Перспективы развития федерального и регионального законодательства о государственной регистрации прав на землю

04-03-19 admin 0 comment

Арзуманян А.В.
Гражданское право, 2007.


Одной из важных проблем является выработка правовой концепции единого правового режима земельного участка и недвижимости на нем на основе принципа, установленного в п. 5 ст. 1 ЗК РФ, и закрепление ее в нормах гражданского и земельного законодательства. С возникновением и закреплением в стране многообразия форм частной собственности все чаще возникает необходимость в упорядочении проблем пользования недвижимостью на земельном участке и самим земельным участком как недвижимым имуществом. В настоящее время в регулировании этих отношений существуют неопределенность и даже различные правовые подходы к регулированию отношений этих двух видов недвижимости в земельном и гражданском праве. Эти разночтения в ст. ГК РФ и ЗК РФ создают трудности в правоприменительной деятельности.

Так, если земельное право устанавливает зависимость судьбы недвижимости на земельном участке от судьбы самого земельного участка, то законодательство о приватизации не считает обязательным такое следование.

Право приватизации участков под приватизированными зданиями не является обязательным для государственных органов, решающих вопрос о приватизации земельного участка.

В связи с этим при приватизации недвижимости следовало бы ввести правило об одновременной приватизации недвижимости на земельном участке вместе с самим земельным участком либо одновременным предоставлением участка в аренду, а также ограничить право государства продавать или приватизировать недвижимость на участке без земельного участка.

Следовало бы разработать весь спектр норм о приватизации и одновременном переходе прав на недвижимость на участке и на сам участок в более широком плане, чем это оформлено сейчас в статьях ЗК РФ. По-видимому, потребуется внести ряд изменений в законодательство о защите прав на такой объект, выступающий в виде земельного участка и недвижимости на нем.

Анализ нормативного регулирования отношений с точки зрения единства судьбы земельных участков и недвижимости на нем показывает, что такое единство еще только складывается. Это требует разработки комплекса норм, обеспечивающих эффективную реализацию принципа единства такого комплекса недвижимости (земельного участка и недвижимости на нем) в условиях открытых рыночных отношений, способствующих эффективному использованию этой сложной недвижимости.

Это регулирование охватывается сейчас земельным законодательством о переходе прав собственности на земельный участок и прав на находящиеся на нем здание, строение и сооружение. В то же время эти отношения регулируются ст. 549 — 557 § 7 «Продажа недвижимости» главы 30 «Купля-продажа» ГК РФ. При этом статьи ЗК и ГК РФ перекликаются и по нормативным предписаниям и не всегда согласованы между собой. Так, хотя ст. 552 ГК РФ и ст. 35 ЗК РФ регулируют одни и те же отношения, они содержат разночтения, которые следует устранить, выработав единый правовой подход.

Часть проблем, имеющихся в регулировании этих отношений, возникает в связи с тем, что гражданское и земельное законодательство исходят из разных позиций в понимания «главной вещи» и «принадлежности» в отношении земельного участка и недвижимости на нем.

По нашему мнению, необходимо устранить противоречия законодательства и либо внести изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, которые будут повторять положения земельного законодательства РФ, либо исключить положения, касающиеся оборота земель, из Гражданского кодекса РФ.

В настоящее время наблюдается все более тесная зависимость между гражданским законодательством, направленным на регулирование отношений собственности на земельный участок и на объекты недвижимости, находящиеся на данном земельном участке. Прежде всего это относится к собственности на земельные участки и на другие объекты недвижимости, находящиеся в собственности владельца земельного участка, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении. Примером может служить совпадение основных положений п. 1 ст. 552 ГК РФ и первого абзаца п. 1 ст. 35 ЗК РФ.

Так, в п. 1 ст. 552 ГК РФ говорится: «По договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования». В п. 1 ст. 35 ЗК РФ записано: «При переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник».

Вместе с тем подходы гражданского и земельного права к продаже земельного участка с находящейся на нем недвижимостью имеют и существенные различия. Пункт 4 ст. 35 ЗК РФ устанавливает, что «отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком». Кроме того, данный пункт устанавливает, что «не допускается отчуждение земельного участка без находящегося на нем здания, строения, сооружения, если они принадлежат одному лицу». При этом ст. 552 и 553 ГК РФ включают ряд положений, не совпадающих с позицией ст. 35 ЗК РФ.

Сравним данную норму с нормами, содержащимися в п. 1 и 2 ст. 552 ГК РФ:

«По договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права собственности на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка».

Статья 553 ГК РФ устанавливает: «В случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования на условиях, определяемых договором продажи.

Если условия пользования соответствующей частью земельного участка не определены договором его продажи, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением».

Целесообразно поэтому внести изменения в ст. 552 и 553 ГК РФ, а именно:

пункт 2 ст. 552 ГК РФ следует сформулировать следующим образом: «В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности на соответствующий земельный участок».

Статью 553 ГК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «При продаже земельного участка, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, покупателю передается в собственность земельный участок совместно с объектами недвижимости, расположенными на нем».

Сформулировано понятие «земельный участок», ввиду чего предлагается внести изменение в главу 17 ГК РФ, которая, по нашему мнению, должна носить название «Право собственности и другие вещные права на земельный участок», ст. 260 «Общие положения о праве собственности на земельный участок», ст. 264 «Права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельных участков».

Собственность, в том числе и частная, представляет экономическое отношение, складывающееся по поводу какого-либо блага. То есть собственность — это не земельный участок, а отношение к этому участку и по поводу его.

Пункт 1 ст. 15 ЗК РФ в настоящее время звучит: «1. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации».

Исходя из сказанного выше, п. 1 ст. 15 ЗК РФ точнее было бы определить: «В собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) находятся земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством РФ».

Поскольку режим бесхозяйной вещи земельный участок приобретает в силу ст. 225 ГК РФ («Бесхозяйные вещи») и ст. 53 ЗК РФ («Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок»), следовательно, к нему применимо основание приобретения права собственности в силу приобретательной давности.

При этом ст. 214 ГК РФ («Право государственной собственности») звучит следующим образом:

«1. Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

3. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса.

4. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (ст. 294, 296).

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

5. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом».

На наш взгляд, п. 2 ст. 214 ГК РФ с целью определения при разграничении государственной собственности (на федеральную и субъекта РФ), в какой государственной собственности должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации, ст. 225 ГК РФ следует изложить следующим образом:

«Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются федеральной собственностью (в оригинале — государственной собственностью)».

Поскольку земля, особенно земельные участки сельскохозяйственного назначения, в определенных случаях относится к невозместимым, незаменимым и невозобновляемым природным ресурсам, сделан вывод о том, что необходимо внести ряд дополнений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Недопустимо приватизировать вышеуказанные участки без сохранения их целевого назначения. Таким образом, п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который в настоящее время звучит следующим образом:

«4. Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами»,

необходимо дополнить абзацем следующего содержания:

«Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения производится исключительно с сохранением целевого назначения участка».

Ввиду недопустимости двойственного эффекта взаимного инвестирования с иностранными государствами ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» «Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения», которая в настоящее время звучит следующим образом:

«Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды»,

следует дополнить абзацем: «Договор аренды заключается с иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также юридическими лицами, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, иностранными юридическими лицами сроком до десяти лет».

С целью предотвращения злоупотреблений с земельными участками сельскохозяйственного назначения вне конкурсного порядка предоставления вышеуказанных земель в аренду, в случае если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков, п. 2 ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» «Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности», который в настоящее время звучит следующим образом:

«Передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. Положения настоящего пункта не распространяются на случаи, предусмотренные пунктом 5 настоящей статьи.

В случае если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах)»,

следует изложить в следующей редакции:

«2. Передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в официальном нормативно-правовом издании администрации субъекта Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. Положения настоящего пункта не распространяются на случаи, предусмотренные пунктом 5 настоящей статьи.

В случае если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах)».

Поскольку особенностью реализации права собственности на землю юридическими лицами является установление жестких временных рамок, сделан вывод о внесении ряда изменений в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в ст. 124 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» (общие положения о конкурсном производстве) путем увеличения срока, на который может быть введено конкурсное управление для юридических лиц с балансовой стоимостью имущества более 1 млн. руб. по ходатайству арбитражного управляющего (одобрения кредиторов);

отменить действие п. 2 ст. 137 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», который устанавливает преимущество удовлетворения обязательных платежей перед обязательствами, обеспеченными залогом имущества, с целью оптимизации условий для инвестирования в российскую экономику:

«2. В случае если должником в период после вынесения арбитражным судом определения о принятии заявления о признании должника банкротом и до открытия конкурсного производства не в полном объеме уплачены обязательные платежи, требования, не погашенные до принятия арбитражным судом решения о признании должника банкротом и об открытии конкурсного производства, погашаются вне очереди».

Необходимо расширение перечня оснований прекращения права собственности на землю, ввиду чего ст. 44 ЗК РФ «Основания прекращения права собственности на земельный участок», которая в настоящее время звучит следующим образом:

«Право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством»,

дополнить фразой: «…а также в силу иных оснований, предусмотренных гражданским законодательством».

Необходимо закрепить в Федеральном законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», что расчет компенсации за земельную долю в составе имущества крестьянского (фермерского) хозяйства с режимом общей совместной собственности при выходе одного из членов хозяйства, а также при получении компенсации за часть земельного участка хозяйства в порядке наследования производится с учетом рыночной оценки земельных участков. Данное предложение обусловлено различными показателями кадастровой и рыночной стоимости земельных участков сельскохозяйственного назначения в условиях современных земельных отношений. Рыночная стоимость отражает реальную стоимость земли, и на практике во избежание конфликтов в указанных ранее случаях должна применяться именно она.

Обосновывается необходимость усиления контроля за государственной регистрацией прав на земельные участки. Предлагается дополнить формулировку ст. 7.1 КоАП РФ («Самовольное занятие земельного участка»), звучащую в настоящее время следующим образом:

«Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, —

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда»,

положением, устанавливающим административную ответственность за использование земельного участка без правоудостоверяющих документов на землю, предоставив право составления протоколов об этих правонарушениях должностным лицам, осуществляющим контроль за использованием и охраной земель.