Правовые основы государственного и муниципального кредита

04-03-19 admin 0 comment

Худяков А.И.
Финансовое право, 2010.


§ 1. Понятие государственного и муниципального кредита

Слово «кредит» (от лат. creditum — ссуда, долг; credere — верить) означает: «ссуда, предоставление ценностей (денег, вещей) в долг».

Следует иметь в виду, что понятия «кредит», «заем», «долг» и «ссуда» зачастую используются в качестве однозначных, хотя для экономистов более характерно употребление термина «кредит», для юристов — «заем».

Субъектами кредитных отношений выступают кредитор (заимодавец) и заемщик, который в результате получения займа становится должником. Обязательство заемщика по возврату денежных средств, полученных на основе кредита (займа), обычно именуют долгом. Исполнение заемщиком своего обязательства именуется погашением долга.

Объект кредита — это то имущество, которое предоставляется взаймы. Этим имуществом могут быть деньги или вещи, определяемые родовыми признаками. В экономической литературе объект кредита обычно именуют «ссудный капитал», или «ссуженная стоимость»; в юридической — «сумма займа».

Основными принципами кредита являются возвратность и срочность.

Как экономическую категорию кредит обычно определяют как «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности» <2>. Считается, что при кредите стоимость, выступающая объектом кредита, совершает возвратное движение: при предоставлении кредита она движется от кредитора к заемщику. При погашении долга стоимость через определенное время совершает обратное движение — от заемщика к кредитору. При этом считается, что собственником имущества, предоставленного в кредит, является кредитор. Заемщик становится лишь временным владельцем ссуженного капитала <3>. Из этого вытекает, что лицо, выступающее заемщиком, имеет дело с деньгами, находящимися в чужой собственности. Отсюда и такая категория, как «привлеченные денежные средства». Вследствие такого рода теоретических представлений денежные средства, поступившие в бюджет посредством государственного (муниципального) заимствования, не рассматриваются в качестве дохода бюджета, либо расцениваются как некие «ненастоящие» доходы.

———————————

<2> См., напр.: Деньги, кредит, банки / Под ред. Г.Н. Белоглазовой: Учебник. М., 2007. С. 185.

<3> См., напр.: Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., 1997. С. 329; Деньги, кредит, банки: Учебник / Колл. авт.; под ред. засл. деят. науки РФ, д-ра экон. наук, проф. О.И. Лаврушина. 4-е изд., стер. М., 2006. С. 247; Свиридов О.Ю. Финансы, денежное обращение, кредит. Ростов н/Д, 2005. С. 208; Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям экономики (080100) и менеджмента (080500) / Под ред. Г.Б. Поляка. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 479, 480, 482.

Однако согласно юридической доктрине денежные средства, полученные посредством кредита, являются собственностью заемщика. Это нашло свое отображение и в законодательстве. Так, согласно Гражданскому кодексу сумма займа кредита переходит в собственность заемщика (ст. 807 ГК). Более того, фактор смены формы собственности на денежные средства как раз и выражает распределительный характер кредитных отношений: при предоставлении кредита денежные средства из собственности кредитора переходят в собственность заемщика; при погашении долга денежные средства переходят из собственности заемщика в собственность кредитора.

В связи с этим отметим, что противопоставление экономической доктрины юридической, в силу чего собственником объекта кредита в экономическом смысле будет кредитор, а в юридическом смысле — заемщик, является необоснованным. Право собственности — это юридическая категория. И если согласно законодательству собственником имущества, предоставленного в кредит, выступает заемщик, то это является фактом объективной реальности: заемщик есть собственник, как в юридическом, так и в экономическом (и вообще в любом) смысле.

В итоге следует признать, что заемщик распоряжается имуществом, полученным на основе кредита, в силу своего права собственности на него. Другое дело, что он выступает носителем обязанности вернуть заимодателю такое же количество (сумму) однородного имущества в обусловленный срок. И в случае невозврата имущества кредитор (заимодавец) будет истребовать его не в силу наличия права собственности на имущество — он это право утратил, передав имущество заемщику, а в силу наличия долгового обязательства.

Именно под этим углом зрения следует рассматривать признак возвратности кредита. Имущество (включая деньги), полученное заемщиком в кредит, переходит в его собственность и потребляется им в процессе использования кредита. С потреблением предмета кредита исчезает как само имущество, полученное в кредит, так и право собственности заемщика на это имущество. Погашает же он долг уже за счет своего собственного имущества.

Иначе говоря, при погашении кредита происходит не возвращение права собственности на то имущество, которое кредитор передал заемщику, а передача заемщиком кредитору уже иного имущества, с возникновением у него нового права собственности на это имущество. Следовательно, в обратном направлении будет двигаться уже не та стоимость, которую заемщик получил от кредитора, а другая стоимость, в виде иного имущества, предоставляемого заемщиком кредитору взамен полученного от кредитора и потребленного этим заемщиком.

Поэтому возвратность кредита не означает движение одной и той же стоимости сначала от кредитора к заемщику, а затем обратно от заемщика к кредитору. На самом деле имеет место встречное (хотя и разорванное по времени) движение однородных, но разных стоимостей. На первом этапе — этапе предоставления кредита — имущество движется от кредитора к заемщику; на втором этапе — этапе использования кредита — это имущество потребляется (используется); на третьем этапе — этапе возврата кредита — имущество движется от заемщика к кредитору, но это уже другое имущество, хотя и аналогичное полученному. При этом не имеет значения, что выступает объектом кредита, деньги или вещи, определяемые родовыми признаками. Деньги являются разновидностью имущества. Правда, в отличие от вещей, использование которых осуществляется путем извлечения из них присущих им полезных свойств, использование денег осуществляется в рамках либо обменных отношений, т.е. путем обмена их на товары, либо для осуществления платежей. Например, заемщик использует полученные взаймы деньги для приобретения сырья, необходимого для обеспечения процесса производства, либо для осуществления платежей, например, погашая долг другому кредитору или уплачивая налоги.

Государственный (муниципальный) кредит является одной из важнейших разновидностей кредита. Для этого вида кредита характерна денежная форма кредита.

Само наименование данного кредита — «государственный (муниципальный) кредит» — свидетельствует о том, что субъектом этого кредита выступает государственное или муниципальное образование.

Первоначально к этой категории относился лишь государственный кредит, и все теоретические конструкции строились применительно к кредитной деятельности государства. Однако с внедрением местного самоуправления к данной категории стали относить и муниципальный кредит. Но следует подчеркнуть, что для отождествления этих видов кредита нет оснований — они существенно различаются.

Во-первых, государственный кредит — это такое движение денежных средств, которое связано с возникновением и прекращением государственной собственности. Скажем, при размещении государственного займа имеет место возникновение государственной собственности, при погашении займа — ее прекращение. Муниципальный кредит связан с иной формой собственности — муниципальной. Во-вторых, государственный кредит организуют и осуществляют органы государственной власти. Муниципальный кредит организуют и осуществляют органы местного самоуправления, которые государственными органами не являются. Это означает, что муниципальный кредит является негосударственным. Поэтому объединение государственного и муниципального кредита в категорию, обычно именуемую «государственный (муниципальный) кредит», неточно уже постольку, поскольку это приводит к отрицанию различий в осуществлении различных видов власти — государственной и местного самоуправления, но и различных видов собственности — государственной и муниципальной.

В настоящее время в качестве названия, объединяющего оба этих вида кредита в одну категорию, предлагается термин «публичный кредит» <4>.

———————————

<4> См., напр.: Нечай А.А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Киев, 2005. С. 20; Бельский К.С. и др. Финансовое право: Учебник / Под ред. С.В. Запольского. М., 2006. С. 446; Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 50 — 51.

Такое название представляется правильным. Но оно не означает, что эти виды кредита регулируются публичной отраслью права (т.е. финансовым правом). Термин «публичный» отображает два свойства этого кредита. Первое — субъектами кредита выступают публичные образования: Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Второе — кредиты осуществляются в «публичных интересах», т.е. в интересах общества (в рамках соответствующей территории).

Это и позволяет объединить под одним названием столь разнородные виды кредита (государственный и муниципальный), что, однако, не выступает основанием для их отождествления.

Важным является вопрос о составе категории «публичный кредит», т.е. о тех направлениях кредитной деятельности публичных образований, которые эта категория объединяет.

Исторически сложилось так, что, во-первых, первой разновидностью публичного кредита был государственный кредит — муниципальный кредит возник позже. Во-вторых, под государственным кредитом понимались лишь государственные займы, т.е. отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Такое мнение сложилось еще в дореволюционные времена <5>. Было оно господствующим и в советские времена» <6>.

———————————

<5> См., напр.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права (в серии «Золотые страницы российского финансового права»). Т. I. М., 1998. С. 303; Исаев А.А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерки теории и политики (в серии «Золотые страницы финансового права России»). Т. 4. М., 2004. С. 393. См. также: Горлов И. Теория финансов. Сочинение Ивана Горлова, доктора философии, ординарного профессора политической экономии и статистики при Казанском университете. Казань, 1841; Алексеенко М.М. Государственный кредит. Харьков, 1872; Озеров И.Х. Государственный кредит: Конспект лекций по финансовому праву. М., 1901.

<6> См., напр.: Ровинский Н.Н. и др. Финансовое право: Учебник для вузов. М., 1946. С. 133; Советское финансовое право / Отв. ред. Е.А. Ровинский. М., 1961. С. 208; Советское финансовое право. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. М., 1974. С. 284.

Однако со временем стала расширяться и такая практика кредитной деятельности государства, как предоставление кредитов, когда оно выступает в роли заимодавца. Это сказалось и на понимании категории «государственный кредит» — помимо государственного заимствования, в нее стали включать и государственное кредитование <7>. Правда, некоторые авторы по-прежнему отождествляют государственный кредит с государственными займами <8>.

———————————

<7> Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 237 — 238; Финансовое право / Под ред. проф. М.М. Рассолова. М., 2001. С. 238 — 239; Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. М., 2000. С. 122.

<8> См., напр.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 512 — 513; Павлов П.В. Финансовое право: Учеб. пособие для студентов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», «Мировая экономика», «Налоги и налогообложение». 2-е изд., испр. М., 2007. С. 205; Майорова Е.И., Хроленков Л.В. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. М., 2005. С. 199; Берлин С.И. Теория финансов: Учебное пособие. М., 2000. С. 106.

Такое расширение категории «государственный кредит» представляется правильным. Само по себе выражение «государственный кредит» безлико. Из него вытекает лишь то, что это кредит, в котором участвует государство. В каком качестве оно участвует — должника или кредитора, данное выражение ответа не дает. В то же время кредит можно «получить», но можно и «предоставить». И то и другое охватывается понятием «государственный кредит» — с лингвистической точки зрения возможен любой вариант. Кроме того, мы исходим из того, что категории «кредитная деятельность государства» и «государственный кредит» являются взаимосвязанными. И если в процессе осуществления кредитной деятельности государство может выступать как в качестве заемщика, так и кредитора, то и категория «государственный кредит» должна охватывать как государственное заимствование, так и государственное кредитование.

То же самое можно сказать и про публичный кредит в целом.

Однако на этом расширение понимания категории «государственный (муниципальный) кредит» не заканчивается, и в последние годы в его состав стали включать обязательства публичного образования, вытекающие из предоставленных им гарантий («предоставление государственных и муниципальных гарантий») <9>.

———————————

<9> Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 580; Нешитой А.С. Финансы: Учебник. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 313.

Смысл гарантии заключается в том, что публичное образование принимает на себя обязательство отвечать за исполнение третьим лицом обязательств перед его контрагентом. При предоставлении гарантии существует два вида обязательств. Первое обязательство — основное, в котором третье лицо выступает в роли должника, а его контрагент — в роли кредитора. Причем вовсе не обязательно, чтобы это было заемное обязательство. Им может быть любое другое обязательство, например вытекающее из отношений купли-продажи, где третье лицо выступает в качестве покупателя, а его контрагент — продавца. Второе обязательство — дополнительное (акцессорное). В этом обязательстве участвуют три лица: публичное образование, которое выступает в роли гаранта, третье лицо (должник по основному обязательству) — в роли принципала, а контрагент (кредитор по основному обязательству) — в роли бенефициара. Именно бенефициар имеет право требования к гаранту в случае неисполнения принципалом своего обязательства по основному обязательству.

Включение публичной гарантии в состав публичного кредита является ошибочным по следующим основаниям.

Гарантия и заем — это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. Если бы гарантия выражала заем, предоставленный гарантом принципалу, то принципал погашал бы свой долг самостоятельно и за счет своих собственных средств, так как сумма займа перейдет в его собственность. При этом кредитор принципала по основному обязательству (бенефициар в отношениях гарантии) должен предъявить требование о погашении долга к самому принципалу. В конструкции гарантии требование о погашении долга бенефициар предъявляет не к принципалу (должнику по основному обязательству), а к гаранту. И гарант погашает долг принципала за счет своих собственных средств. В последующем речь пойдет не о возврате принципалом гаранту суммы, якобы полученной им взаймы от этого гаранта, а о возмещении тех сумм, которые уплачены гарантом бенефициару по данной гарантии. Это право основывается на том, что гарант исполнил обязательство вместо самого принципала, и в порядке регресса имеет право на возмещение тех сумм, которые были выплачены бенефициару. Следовательно, в основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии.

Гарантия не является кредитным отношением даже в том случае, когда она предоставляется под исполнение заемного обязательства принципала. Действительно, при реализации гарантии, выступающей средством обеспечения исполнения заемного обязательства принципала, гарант исполняет это обязательство, заменяя собой этого принципала-заемщика. Однако выплата гарантом денег кредитору принципала (т.е. бенефициару) не означает, что гарант является заемщиком этого бенефициара — никаких денег гарант от бенефициара взаймы не получал.

В итоге следует признать, что включение публичных гарантий в состав института «публичный кредит» не имеет под собой никаких экономических и правовых оснований. Публичный кредит — это институт, представляющий собой совокупность кредитных отношений. Отношения по представлению гарантии кредитными отношениями не являются. Включение в состав института, опосредующего кредит, отношений, не являющихся кредитными, необоснованно ни в научном, ни в практическом плане.

Таким образом, публичный кредит охватывает собой лишь два института: 1) публичное заимствование, опосредующее отношения, в которых публичное образование выступает в роли заемщика; 2) публичное кредитование, опосредующее отношения, в которых публичное образование выступает в роли кредитора (заимодавца).

Соответственно этому можно выделить и два правовых института, посвященных публичному кредиту: а) правовое регулирование публичного заимствования; б) правовое регулирование публичного кредитования.

Как экономическая категория публичный кредит представляет собой совокупность определенных экономических отношений — отношений публичного кредита.

Данные отношения являются разновидностью кредитных отношений и характеризуются следующими признаками:

1) они являются разновидностью экономических отношений и опосредуют движение стоимости в денежной форме. Как разновидность денежных отношений они относятся к категории распределительных отношений и выражают движение денежных средств, не сопровождаемое встречным движением товара. Этим отношения публичного кредита отличаются от товарно-денежных отношений, опосредующих акты Д — Т (деньги — товар) или Т — Д (товар — деньги).

То обстоятельство, что публичный кредит носит возвратный характер, не меняет его свойства как распределительного отношения. Отношением публичного кредита охватывается встречное, хотя и разделенное по времени, движение денег сначала от кредитора к заемщику, а затем — от заемщика к кредитору. Но на каждой фазе движения денежных средств имеет место одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопряженное со встречным движением стоимости в товарной форме;

2) материальным объектом отношений публичного кредита выступают деньги. При предоставлении кредита они переходят в собственность заемщика и используются им уже в качестве своего имущества. Источником погашения долга выступают денежные средства заемщика, находящиеся в его собственности.

Право собственности на денежные средства, получаемые заемщиком в кредит, может быть обременено обязанностью использовать деньги на те цели, которые предусмотрены договором о предоставлении займа. Это будет выражать целевой характер публичного кредита;

3) отношения публичного кредита опосредуют встречное, хотя и разновременное движение эквивалентных стоимостей в виде денег. Иначе говоря, от заемщика к кредитору идет не та стоимость, которая была им получена, а иная стоимость, хотя и эквивалентная полученной;

4) обязанность возврата денег, аналогичного сумме, полученной взаймы, выражает признак срочности публичного кредита. Если деньги предоставлены без условия их возврата (точнее, аналогичной суммы), то это уже не кредит;

5) отношения публичного кредита являются, как правило, возмездными отношениями. За плату в виде процентов заемщик получает от кредитора услугу в виде предоставления денег, но с условием возврата аналогичной суммы к установленному сроку. Это выражает признаки платности публичного кредита;

6) обязательным субъектом отношения публичного кредита выступает публичное образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование). В отношениях публичного заимствования публичное образование выступает в роли заемщика, в отношениях публичного кредитования — в роли кредитора;

7) отношения публичного кредита, будучи экономическими отношениями, существуют лишь в правовой форме. С точки зрения соотношения формы и содержания, данные общественные отношения по своему содержанию являются экономическими, а по форме — правовыми.

Для оценки механизма правового регулирования отношений публичного кредита существенное значение имеет вопрос об их соотношении с финансовыми отношениями.

По мнению некоторых авторов, кредитные и финансовые отношения — это различные и самостоятельные виды экономических категорий. При этом основное различие между ними они усматривают в том, что кредит функционирует на возвратной основе, а финансы — на безвозвратной <10>. Но что характерно, когда речь заходит об отношениях государственного кредита, то подавляющее большинство авторов полагает, что данные отношения являются разновидностью финансовых отношений. Юристы-финансисты этот вопрос, как правило, вообще не исследуют, априорно полагая, что отношения, возникающие в процессе публичного кредита, есть финансовые отношения, в силу чего они регулируются финансовым правом.

———————————

<10> См., напр.: Родионова В.М., Вавилов Ю.А., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 15 — 16; Федулова С.Ф. Финансы: Учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 21.

Однако, по нашему мнению, кредитные отношения, включая отношения публичного кредита, и финансовые отношения — это различные виды экономических отношений.

Отличие кредитных отношений от финансовых заключается в следующем:

1) финансовые отношения выражают одностороннее движение стоимости: денежные средства движутся от плательщика к получателю, и только. Например, в рамках налоговых отношений деньги движутся от налогоплательщика к государству, и на этом движение денежных средств заканчивается.

Кредитные отношения выражают встречное, хотя и не совпадающее во времени движение денег. Так, при публичном заимствовании деньги сначала (при размещении займа) движутся от заимодавца к публичному образованию, а затем (при погашении долга) имеет место встречное движение денег от публичного образования-заемщика к заимодавцам;

2) финансовые отношения опосредуют безвозвратное движение стоимости в денежной форме. В результате чего плательщик навсегда лишается того имущества, которое он передал (или которое у него изъяли в принудительном порядке). Так, при уплате налога налогоплательщик утрачивает право собственности на те денежные средства, которые переходят к государству. Вследствие чего имущественное положение налогоплательщика ухудшается.

Кредитные отношения опосредуют возврат стоимости кредитору: взамен стоимости, утраченной при предоставлении кредита, кредитор получает равноценную стоимость при возврате кредита. В итоге по истечении определенного срока (срока, на который предоставлен кредит) происходит восстановление имущественного положения кредитора;

3) финансовые отношения являются безэквивалентными: передавая денежные средства заемщику, кредитор никакого встречного эквивалента не получает.

Кредитные отношения являются эквивалентными: передав в форме кредита стоимость заемщику, кредитор по истечении определенного времени получает обратно эквивалент этой стоимости;

4) финансовые отношения являются безвозмездными. Плательщик, передав получателю определенную сумму денег, встречного удовлетворения не получает.

Кредитные отношения являются, как правило, возмездными. За услугу в виде предоставления денег в порядке кредита кредитор получает встречное удовлетворение в виде ссудного процента (платы за предоставление кредита).

Экономические различия финансовых и кредитных отношений, носящие объективный характер, предопределяют различия в выборе метода их правового регулирования: финансовые отношения с участием публичных образований регулируются в основном императивным методом, присущим финансовому праву; кредитные отношения регулируются диспозитивным методом, присущим гражданскому праву.

На основании изложенного представляется возможным дать следующее определение отношения публичного кредита как экономической категории.

Публичный кредит — это система кредитных отношений, в которых публичное образование (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) выступает в роли кредитора или заемщика.

Как экономическая категория кредит представляет собой совокупность особых экономических отношений — кредитных отношений.

Отношение публичного кредита — это кредитное отношение, субъектом которого является публичное образование, выступающее в роли кредитора или заемщика, в рамках которого осуществляется движение стоимости в виде денежных средств от кредитора в собственность заемщика, обязанного вернуть кредитору аналогичную стоимость в установленные сроки.

Однако следует иметь в виду, что публичный кредит — это сложно организуемый процесс, в ходе осуществления которого приходится решать множество самых разнообразных вопросов. Назначение такого рода отношений — способствовать осуществлению публичного кредита. Эти отношения не являются имущественными (экономическими). Они носят организационный характер.

Таким образом, в процессе публичного кредита возникает два вида отношений: имущественные (материальные) и неимущественные (организационные). Правовую природу этих видов отношений рассмотрим применительно к отдельным видам публичного кредита, т.е. публичного заимствования и публичного кредитования.