Система правового регулирования публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Зенин С.С.
Государственная власть и местное самоуправление, 2009.


Качество воплощения любой идеи зависит от двух основных факторов. Во-первых, от значимости самой мысли, а во-вторых, от характера ее воплощения.

Право как система норм, направленных на «регулирование поведения людей и их коллективов» <1>, осуществляет свое назначение по определенным направлениям. Обусловливают эти направления складывающиеся в конкретном промежутке времени и на конкретной территории общественные отношения, характер которых определяется механизмом правового регулирования. Безусловно, в объективной реальности право существует еще и как идея, воплощающаяся практически во всех сферах общественных отношений, и на современном этапе исторического развития вопрос о его реализации не теряет своей актуальности. Претворение права в жизнь происходит через создание и реализацию отдельных его институтов, которые развиваются под воздействием и контролем правовых норм, качество которых во многом предопределяет направление и динамику его дальнейшего развития.

———————————

<1> Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2007. С. 670.

Нормативное регулирование института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на современном этапе характеризуется большим количеством правовых источников, среди которых встречаются нормы международного права, конституционные нормы, нормы федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты.

Многообразие видов этих источников, регулирующих процесс организации и проведения публичных слушаний на территории муниципальных образований Российской Федерации, свидетельствует, во-первых, о необходимости изучения системы правового регулирования рассматриваемой формы непосредственного народовластия на уровне местного самоуправления, а во-вторых, о значимости определения места существующих нормативных правовых актов в системе правового регулирования данного института.

Исследование всего массива источников позволит оценить ее рациональность и завершенность, что, безусловно, положительно скажется на развитии самой формы прямой демократии на местном уровне.

Правовое регулирование публичных слушаний находит свое отражение в Конституции РФ. Провозглашение положения о том, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления…» <2>, стало основой не только местного самоуправления, но и организации процесса участия населения в его осуществлении, в том числе и посредством публичных слушаний.

———————————

<2> Часть 2 ст. 130 Конституции РФ // Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.

Необходимо подчеркнуть, что Конституция РФ, с одной стороны, особо выделяет такие формы, как референдум и выборы, с другой — говорит и об иных механизмах прямого волеизъявления. Местному самоуправлению как наиболее приближенному к населению институту права жизненно необходимы способы взаимодействия с жителями, и, понимая это, законодатель не устанавливает в Конституции РФ исчерпывающий перечень форм участия населения в его осуществлении.

Говоря о местном самоуправлении как об одном из основных институтов гражданского общества, нужно правильно понимать смысл этого высказывания. Прослеживая развитие механизмов прямой демократии в зависимости от уровней власти: федерального, субъектов РФ, местного, оказывается, что именно последний наиболее обеспечен механизмами взаимодействия между населением и органами публичной власти. Тогда как минимальное их количество устанавливается на федеральном уровне. Это означает, что местное самоуправление является «лабораторией гражданского общества в России», так как именно здесь происходит апробация новых форм взаимодействия власти и общества.

Основным звеном правового регулирования института публичных слушаний на федеральном уровне является Конституция РФ. Уже в процессе ее подготовки были учтены международные тенденции в области организации местного самоуправления и участия населения в его осуществлении. Положения, декларируемые Конституцией по вопросам участия населения в осуществлении местного самоуправления, находят свое отражение и в нормах Европейской хартии местного самоуправления <3>.

———————————

<3> См.: Европейская хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

В рассматриваемом международном договоре устанавливается, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом <4>.

———————————

<4> См.: ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Конституция РФ устанавливает положение о том, что «международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» <5>. Таким образом, недостаточно четко определено место Европейской хартии местного самоуправления в системе правового регулирования института публичных слушаний.

———————————

<5> Часть 4 ст. 15 Конституции РФ // Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.

Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» установлено, что «международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений» <6>, а следовательно, они не будут являться базисными для всех сфер нормативного регулирования общественных отношений. Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с Конституцией РФ <7>. Необходимо особо отметить, что «не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению» <8>. Кроме того, Европейская хартия местного самоуправления ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ.

———————————

<6> Преамбула Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

<7> См.: ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

<8> Часть 2 ст. 34 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Таким образом, рационально рассматривать положения Европейской хартии местного самоуправления в рамках федерального уровня регулирования института публичных слушаний с учетом особенностей правовой природы данного источника.

Другим немаловажным звеном системы правового регулирования на федеральном уровне рассматриваемого института является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <9> (далее — Закон), который рамочно определяет основные признаки публичных слушаний. К таким признакам необходимо отнести: консультативность, общезначимость, обязательность, публичность, периодичность проведения, прямое участие жителей в публичных слушаниях, установление круга субъектов, обязательное участие населения муниципального образования в процессе их проведения, формальную определенность, нормативность и др. <10>. Еще одним из немаловажных признаков публичных слушаний является системность нормативных правовых актов, устанавливающих и регулирующих общественные отношения, связанные с их организацией и проведением. Законом также определяются основные принципы проведения публичных слушаний. Особо выделены требования по обязательности проведения публичных слушаний по отдельным вопросам <11>.

———————————

<9> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

<10> См.: Зенин С.С. Публичные слушания: понятие и признаки // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2. С. 3 — 5.

<11> См.: ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона «правовую основу местного самоуправления составляют… международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации… конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований… и иные муниципальные правовые акты» <12>.

———————————

<12> Часть 1 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Анализ рассматриваемой нормы позволяет прийти к выводу о том, что законодательство субъектов составляет одну из частей системы правового регулирования местного самоуправления в целом на территории Российской Федерации. Необходимо определиться с местом нормативных правовых актов субъектов Федерации в регулировании общественных отношений в области организации и проведения публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Региональное нормотворчество в данной области затрагивает вопросы осуществления населением местного самоуправления посредством публичных слушаний. Ярким примером этому служат Законы о местном самоуправлении Республики Адыгея <13>, Республики Дагестан <14>, Чеченской Республики <15> и других субъектов. Однако в большинстве случаев положения законов копируют по своему содержанию ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

———————————

<13> См.: Закон Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. N 294 (в ред. от 29 апреля 2008 г.) «О местном самоуправлении» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2005. N 3.

<14> См.: Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. N 43 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» (в ред. от 10 июня 2008 г.) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2004. N 12(I). Ст. 988.

<15> См.: Закон Чеченской Республики от 20 декабря 2006 г. N 53-РЗ «О местном самоуправлении в Чеченской Республике» (в ред. от 2 июля 2008 г.) // Вести Республики. 2007. 13 янв. N 4(478).

Нормотворческая практика Магаданской области <16>, Республики Бурятия <17> идет по пути констатирования публичных слушаний в перечне форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

———————————

<16> См.: Закон Магаданской области от 19.02.1996 N 4-ОЗ «О местном самоуправлении в Магаданской области» (в ред. от 1 июня 2008 г.) // Территория. 1996. 27 фев. N 22(742).

<17> См.: Закон Республики Бурятия от 7 декабря 2004 г. N 896-III (в ред. от 7 июля 2008 г.) «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия».

В Тамбовской области регулирование отношений о проведении публичных слушаний по вопросам преобразования муниципального образования осуществляется ст. 59 Закона «О местном референдуме в Тамбовской области» <18>.

———————————

<18> См.: Закон Тамбовской области от 24 ноября 2006 г. N 124-З (в ред. от 5 июня 2008 г.) «О местном референдуме в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2006. 5 дек. N 327 — 329(23814 — 23816).

Данная ситуация в значительной степени представляется парадоксальной. Требование о проведении публичных слушаний по вопросам преобразования муниципального образования закреплено в п. 4 ч. 3 ст. 28 Федерального закона. Также в ч. 4 ст. 28 данного нормативного источника в рамках определения уровня правового регулирования говорится: «Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования». В Законе о регулировании института публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации речи не идет. Кроме того, в ст. 6 Закон, определяя полномочия органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления, дает исчерпывающий перечень, где отсутствуют полномочия по правовому регулированию участия населения в осуществлении местного самоуправления. Достаточно четко определяется, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации осуществляется в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом. Закон не оставляет возможности правового регулирования публичных слушаний посредством нормативных правовых актов субъектов.

Таким образом, регулирование института публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации не отвечает действующему законодательству.

Для более качественного и гибкого правового регулирования института публичных слушаний необходимо исключить законодательство субъектов Российской Федерации из системы правового регулирования данного института. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по своей сути не привносят ничего нового в реализацию публичных слушаний, а копируют федеральное законодательство, тем самым отягощая правовую базу и делая ее немобильной. Копирование норм приводит к лишней нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Основной объем правового материала, устанавливающего порядок организации и проведения публичных слушаний, составляют муниципальные правовые акты.

Система правового регулирования института публичных слушаний на местном уровне состоит из двух основных элементов. Во-первых, положения о публичных слушаниях закрепляются в уставах муниципальных образований, а во-вторых, в специальных муниципальных правовых актах.

В правотворческой практике органы местного самоуправления идут по пути декларирования положений о публичных слушаниях в отдельных статьях устава муниципального образования. Так, например, в г. Рязани установлено, что «порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативным правовым актом представительного органа города Рязани…» <19>. По такому же пути идет большинство муниципальных образований Российской Федерации. Отсылка в уставах муниципальных образований к специальной норме позволяет избежать отягощения уставов как основных правовых источников муниципальных образований.

———————————

<19> Часть 4 ст. 20 Устава муниципального образования «Городской округ — город Рязань Рязанской области». Принят решением Рязанского городского Совета от 30 июня 2006 г. N 470-III.

Специальные правовые источники, регулирующие процесс организации и проведения публичных слушаний, так называемые положения о публичных слушаниях в муниципальных образованиях, строятся по классической схеме. Положения состоят из 7 — 11 глав или разделов. Первые разделы отражают общие положения, в которых дается понятие, определяются субъекты, цели и задачи публичных слушаний. Разделы, регулирующие данные положения, как правило, именуются «Общие положения», «Вопросы, выносимые на публичные слушания» <20>. В ряде муниципальных образований общие положения дробят на несколько самостоятельных глав. Ярким примером является Положение о публичных слушаниях в г. Братске, где общие положения разбиты на три самостоятельных раздела: «Общие положения», «Цели проведения публичных слушаний», «Вопросы, выносимые на публичные слушания» <21>.

———————————

<20> См.: Положение о публичных слушаниях в городе Перми: решение Пермской городской Думы от 22 февраля 2005 г. N 32 // URL: http://duma.perm.ru/upload/files/f773.doc.

<21> См.: Положение о публичных слушаниях в городе Братске: решение Братской городской Думы от 29 декабря 2005 г. N 104/г-Д // URL: http://www.bratsk-city.ru/duma/documents/index.php?ELEMENT_ID=17301.

Представляется, что дробление общих положений на несколько самостоятельных разделов нецелесообразно. Это ведет к усложнению структуры нормативного правового акта, что в свою очередь отягощает понимание заложенных в него норм. Учитывая тот факт, что публичные слушания — это механизм участия населения в осуществлении местного самоуправления, нормы, регулирующие процесс проведения публичных слушаний, должны быть максимально просты и понятны рядовому жителю муниципальных образований Российской Федерации.

В ряде муниципальных образований принимаются отдельные положения в зависимости от характера рассматриваемых вопросов. Так, помимо общих положений принимаются положения о публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности. К примеру, в Санкт-Петербурге принят Закон от 20 июля 2006 г. N 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» <22>.

———————————

<22> Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 12.

Большинство положений о публичных слушаниях декларирует, что разработаны в соответствии со ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <23>, но, несмотря на это, ряд муниципальных образований в процессе нормотворчества изменяет сущность данного института права.

———————————

<23> См.: п. 1.1 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования «Город Оренбург», утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета от 13 октября 2005 г. N 202 // Вечерний Оренбург. 2005. 2 нояб. N 44; п. 1 Положения о публичных слушаниях в городском округе Тольятти, утвержденного Постановлением Тольяттинской городской Думы от 7 декабря 2005 г. N 314 // URL: www.tgl.ru/tgl/official_inf/obsh.htm.

Так, в Угличском муниципальном районе под публичными слушаниями в органах местного самоуправления понимается «обсуждение депутатами Думы Угличского муниципального района или представителями администрации Угличского муниципального района, иными субъектами проектов муниципальных правовых актов с участием иных заинтересованных лиц Угличского муниципального района и представителей общественности» <24>. Такое понимание института нарушает его назначение как формы прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления.

———————————

<24> См.: п. 2.1 Положения о публичных слушаниях на территории Угличского муниципального района // URL: http://uglich.ru.

Таким образом, проведенный анализ правовых источников, на современном этапе регулирующих институт публичных слушаний, позволяет прийти к выводу о том, что правовое регулирование процесса проведения публичных слушаний на уровне муниципальных образований представляет собой сложную трехуровневую шестизвенную систему.

На современном этапе уровни подразделяются на: федеральный, уровень субъектов Российской Федерации и местный. Каждый уровень состоит из определенных звеньев. Звеньями являются правовые источники, устанавливающие или регулирующие процесс организации и проведения публичных слушаний.

Звенья включают: Конституцию РФ, Европейскую хартию местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — это федеральный уровень. На уровне субъектов Российской Федерации правовое регулирование публичных слушаний, как правило, осуществляется законами о местном самоуправлении. Уставы и положения о публичных слушаниях муниципальных образований — это местный уровень.

Современное состояние правового регулирования публичных слушаний на уровне муниципальных образований характеризуется формированием слаженной системы нормативных правовых актов. Данный факт говорит о создании нового института непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Но также необходимо отметить отрицательные тенденции в развитии системы правового регулирования данного института. Желание субъектов Российской Федерации расширить свое влияние на органы местного самоуправления приводит к их вмешательству в регулирование отдельных общественных отношений. Не остались в стороне от этих процессов и публичные слушания. Дальнейшее совершенствование системы правового регулирования рассматриваемого института должно быть направлено на устранение противоречий в законодательстве. Необходимо исключить законодательство субъектов из системы правового регулирования данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, это устранит ненужный массив нормативных источников. Данное изменение возможно только в условиях постоянного качественного контроля управлений Министерства юстиции РФ в субъектах за правотворческой деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации.