К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности

04-03-19 admin 0 comment

Тедеев А.А., Парыгина В.А.
Налоги, 2010.


Статья посвящена анализу значения для построения и функционирования бюджетной системы России такого отраслевого финансово-правового принципа, как принцип прозрачности (открытости). Прослеживается его правовая эволюция. Обосновываются причины неэффективности его реализации в практике бюджетной деятельности, отмечается необходимость его более полной реализации, обозначены пути совершенствования законодательства для достижения указанной цели.

Ключевые слова: финансовое право, бюджетная деятельность, финансовая деятельность.

The article is devoted to analysis of significance of such branch financial-law principle as the principle of transparency (openness) for formation and functioning of budget system of Russia. The authors describe the legal evolution thereof, substantiate the reasons for inefficiency of its execution in the practice of budget activity, note the necessity of its more complete execution, point the ways of improvement of legislation for achievement of the stated purpose.

Key words: financial law, budget activity, financial activity.

Современные принципы построения и функционирования бюджетной системы России носят на себе отпечаток традиций осуществления бюджетной деятельности советского периода (фактический централизм, неправовой конъюнктурный подход к распределению бюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам, наличие закрепленных и регулирующих источников бюджетного финансирования и т.д.), однако в отличие от бюджетной практики административно-командной системы непосредственно выражены в нормах (правовых предписаниях) действующего бюджетного законодательства, и в первую очередь в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ). В юридической науке под принципами традиционно понимаются основополагающие <1> или исходные <2> (коренные <3>, руководящие <4>, ключевые <5>) идеи, требования <6> (начала <7>, правила <8>, положения <9>), выражающие наиболее существенные особенности и целенаправленность, объективные закономерности <10>, определяющие сущность всей системы права, отрасли права или правового института (субинститута) <11>.

———————————

<1> См.: Химичева Н.И. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право. М., 1999. С. 77.

<2> См.: Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 33.

<3> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 90.

<4> См.: Лившиц Р. Теория права: Учебник. М., 1994. С. 195.

<5> См.: Цебулевская О.И. Основы теории публичного права // Введение в публичное право. Саратов, 1996. С. 11.

<6> См.: Химичева Н.И. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 77.

<7> См.: Цебулевская О.И. Основы теории публичного права // Введение в публичное право. Саратов, 1996. С. 11.

<8> См.: Там же.

<9> См.: Лившиц Р. Теория права: Учебник. М., 1994. С. 195.

<10> См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 339.

<11> См.: Лившиц Р. Теория права: Учебник. М., 1994. С. 195.

В действующем российском законодательстве, как известно, не нашлось места прямому и недвусмысленному нормативному закреплению отраслевых принципов финансового права. Принципы финансовой деятельности (как традиционно «очерченного» предмета финансового права) нигде прямо не поименованы, их значение нормативно не раскрывается.

При этом в доктрине учеными, находящимися на позиции о существовании единого финансового права как самостоятельной не комплексной (а основной) отрасли российского права, указанный факт никак не комментируется. Напротив, в финансово-правовой литературе основными (главными) принципами финансового права в первую очередь называют: законность, гласность, финансовый федерализм и плановость.

При этом отмечается, что принцип гласности проявляется в открытом (гласном) характере финансовой деятельности. В процессе функционирования финансовой системы до сведения населения доводится содержание большинства проектов финансово-правовых актов, отчетов о выполнении бюджетов, результатов проверок финансовой деятельности и т.д.

Однако такой подход к разрешению вопроса о принципах финансового права даже в самом первом приближении не может не вызывать серьезные возражения. Очевидно, что указанные основные начала (законность, гласность, федерализм) являются, скорее, социально-правовыми, общими для всех российских отраслей права. В свою очередь, принцип плановости реализуется в рамках финансового права, но было бы излишней вольностью относить его к принципам всего финансового права.

Поэтому следует учитывать, что каждая из структурных составляющих особенной части финансового права (бюджетное, налоговое, валютное право), которые при преобладающем в настоящее время подходе рассматриваются как его подотрасли, имеют свои, самостоятельные принципы отраслевого характера.

В бюджетной сфере круг принципов бюджетной деятельности закреплен в ст. 28 БК РФ. Однако необходимо учитывать, что законодатель именует указанные основные начала «принципами бюджетной системы Российской Федерации». Представляется, что такой подход не корректен. Бюджетная система является не субъектом права, а объектом неодушевленным, юридической конструкцией и не может иметь собственных принципов. Перечисленные в статье основные начала выступают принципами деятельности государства по формированию и поддержанию эффективного функционирования бюджетной системы, а не принципами самой бюджетной системы.

Принципы порядка эффективного построения бюджетной системы (бюджетного строительства) формулируются, как правило, в результате тщательного изучения опыта построения бюджетных систем зарубежных государств, на различных исторических отрезках и совокупности правовых норм, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений <12>.

———————————

——————————————————————

КонсультантПлюс: примечание.

Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (под ред. А.Н. Козырина) включен в информационный банк.

——————————————————————

<12> См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Экар, 2002.

Не случайно в различных (в первую очередь экономических) работах выделяются и иные (не закрепленные в законодательстве) принципы. Например, экономисты выделяют следующую систему принципов эффективного функционирования бюджетной системы:

1) самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

2) законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

3) соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

4) нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики <13>.

———————————

<13> См. подр.: Павлова Л. Бюджетное финансирование и проблема государственного долга // Экономист. 1996. N 4. С. 22.

Однако возможно утверждать, что принципами функционирования современной бюджетной системы России выступают лишь социально-экономические принципы и идеи, воспринятые российским финансовым (бюджетным) правом. Соответственно, социально-экономические идеи (гипотезы) построения бюджетной системы, не закрепленные и не реализуемые в действующих бюджетно-правовых нормах, в конкретной бюджетной системе не применяются и принципами функционирования этой бюджетной системы не являются. Поэтому нельзя не согласиться с мнением А.Н. Козырина, когда он пишет, что «изучение принципов бюджетной системы Российской Федерации имеет то положительное значение, что раскрывает смысл сразу многих правовых норм и позволяет глубже и точнее понять их смысл» <14>.

———————————

<14> Там же.

Кроме того, исследуя вопрос о принципах регулирования порядка построения и функционирования бюджетной системы, необходимо учитывать, что еще в советский период высказывались различные суждения о природе таких принципов. При этом отметим, что большинство ученых (С.С. Алексеев <15>, В.А. Юсупов <16>, В.М. Семенов <17> и др.) вообще характеризовали принципы как комплекс идей, определяющих содержание норм права. Вместе с тем согласно другой точке зрения (Л.С. Явич <18>, Е.А. Лукашева <19>) принципы рассматривались шире, как часть правосознания.

———————————

<15> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 261.

<16> См.: Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 33.

<17> См.: Семенов В.М. Специфические отраслевые принципы советского гражданского процессуального права: Сб. учен. тр. СЮИ. Свердловск, 1964. С. 193 — 194.

<18> См.: Явич Л.С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978. С. 147.

<19> См.: Лукашева Е.А. Принципы социалистического права // Советское государство и право. 1970. N 6. С. 23.

В современной юридической науке под принципами принято понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм какой-либо отрасли права и главные направления государственной политики в области правового регулирования соответствующих общественных отношений. При этом принципы права — это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такого правового регулирования и выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников регулируемых правоотношений <20>. При этом принципы той или иной экономико-правовой системы — это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такой системы и выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников правоотношений, формирующихся в процессе функционирования этой системы <21>. Последнее обстоятельство не лишний раз подчеркивает значение принципов бюджетной системы для бюджетного права.

———————————

<20> См. подр.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 134 — 137.

<21> См.: Там же.

Таким образом, принципы бюджетной системы России — это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие порядок построения и функционирование этой системы и в целом бюджетных отношений, закрепленные в действующем законодательстве. Естественно, эти общие начала должны находить свое исчерпывающее выражение непосредственно в нормах БК РФ.

Приведенный в ст. 28 перечень принципов деятельности государства по формированию и поддержанию эффективного функционирования бюджетной системы носит закрытый характер и расширительному толкованию не подлежит. Кодекс не содержит ответа на вопрос о юридических последствиях расхождения реальной бюджетной политики с указанными принципами, и в том числе о юридических последствиях принятия нормативных правовых актов, не отвечающих либо прямо противоречащих содержанию закрепленных в БК РФ принципов. Для устранения выявленного недочета законодателя необходимо либо совершенствование положений ст. 3 Кодекса, либо дополнение гл. 1 настоящего Кодекса соответствующей статьей. Внесение соответствующей нормы в положения ст. 28 представляется не вполне оправданным с точки зрения юридической техники и архитектоники логической структуры Кодекса.

Таким образом, принцип гласности выступает едва ли не центральным ценностным ориентиром бюджетной деятельности. Несмотря на то что согласно положениям Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в настоящее время указанный принцип именуется «принцип прозрачности (открытости)», его содержание изменилось не существенно. Такие выдающиеся исследователи прошлого, как Ф.С. Нитти <22> и С.Ю. Витте <23>, именовали принцип «гласности» принципом «публичности», отмечая, что бюджет должен быть публичным, т.е. составленным таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры. Это обусловлено прежде всего необходимостью соблюдения демократических процедур в сфере распределения и использования публичных финансов.

———————————

<22> См.: Нитти Ф. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С. 59 — 82.

<23> См.: Витте С.Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве. М., 1902. С. 27.

Необходимо отметить, что рассматриваемый принцип исторически возник позже других и сформировался только по мере развития конституционализма. История дает нам много примеров упорной борьбы за обладание правом на доступ к бюджетной информации. Как писал об этом в конце XIX в. французский ученый Р. Сторм, «право учреждения бюджета является одним из главных атрибутов верховной власти, и в государствах конституционных народ в лице своих представителей имеет право разрешать публичные расходы и доходы не потому, что он платит налоги, а потому, что именно ему принадлежит верховная власть. Поэтому именно народ, как источник верховной власти, должен в первую очередь знать о расходах и доходах» <24>.

———————————

<24> Stourm R. Le budget, son histoire et son mecanisme. P., 1899. S. 234.

В Российской империи вплоть до середины XIX в. данные государственных росписей доходов и расходов выступали государственной тайной. Свободно публиковаться для широкого доступа населения данные росписей начинают лишь с 1862 г.

В современной России рассматриваемый принцип прозрачности (открытости) означает:

— обнародование через средства массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений;

— обязательную публичность и открытость процедур рассмотрения и принятия решений в бюджетной сфере.

Как отмечается в литературе, исключением из принципа прозрачности (открытости) могут считаться лишь секретные статьи бюджета, содержащие информацию, являющуюся государственной тайной. При этом законодательством устанавливается, что секретные статьи могут утверждаться только в рамках федерального бюджета.

Рассмотрим, насколько полно указанный принцип реализуется в бюджетном законодательстве и практике бюджетного процесса.

Первое. Обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. На федеральном и частично региональном уровнях указанное требование неукоснительно соблюдается. На местном — крайне редко. В лучшем случае, утвержденный бюджет публикуется отдельной брошюрой ограниченным тиражом и доступен местным депутатам и представителям бизнес-сообщества. Ссылка на недостаточные для реализации указанного принципа мощности местной печати не корректны, ибо практически в каждом муниципальном образовании имеется местная газета, учредителем которой является орган местного самоуправления, финансируемая полностью или частично за счет средств местного бюджета. Опубликование указанных сведений на сайте органа местного самоуправления в сети Интернет не решает проблемы. Закон прямо требует опубликования указанных актов в СМИ, а сайты органов местного самоуправления в качестве таковых не зарегистрированы.

Второе. Полнота предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований. Как правило, реализуется в полном объеме.

Третье. Обязательная открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований). В достаточно полном объеме фактически реализуется только на федеральном уровне. При этом отметим, что работающего эффективного правового механизма реализации принципа в этой части в законодательстве нет.

Четвертое. Открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией). С ведением повсеместной практики так называемых нулевых чтений и иных процедур, не установленных законодательством, степень открытости указанного элемента бюджетного процесса стремительно снижается. Отметим, что на региональном и особенно на местном уровне реализация принципа гласности в рассматриваемой части затруднена ввиду отсутствия соответствующих правовых процедур.