка выбора целей и подмена их ad hoc текущими запросами. В этом плане следовало бы тщательно готовить концепции, полнее и точнее определять преамбулы и цели закона как нормативную ориентацию для перехода в новые состояния (регулируемые). Увы, беспрерывные поправки в Земельный и другие кодексы РФ свидетельствуют о потере в них правовой перспективы.

Блок В «Формы правового воздействия» включает:

В.1 — направлен на А.2: Конституция РФ, ГК РФ, БК РФ, статутные федеральные законы;

В.2 — отраслевые законы, БК РФ, НК РФ и др.;

В.3 — ГК РФ, БК РФ, НК РФ, ТК РФ, Федеральный закон «О техническом регулировании»;

В.4 — статутные законы, уставы экономических организаций.

Блок Г «Способ воздействия» включает:

Г.1 — способы общенормативного регулирования (введение общих правил, порядка создания, реорганизации и упразднения организаций, системы деятельности);

Г.2 — программно-установочные способы (целевые программы; тематические планы; концепции, функциональные правила; схемы управления; схемы градостроительного планирования развития территорий; генпланы городов; земельный кадастр);

Г.3 — легализующие средства (лицензирование; аккредитация; сертификация);

Г.4 — способы нормативно-количественного измерения (стандарты; квоты; цены; тарифы; нормативы; лимиты; налоги (сборы); плата; ставки (таможенные пошлины и др.));

Г.5 — способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование (кредиты; льготы; отсрочки; дотации; субсидии; трансферты; надбавки; поощрения; госзаказы; госзакупки);

Г.6 — контрольно-учетные и «запретные» способы (учет; статистическая отчетность; проверки и иные формы контроля; запреты; ограничения; предписания; санкции (штрафы и др.)); лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).

Поясним, что способы воздействия в определенной комбинации могут быть присущи как государственному регулированию, так и экономическому саморегулированию <9>. Вопрос заключается в подвижности их соотношения.

———————————

<9> См.: статьи в рубрике «Правовое обеспечение экономического саморегулирования» журнала «Законы России». 2009. N 2.

Блок Д «Восприятие и реализация норм» включает разные проявления правового поведения. Принцип права — основа нормативного регулирования. Норма «в соответствии с законом» — компетенционные рамки субъекта. Норма-цель — долгосрочный ориентир. Норма «во исполнение закона» — правореализация, нормы-отсылки. Норма «на основе закона» — правореализация с набором средств. Норма «принимает решения» — определенный выбор. Норма «вправе», «имеет право» — выбор правовых альтернатив. Норма «обязан» — императивность исполнения. Норма «в пределах полномочий». Норма «должен» — длительное обязывание. Норма «в случаях и в пределах». Норма «может» — альтернативность действий. Норма «в соответствии с порядком» — повторяемость решений. Норма «саморегулирования» — свобода усмотрения. Норма «запрет» — правовое предостережение. Норма «санкция» — мера ответственности. Норма «поручение» — предписания. Норма «дефиниция». Норма «признание» — статус, состояние. Норма «самообязательство (договорное)». Норма «стандарт» — количественный образец (действия).

Использование названных юридических формул способствует повышению уровня правомерного поведения и предотвращает ошибки, порождающие неправомерное поведение. Их игнорирование, коррупционные и иные правонарушения снижают эффективность закона.

Блок Е «Результаты реализации норм» включает два уровня измерений. Первый — юридический, означающий: а) отсутствие или снижение обжалований актов <10>, решений, протестов, отмены актов, уменьшение количества правонарушений; б) обеспечение реализации конституционных прав граждан и юридических лиц; в) правильное понимание смысла, содержания норм; г) правильное использование норм о компетенции органов, о гарантиях самостоятельности бизнес-структур и т.д.; д) уменьшение количества юридических ошибок; е) динамика отношения населения к праву, закону. Общими критериями эффективности закона выступают соотношения указанных показателей с конституционными нормами, с принципами права и целями закона.

———————————

<10> Важны в этом плане Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Второй уровень эффективности означает определение влияния юридических показателей на эффективность деятельности органов и организаций в экономической и социальной сфере. Для этого нами проведен анализ Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и утвержденного Перечня показателей для оценки эффективности. Выяснилось, что из 43 показателей 27 относятся к экономической сфере, 14 — к социальной сфере, два — к правовой сфере (уровень криминогенности и доля преступлений, совершенных несовершеннолетними). Более крупные показатели используются для оценки социально-экономического положения субъектов РФ в 2008 г.: индекс промышленного производства в % к 2007 г., индекс производства по видам экономической деятельности в % к 2007 г., индекс физического объема в % к 2007 г. (выполненных работ в строительстве, оборот розничной торговли и др.), инвестиции в основной капитал, индекс производства продуктов сельского хозяйства, строительство жилых домов, стоимость набора потребительских товаров и услуг, стоимость минимального набора продуктов, индексы цен на жилье, безработные и др. <11>.

———————————

<11> РГ. 2009. 13 марта.

И применительно к органам и к субъектам РФ в целом приходится определять прямое или опосредованное применение норм разных отраслей законодательства — административного, гражданского, бюджетного, образовательного и др. В частности, использование компетенционных норм о деятельности органов, применение порядка вложения средств и т.п. сочетается с фиксированными значениями их соответствующих норм («индексы», «числа» и т.п.). Однако слабая реализация норм экологических, градостроительных и иных законов пока подтверждает неумение «включить» правовой ресурс в решение социально-экономических задач.

Если предложенную схему анализа «приложить» к одному закону, то это даст конкретное представление о его динамике — от зарождения идеи, выбора предмета и формы правового регулирования, принятия и до реализации и оценки конечных правовых результатов. Более сложная картина при использовании этой схемы для оценки эффективности правового института, подотрасли, отрасли, правового комплекса. Здесь приходится учитывать своего рода усиление и ослабление правового воздействия при одновременном действии смежных отраслей и т.п.

Речь идет об анализе внутрисистемных правовых зависимостей:

а) формирование «правовых цепей» означает комплексное связывание органов и организаций;

б) концентрированность законодательного регулирования уменьшает и даже исключает «поводы» для принятия подзаконных актов (и, напротив, слабость норм их провоцирует);

в) нормы саморегулирования реализуются быстрее, нормы об оргструктурах — плохо и медленно, о новых юридических режимах — постепенно;

г) идет «восхождение» формы правового акта снизу вверх и подготовка текста закона путем иной концентрации ведомственных норм;

д) организационные, кадровые действия нередко лучше заменяют акт;

е) возрастание удельного веса локальных актов и актов саморегулирования уменьшает потребности в подзаконном регулировании;

ж) перераспределение функций в системе исполнительной власти влечет изменение видов регулирования;

з) неисполнение закона порождает дополнительные организационные и правовые нагрузки;

и) неверный выбор формы акта, неучет юридических приоритетов и коллизий снижает общий эффект.

Еще раз подчеркнем: нужно в полной мере учитывать действия других социальных регуляторов, поскольку использование норм нравственности, традиций, деловых обычаев, актов саморегулирования (местного самоуправления, корпораций, саморегулируемых организаций и т.п.) нередко дает больший эффект и не требует замены их «правовыми дублерами». Ведь сплошное огосударствление прошлых десятилетий уже было своего рода отрицательным индикатором. И чрезмерное правотворчество сегодня тоже не дает эффекта. Словом, современные границы правового регулирования при всей их стабильности становятся и более подвижными в смежных и общих сферах регулирования.

Наконец, напомним и о стихийной регуляции экономических и социальных процессов, когда правовые пробелы или слабости закона провоцируют иные действия и решения, в том числе коррупционные. Радиус отклонения от базовых правовых параметров увеличивается.

Анализ результатов реализации законов не может ограничиваться сбором негативной информации. Его цель — дать оценку всем правовым результатам. Имеются в виду:

а) показатели позитивного использования закона для решения определенных задач, введения режимов деятельности субъектов права;

б) показатели нарушений законов (по видам и т.п.);

в) информация о благоприятных правовых последствиях, например создание стимулирующих условий деятельности, повышение правовой культуры и т.п.;

г) информация об отклонениях от норм законов ввиду их плохого качества, чрезмерной концентрации регулирования;

д) информация об отклонениях позитивного свойства — о пробелах либо новых явлениях, которые могут быть предметом правового регулирования;

е) информация о «теневом» праве как квазирегуляторе.

В основе этих явлений динамика правомерного, отклоняющегося и неправомерного поведения <12>. Его возможное измерение, равно как и вышеназванных «материальных результатов», служит завершению мини-правового цикла. Далее — новые циклы развития права и общества.

———————————

<12> Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 441 — 451.