Влияние концепции судебного федерализма на организацию судебных систем России и Германии

04-03-19 admin 0 comment

Ахметзянова Э.Р.
Российская юстиция, 2009.


Как правило, ученые понимают под судебным федерализмом систему процессуальных, юридико-технических и организационных приемов (методов) и форм разрешения конституционно-правовых споров между федерацией и ее субъектами, уяснение и разъяснение содержания конституционных норм и устранение (или преодоление) между ними коллизий с целью фиксации и расширения позитивного конституционно-правового пространства для сотрудничества и взаимодействия уровней власти в федеративном государстве <1>. Исследователи также отмечают, что судебный федерализм представляет собой принцип и, соответственно, форму, режим устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими частями конкретного государства <2>.

———————————

<1> См.: Чурбаков А.В. Канадская конституция и судебный федерализм: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 6.

<2> См.: Судебная власть России: Учебное пособие / Кол. авторов. М., 2001. С. 51; Умнова И.А. Проблемы судебного федерализма в России // Судебная система России: Учебное пособие / Кол. авторов. М., 2001. С. 51.

Нередко институт судебного федерализма характеризуют и как особенности организации судебной власти в федеративном государстве, вытекающие из сочетания принципов централизации и децентрализации, обусловленных формой государственного устройства <3>. Признаки централизации заключаются, по мнению ученых, в требованиях государственной целостности (закреплении основ судебной системы на общефедеральном уровне, единых правилах судопроизводства и т.д.). Проявления децентрализации они связывают с наличием двухуровневой системы судебных органов, конституционным разграничением предметов ведения, применением судами регионального законодательства, формированием судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно населением региона. Таким образом, наряду с такими разновидностями федерализма, как управленческий, бюджетный, федерализм законодательства, можно выделить и судебный федерализм <4>.

———————————

<3> Нелюбина А.А. Мировые судьи в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 19.

<4> См. подробнее: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 234; Чиркин В.Е. Федерализм и судебные системы // Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 118 — 121; Умнова И.А. Проблемы судебного федерализма в Российской Федерации // Судебная система России: Учеб. пособие. М., 2000. С. 51 — 53; и др.

Безусловно, проблема судебного федерализма актуальна для определения перспектив судебного строительства в Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. Так, в юридической литературе обращается внимание на то обстоятельство, что, исходя из принципа судебного федерализма при осуществлении правовой регламентации, в частности института мировых судей Российской Федерации, необходимо учитывать интересы регионов, возложив на них не только материально-техническое обеспечение мировых судей, но и обеспечив их реальное участие в организации деятельности мировой юстиции, иначе утверждение того, что мировые судьи — это суды субъектов Российской Федерации, «не что иное, как простая фикция» <5>.

———————————

<5> См.: Нуриахметов И.Ф. Эффективность законодательства о мировых судьях: федеральные и региональные аспекты // Мировой судья. 2008. N 9. С. 22.

Как думается, статус судов субъектов, в том числе мировых судей Российской Федерации, имеет дуалистичный характер. Аргументировать данное суждение можно на основе анализа соответствующего законодательства и научных трудов.

Так, правовой статус мировых судей определен федеральным законодательством и только лишь отдельные его аспекты подлежат регулированию нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации <6>. Однако и в этом случае большинство российских регионов механически «копирует нормы общероссийских актов в соответствующих актах субъектов Российской Федерации, не использует предоставленные федеральным законодательством (правда, минимальные) возможности проявления допустимой самостоятельности в определении статуса конституционных (уставных) и мировых судов» <7>.

———————————

<6> См. подробнее: Петрова Н.А. Нужна ли субъектам Российской Федерации судебная ветвь государственной власти? // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 21. С. 14.

<7> См.: Павликов С.Г. Статус мировых судей субъектов Российской Федерации: региональный аспект нормотворчества // Мировой судья. 2004. N 6. С. 9. См. также: Павликов С.Г. Конституционно-правовой статус судов субъектов Российской Федерации. М., 2004; Он же. Статус конституционных (уставных) и мировых судов на современном этапе развития Российского государства. М., 2008.

Для российских мировых судей апелляционной инстанцией является районный, т.е. федеральный, суд. В соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» районный суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района. Данный факт, с точки зрения М.С. Осиповой, «встраивает» мировых судей в систему судов общей юрисдикции, превращая их для определенной категории дел в суд первой инстанции, а районные суды — в апелляционные <8>. По мнению В.Н. Цыганаша, создав незавершенную с точки зрения управления систему мировых судей, законодатель «фактически ввел ее в систему федеральных судов, полностью похоронив идею независимости местного суда» <9>.

———————————

<8> См.: Осипова М.С. Мировая юстиция (региональный аспект) // Юрист. 2007. N 2. С. 57.

<9> См.: Цыганаш В.Н. Нужно ли менять функции мирового судьи? К постановке вопроса о комплексном подходе к изучению мировой юстиции (в порядке дискуссии на тему, не нуждается ли мировая юстиция в изменении полномочий) // Мировой судья. 2004. N 6. С. 7.

В целом анализ законодательства позволяет некоторым исследователям констатировать то обстоятельство, что мировые судьи в Российской Федерации не являются элементом механизма разделения властей в российских регионах. По мнению К.А. Ишекова, мировые судьи фактически исключены из региональной системы сдержек и противовесов, ибо находятся в зависимости от региональных органов законодательной и исполнительной власти российских регионов, которые в одностороннем порядке воздействуют на мировых судей, формируя их состав. Выделенные характерные признаки статуса мировых судей показывают, что данный вид судов в большей степени относится к федеральным судам, чем к судебным органам субъекта Российской Федерации <10>.

———————————

<10> См.: Ишеков К.А. Особенности конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 228.

Другие же авторы полагают, что устранение существующего дисбаланса в механизме сдержек и противовесов, обеспечение действительно независимого положения рассматриваемых судебных органов от излишнего и неправомерного воздействия со стороны иных ветвей государственной власти на региональном уровне возможны в случае выведения мировых судей из состава судов субъектов Федерации <11>. Автор статьи в целом находит данную позицию обоснованной. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2008 г. обращено внимание на то обстоятельство, что глава государства дал поручение подготовить заключение о возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей, ибо «решение этой задачи, несмотря на необходимость определенных трат, позволит завершить формирование стройной вертикали судебной власти» <12>.

———————————

<11> Петрова Н.А. Указ. соч. С. 15 — 16.

<12> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Рос. газета. 06.11.2008. N 230.

Что касается другой разновидности судов субъектов Российской Федерации — конституционных и уставных судов, то в юридической науке имеет место мнение о том, что «если судебная система Российской Федерации, охватывающая суды общей юрисдикции и арбитражные суды, построена на принципе централизма, то, к примеру, в отношении конституционных (уставных) судов достаточно преждевременно закреплен принцип децентрализации, доведенный фактически до абсолютных размеров» <13>. Как показывает зарубежный опыт организации судебной власти в демократических федеративных государствах, система правления, основанная на разделении властей, включая их взаимные сдержки и противовесы, предполагает распределение власти между независимыми структурами принятия решений, т.е. между Федерацией и ее субъектами <14>. Таким образом, положительно решается вопрос о разделении властей по «вертикали» <15>. При этом особое значение имеет конституционное разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также компетенции между отдельными видами федеральных органов и субъектов Федерации.

———————————

<13> См.: Яценко И.С., Девликамов А.А. Конституционное регулирование судебной власти и судебных систем в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ. М., 2007. С. 47.

<14> См.: Остром В. Смысл американского федерализма. М., 2006.

<15> Девликамов А.А. О некоторых проблемах конституционно-правового регулирования деятельности судебной власти в Российской Федерации // Уголовное судопроизводство. М., 2008. N 4. С. 22.

Создание данного вида судов — право субъекта Российской Федерации, но не обязанность. В ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», как известно, указано, что «конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации…». То есть данная норма является диспозитивной, она оставляет решение указанного вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации; соответственно, конституционные (уставные) суды созданы только лишь в отдельных российских регионах. Ж.И. Овсепян в этом плане справедливо отмечает, что начиная с 1990 — 1991 гг. в Российской Федерации идет вялотекущий, встречающий сильную оппозицию во многих субъектах Российской Федерации и недостаточно поддерживаемый процесс создания специализированных конституционных (уставных) судов субъектов РФ <16>. Основной причиной отсутствия в субъектах Российской Федерации региональных органов конституционного контроля, как правило, называют нехватку необходимых финансовых ресурсов в бюджетах (особенно в «дотационных» регионах) <17>.

———————————

<16> См.: Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990 — 2000 гг.). М., 2001. С. 6 — 11.

<17> См.: Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006. С. 400; Ливеровский А.А., Бернацкий Г.Г. О некоторых вопросах совершенствования законодательства, регулирующего деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 265.

По мнению многих ученых, которое разделяет и автор статьи, необходимо формирование конституционных и уставных судов во всех российских регионах, поскольку «это не только залог правового и демократического развития любой страны, но также шаг по введению дополнительного и неотъемлемого элемента в действующие механизмы защиты прав человека, существенно поднимающий уровень обеспечения и соблюдения конституционных прав и свобод граждан» <18>. Разделяющие эту позицию исследователи полагают, что введение анализируемого института сведет к минимуму вероятность возникновения противоречий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с законодательными актами Федерации; соответственно, минимизируется количество фактов нарушения прав и свобод человека. Органы конституционного правосудия, по их мнению, обогащают правоприменительную практику, развивают правовую и, в частности, конституционную доктрину, стимулируя региональное правотворчество, способствуя повышению его качества. Поскольку единообразное толкование и применение конституции является основной гарантией обеспечения прав человека, то отсутствие конституционных (уставных) судов ведет, по мнению представителей указанной группы исследователей, к возникновению правовых коллизий, отрицательно сказывается на согласованности действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления <19>.

———————————

<18> См., напр.: Юсупова Е. Конституционное (уставное) правосудие субъектов Российской Федерации — неотъемлемый элемент в механизме защиты прав человека // Право и экономика. 2006. N 12. С. 19; Демидов В.Н., Мухаметшин Ф.Х. Конституционная (уставная) юстиция как фактор развития российского федерализма // Гос. и право. 2007. N 2. С. 48 и др.

<19> См.: Муллануров А.А. К вопросу о конституционной юстиции // Сб. матер. науч. работ студентов вузов. Уфа, 2000. С. 117, 118.

Итак, конституционный контроль не носит в России системного характера, а единство правового пространства не всегда обеспечивается эффективно и своевременно <20>. В тех регионах, где нет конституционных (уставных) судов, отсутствует и «полноценная» ветвь судебной власти, уравновешивающая другие ее ветви <21>.

———————————

<20> См.: Харитонова Н.Н. Правовое регулирование осуществления конституционного контроля в Российской Федерации: системно-функциональные и федеративные аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 5 — 6.

<21> См., напр.: Карасева А.А. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Пензенской области: Дис. … канд. юрид. наук. Пенза, 2006. С. 167. См. также: Цалиев А., Качмазов О. Противоречия и пробелы в федеральном законодательстве тормозят развитие органов конституционного правосудия // Рос. юстиция. 2007. N 11. С. 2 — 3.

Если обратиться к анализу практики реализации концепции судебного федерализма в Германии, то в силу ст. 74 Основного Закона этой страны судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат, юридическая консультация являются предметом так называемого «конкурирующего законодательства» (die konkurirende Gezetzgebung). Последнее означает, что земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация отказалась от использования своих прав в соответствующей сфере нормотворчества (ст. 72 Основного Закона) <22>. Судьи высших судов здесь, как и в России, также назначаются на должность федеральными органами государственной власти и состоят на службе федерации. Весь остальной судейский корпус (по оценкам специалистов около 20496 человек) — судьи «региональные», на должность они назначаются региональными органами государственной власти.

———————————

<22> См.: Artikel 72 (Konkurirende Gezetzgebung). (I) Im Bereich der Konkurirende Gezetzgebung haben die Lender die Befugnis zur Gezetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gezetzgebungszustandigkeit nicht durch Gezetz Gebrauch gemacht hat.

Особый интерес вызывает у автора организация конституционной юстиции в Германии. Наряду с Федеральным конституционным судом функции конституционного контроля в Германии выполняют 15 земельных конституционных судов, которые одновременно входят в федеральную систему <23>. В Баварии, Берлине, Бранденбурге, Гамбурге, Северном Рейне — Вестфалии, Рейнланд-Пфальце, Саксонии, Тюрингии органы конституционного контроля называются «конституционный суд» (Verfassungsgerichtshof или Verfassungsgericht), в Мекленбурге — Передней Померании и Саксонии-Ангальт — «земельный конституционный суд» (Landesverfassungsge richt), в Баден-Вюртемберге, Бремене, Гессене, Нижней Саксонии — «Государственный суд» (Staatsgerichtshof) <24>.

———————————

<23> См. подробнее: Павликов С.Г. Зарубежные региональные органы конституционного контроля — реализация особой формы судопроизводства // Администратор суда. 2008. N 3. С. 21.

<24> См.: Основы теории и практики федерализма // Институт европейской политики Католического университета г. Лейвена. Бельгия: Garant Publishers, 1999. С. 158 — 168.

С образованием Федеративной Республики Германия в 1949 г. судебный контроль конституционности законов, как замечает А.Н. Медушевский, стал рассматриваться как единственный инструмент, способный обеспечить права меньшинств от посягательства большинства и выражающий его воззрения законодательной власти <25>. Более того, конституционный суд занял здесь место органа государственной власти и полноправного хранителя конституции <26>. Так, учреждение органов конституционного контроля было закреплено в Конституциях земель Вюртемберг 1946 г., Гессена 1946 г., Баварии 1946 г., Рейнланд — Пфальца 1947 г., Бадена 1947 г. и Бремена 1947 г. <27>.

———————————

<25> Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002. С. 458.

<26> Цит. по: Ebersperger C. Die Bayerische verfassungsbeschwerde. Munchen, 1990. S. 7 — 9.

<27> Цит. по: Lechner H. Bundesverfassungsgericht: Kommentar. Munchen, 1996. S. 46; Spitta T. Kommentar zur bremischen Verfassung von 1947. Bremen, 1960. S. 12 ff.

В настоящее время органы конституционного правосудия учреждены во всех землях Германии, за исключением одной федеральной земли — Шлезвиг-Гольштейн. Специалисты объясняют это тем, что она небольшая по размерам и численности населения территория, не имеет достаточных средств для дополнительных расходов. Кроме того, до 1990 г. здесь не было собственной конституции, а действовал устав земли. Функции конституционного контроля в этом субъекте возложены конституцией земли на Федеральный конституционный суд.

Анализ изучаемых судов позволяет согласиться с мнением исследователей о том, что для конституционных судов немецких земель, как и для конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, характерен двойственный статус <28>. Прежде всего, они — судебные органы, которые разрешают конфликты в форме судебного процесса (конституционно-правового) и постановляют обязательные решения. В этом аспекте конституционные суды являются составной частью судебной системы отдельных земель и ФРГ в целом. От правосудия, осуществляемого другими земельными судами, их юрисдикция отличается тем, что они рассматривают только конституционно-правовые вопросы. Одновременно земельные конституционные суды — это институты государственной власти, по немецкой терминологии — «конституционные органы». Большинство земельных конституций и законов закрепляют, что по отношению к другим конституционным органам конституционный суд является независимым и самостоятельным. Такая позиция в немецких землях соответствует аналогичному положению Федерального конституционного суда. Конституции земель закрепляют здесь существенные черты конституционного правосудия. Анализируемые суды признаются высшими конституционными органами наряду с парламентом и правительством, которые функционируют как суды, т.е. опираются в своей деятельности на судебные принципы и нормы судопроизводства, принимают юрисдикционные акты, обязательные к исполнению, и занимают автономное положение в судебной системе земель.

———————————

<28> См.: Кровельщикова В.В. Конституционные суды земель Германии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2005. С. 14 — 15.

Изучаемые органы конституционного контроля рассматривают и решают дела, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы и споры. В этом плане Основной Закон ФРГ допускает возможность наличия полномочий у таких судов рассматривать споры по предусмотренным конституцией жалобам общин или объединений общин по поводу нарушения земельным законом права на самоуправление (п. 4 «б» ч. 7 ст. 93 Конституции), выносить решения относительно конституционности применяемых судами законов (ч. 1 ст. 100), давать толкование Основного Закона (ч. 3 ст. 100). Полномочия органов конституционного контроля закрепляются в соответствующих конституциях, а затем воспроизводятся и конкретизируются в законах о конституционных судах. Компетенция конституционных судов во многом тождественна. Это обусловливается общностью их природы и выполняемых задач. В то же время осуществление судами своих полномочий позволяет им выступать гарантами земельных конституций, способствовать беспристрастному разрешению возникающих в системе государственных органов споров, обеспечивать защиту прав и свобод граждан.

Взаимоотношения Федерального конституционного суда Германии и земельных конституционных судов, по мнению ученых, обусловлены тем обстоятельством, что они функционируют в едином правовом пространстве — каждый на своем уровне, имея собственные задачи, служат общей цели упрочения федерации, тождества права и конституционного порядка. Конституционные суды земель не находятся в иерархической зависимости от Федерального конституционного суда Германии, а последний не является по отношению к ним высшей инстанцией. Как определил Федеральный конституционный суд Германии: «Конституционные пространства федерации и земель существуют друг с другом принципиально самостоятельно. Соответственно, это относится к конституционной юстиции федерации и земель». Однако принцип «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31 Основного Закона ФРГ) предопределяет юридическую взаимообусловленность возникающих между ними определенных связей <29>. Федеральный орган конституционного контроля в решении от 15 октября 1997 г. по запросу конституционного суда Саксонии определил, что «Основной Закон не препятствует земельным конституционным судам проверять применение земельными судами федерального законодательства, регулирующего порядок отправления правосудия, с точки зрения соблюдения основных прав земельной конституции, имеющих одинаковое содержание с соответствующими правами, закрепленными в Основном Законе». Федеральный конституционный суд Германии, обосновывая свое решение, отметил, что усматривает его особый практический смысл в обеспечении дополнительной возможности защиты нарушенных основных прав путем обращения в земельные конституционные суды, особенно с учетом отсутствия на земельном уровне столь существенного препятствия для рассмотрения жалобы, каковым в Федеральном конституционном суде является принятие к производству лишь тех жалоб, разрешение которых связано с существенной конституционно-правовой проблематикой либо насущными проблемами практики.

———————————

<29> Цит. по: Федеративная Республика Германия: Конституции и законодательные акты / Кол. авторов. М., 1991. С. 117.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что для Российской Федерации при определении правового статуса судебной системы наиболее оптимальным является принцип единства судебной власти; именно он должен обеспечить такую ее организацию и деятельность, которая позволит обеспечить оптимальное сочетание общефедеральных и региональных ценностей и интересов. Аргументировать данное утверждение можно в том числе и на основе анализа зарубежного опыта судебного строительства и прежде всего в Федеративной Республике Германия, где также не получила практической реализации концепция «неограниченного» судебного федерализма, а, напротив, федеральная и региональные судебные системы функционируют в едином правовом пространстве и подчинены общей цели упрочения федерации.