О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Берг О.В.
Конституционное и муниципальное право, 2002.


В издательстве «Вузовская книга» вышел Комментарий к федеральному законодательству о местном самоуправлении <*>, в том числе к Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется, что для специалистов в области правового регулирования финансовых основ местного самоуправления будут интересны некоторые изложенные ниже положения, которые получили недостаточное освещение в Комментарии в силу ограниченности его объема или различного мнения соавторов по данным проблемам.

———————————

<*> Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Научно-практический комментарий / О.В. Берг, А.А. Сергеев. М., 2000.

1. Согласно пп. 3 п. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов относятся к вопросам местного значения, поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местных финансов, в том числе касающихся местных бюджетов, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. С другой стороны, местные финансы являются объектом финансового регулирования, поэтому установление принципов их организации находится в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации. При этом согласно ст. 73 Конституции РФ вне предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного с субъектами РФ ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Толкуя эти нормы в системной связи, можно сделать вывод о том, что общие принципы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях устанавливаются федеральными законами, более конкретные принципы — законами субъектов РФ в пределах полномочий, определенных федеральными законами, а непосредственное регулирование бюджетных отношений производится уставами муниципальных образований, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в первую очередь представительного органа местного самоуправления.

2. В правоприменительной практике, в т.ч. на самом высоком уровне (например, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), любая обязанность, установленная федеральными законами для субъектов РФ и муниципальных образований, отождествляется с переданными им государственными (федеральными) полномочиями (так называемыми «нефинансируемыми федеральными мандатами»). Однако такой вывод ошибочен. Собственные обязанности (полномочия) субъектов РФ и муниципальных образований по предметам совместного ведения, в частности, не определенные непосредственно в Конституции Российской Федерации, также устанавливаются, главным образом, федеральными законами в форме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями (такое разграничение между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам их совместного ведения устанавливается только федеральными законами, а между субъектами РФ и муниципальными образованиями — федеральными законами и законами субъектов РФ).

Таким образом, не каждую обязанность, отнесенную к ведению субъектов РФ и муниципальных образований федеральными законами, можно назвать федеральным мандатом. Например, выплата пособий на несовершеннолетних детей отнесена Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» к полномочиям самих субъектов РФ по предмету их совместного ведения с Российской Федерацией, установленному п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Следует различать при этом природу разграничения полномочий между уровнями власти и наделения нижестоящего уровня власти полномочиями, принадлежащими вышестоящему уровню власти. Разграничение полномочий первично и носит характер их разделения на постоянной основе, а наделение этими полномочиями вторично и носит временный характер. Таким образом, необходимым условием наделения субъектов РФ и муниципальных образований федеральными полномочиями («федеральными мандатами») является их предварительное отнесение федеральными законами к ведению Российской Федерации в процессе разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

В отношении обеспечения бюджетными средствами различия между полномочиями, отнесенными к ведению субъектов РФ и муниципальных образований (при их разграничении между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями на постоянной основе), и полномочиями, временно переданными Российской Федерацией субъектам РФ или муниципальным образованиям при наделении их федеральными полномочиями («федеральными мандатами»), заключаются в следующем. Суммы, необходимые для осуществления первых из них, не учитываются в федеральном бюджете и включаются только в бюджеты уровней власти, которые будут их осуществлять (соответственно субъектов РФ или муниципальных образований). При недостатке доходов этих бюджетов им может быть осуществлена финансовая помощь из федерального бюджета в форме изменения нормативов отчислений от федеральных налогов или выделения дотаций (субвенций) из федерального бюджета.

В противоположность этому при наделении субъектов РФ или муниципальных образований федеральными полномочиями суммы, необходимые для их осуществления, учитываются в расходах федерального бюджета как средства обеспечения полномочий, делегированных нижестоящим уровням власти, а также в доходах субъектов РФ или муниципальных образований как средства, переданные из федерального бюджета для обеспечения этих полномочий и в их соответствующих целевых расходах. В связи с этим передача субъектам РФ или муниципальным образованиям средств, необходимых для осуществления делегированных им федеральных полномочий («федеральных мандатов»), невозможна в форме установления для них повышенных нормативов отчислений от федеральных налогов или выделения им дотаций (субвенций) из федерального бюджета.

В отличие от финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям, необходимой для осуществления ими их собственных полномочий, в т.ч. установленных по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральными законами, оказание которой является лишь правом Российской Федерации, обеспечение делегированных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям федеральных полномочий, причем в полном объеме, независимо от каких-либо условий, является обязанностью Российской Федерации, и при ее уклонении от выполнения этой обязанности указанные средства могут быть взысканы субъектами РФ и муниципальными образованиями из федерального бюджета в судебном порядке.

При задержке передачи муниципальному образованию финансовых средств, необходимых для осуществления делегируемых ему государственных полномочий, муниципальное образование вправе осуществлять эти полномочия за счет собственных средств. При этом исходя из установленного ст. 53 Конституции Российской Федерации принципа полного возмещения нанесенного органами государственной власти вреда размер компенсации затрат на осуществление отдельных государственных полномочий, увеличение расходов или уменьшение доходов бюджетов муниципальных образований должен индексироваться с учетом инфляции за период использования муниципальным образованием собственных средств по ставке банковского процента, установленной Банком России. Следует, однако, отметить, что судебной практики в отношении индексации размеров этих компенсаций пока нет.

3. Органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов обязаны руководствоваться государственными минимальными социальными стандартами и нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. В случае недостатка средств в консолидированном бюджете субъекта РФ следует применять положения ст. 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» о выравнивании доходов муниципальных образований, то есть добиваться равной относительной бюджетной обеспеченности всех муниципальных образований, расположенных на территории данного субъекта РФ, в части вопросов местного значения и самого субъекта РФ в части предметов его ведения.

4. Результаты прогноза доходов зависят от того, какой критерий применяется при оценке эффективности их планирования. Рассмотрим в этой связи различные методики такой оценки.

В соответствии с самой целью бюджетного планирования оно должно быть максимально точным, поскольку от размеров прогнозируемых доходов и расходов зависит выбор того или иного управленческого решения, и поэтому ошибки в бюджетном планировании влекут за собой принятие неоптимальных решений в масштабе всего государственного или муниципального образования, то есть дополнительные потери бюджетных средств.

Очевидно, что оптимальным с точки зрения стратегии решением является принятие бюджета без явного или скрытого дефицита. Исключение из этого правила может быть сделано только при наличии какой-либо чрезвычайной и, главное, временной потребности в расходах, заимствования на удовлетворение которой будут возмещены в последующие периоды, когда эта потребность отпадет. При наличии такой чрезвычайной потребности становится актуальной проблема методики выбора утверждаемых в бюджете размеров доходов и расходов в условиях неопределенности, то есть недостаточно точного их планирования, в частности выбора явного или скрытого дефицита бюджета.

Наиболее сложным при этом является вопрос о соотношении «цены» ошибки планирования доходов и расходов бюджета, исходя из которого целесообразно принимать решение о выборе утверждаемых в бюджете размеров доходов или расходов по нижней границе прогнозируемого интервала доходов или расходов, по его верхней границе или по усредняемой каким-либо методом величине. Это соотношение определяется следующим.

Исполнение бюджета, в случае превышения фактических доходов над плановыми доходами, а следовательно, и над плановыми расходами, не влечет каких-либо затруднений. Бюджет содержит норму об использовании внеплановых доходов, которое будет столь же эффективным, как и использование плановых доходов. В противоположность этому исполнение бюджета в случае, если фактические доходы оказываются ниже плановых, вызывает значительные сложности, поскольку расходы, запланированные в соответствии с доходами, гораздо труднее сократить в условиях, когда уже сформированы штаты бюджетных учреждений, заключены договоры, взяты иные обязательства. В результате органы местного самоуправления вынуждены получать кредиты и увеличивать муниципальный долг. Таким образом, скрытый дефицит бюджета становится дефицитом фактическим и приводит муниципальное образование, как это неоднократно подтверждала практика, к финансовому кризису.

Таким образом, «цена» отрицательной ошибки значительно превышает «цену» положительной. В соответствии с теорией математической статистики в качестве прогнозируемого размера доходов и расходов бюджета следует брать их средневзвешенные величины, определенные из их прогнозируемых интервалов путем их разделения пропорционально «ценам» положительной и отрицательной ошибок в планировании доходов и расходов. Следовательно, с учетом гораздо более негативных последствий фактического дефицита бюджета по сравнению с фактическим профицитом критерий эффективности планирования доходов бюджета следует уточнить: им является минимальная ошибка планирования при условии, что эта ошибка будет положительной, то есть фактические доходы будут не меньше плановых.

В соответствии с уточненным критерием эффективности планирования доходов бюджета в качестве факторов, которые необходимо учитывать при планировании доходов бюджета муниципального образования, следует использовать только факторы, имеющие реальный характер и не влияющие отрицательным образом на другие факторы. К таковым можно отнести лишь реальное изменение в предстоящем финансовом году состава субъектов налогообложения (налогоплательщиков) и иных источников доходов. Остальные факторы повышения доходов бюджета муниципального образования следует реализовывать в рамках не учитываемого в бюджете плана мероприятий по повышению доходов в процессе исполнения бюджета, добиваясь максимального превышения фактических доходов над плановыми и используя их на увеличение расходов бюджета в соответствии с нормами об использовании внеплановых доходов бюджета.

При этом данная методика планирования доходов бюджета муниципального образования отличается от применяемой при определении расчетных доходов бюджета для целей межбюджетного регулирования, поскольку стратегией «внутреннего» (самим муниципальным образованием) планирования доходов бюджета должна быть «сдержанность оценок». Можно отметить, что именно такой подход к планированию доходов федерального бюджета использует в настоящее время Правительство Российской Федерации.

5. Необходимо различать три вида долей федеральных налогов, закрепленных за муниципальными образованиями:

— их минимальный размер, установленный федеральными законами, менее которого фактический размер не может быть установлен;

— фактический размер этих отчислений, устанавливаемый субъектом РФ на постоянной основе различным для каждого муниципального образования в отдельности, который относится к собственным доходам бюджетов муниципальных образований;

— их фактический размер, устанавливаемый на каждый год и равный сумме долей отчислений на постоянной основе (собственных доходов местных бюджетов) и дополнительных долей отчислений, устанавливаемых на один год или на несколько лет (регулирующих доходов).

Первый устанавливается федеральным законом (в т.ч. п. 4 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»), второй целесообразно устанавливать в законе субъекта РФ об организации межбюджетных отношений в нем (там же целесообразно утвердить формулу, по которой ежегодно будут рассчитываться доли отчислений в бюджеты муниципальных образований от регулирующих доходов), третий устанавливается ежегодно в законе субъекта РФ о его бюджете.

При этом практика судов общей юрисдикции, признающих недействительными законы субъектов РФ об их бюджетах, в которых нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты конкретных муниципальных образований установлены ниже указанных в п. 4 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», представляется ошибочной. В отличие от минимальных размеров отчислений от налогов и иных платежей, указанных в п. 3 этой статьи в качестве гарантированных каждому муниципальному образованию, минимальные размеры отчислений от федеральных налогов, указанные в п. 4 данной статьи, гарантируют только общий объем отчислений всем муниципальным образованиям данного субъекта РФ и именно поэтому указаны в данном пункте как минимальные отчисления «в среднем» по субъекту РФ. Таким образом, п. 4 ст. 7 вышеуказанного Закона не устанавливает конкретному муниципальному образованию гарантированных минимальных нормативов отчислений от указанных в нем федеральных законов.

6. Муниципальные образования, в границах территории которых созданы другие муниципальные образования, могут быть наделены законами субъекта РФ государственными полномочиями по разграничению доходов между их бюджетами. При этом такое наделение нельзя считать противоречащим федеральному законодательству, поскольку оно не ограничивает виды делегируемых государственных полномочий. Кроме того, формально — юридически оно не приводит к подчиненности одного муниципального образования другому, которая не допускается согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (под такой подчиненностью следует понимать, например, право назначать должностных лиц нижестоящего муниципального образования или принимать обязательные для него решения, но не возможность осуществлять правовое регулирование, установленную Конституцией Российской Федерации для взаимоотношений муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, хотя в их рамках подчиненность не допускается п. 5 ст. 14 этого Федерального закона в той же степени, в какой она не допускается между муниципальными образованиями различного территориального уровня).

7. Рассмотрение бюджетных разногласий между исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительными органами местного самоуправления муниципального образования должно обеспечивать достижение трех целей:

— учет всех аргументов сторон;

— исправление допущенных другой стороной ошибок путем обжалования ее действий и решений в вышестоящую инстанцию;

— последовательное уточнение формул расчета нормативов отчислений в бюджет муниципального образования от федеральных налогов и налогов субъекта Российской Федерации и размеров дотаций муниципальному образованию в случае получения в результате расчета по ним необъективных показателей межбюджетных отношений в целях получения в итоге таких формул, которые учитывают все факторы, влияющие на установление реальных показателей межбюджетных отношений.

Не допускается изменение полученных по утвержденным формулам расчета нормативов отчислений от регулирующих доходов и размеров дотаций муниципальному образованию без одновременной корректировки этих формул.

8. Согласно ст. 6 БК РФ дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. При этом необходимо учитывать терминологическую тонкость, которая заключается в том, что дотации и средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, — это одни и те же средства (если речь в обоих случаях идет о финансовой помощи из бюджета субъекта РФ). Это подтверждается соотношением норм БК РФ о формах финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 133 и 139 БК РФ).

9. Целью бюджетного регулирования должно являться не только выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, но и стимулирование получения ими максимальных доходов. Одним из важнейших условий, обеспечивающих заинтересованность муниципальных образований в увеличении доходов их бюджетов, является отказ от распределения регулирующих доходов и финансовой помощи бюджетам муниципальных образований методом «от достигнутого» и компенсации всего дефицита бюджетов муниципальных образований независимо от причин его возникновения. Поэтому единые формулы распределения регулирующих доходов и финансовой помощи муниципальным образованиям должны основываться на нормативных доходах (в т.ч. налоговом потенциале муниципальных образований) и нормативных расходах местных бюджетов, а не на их фактических доходах и расходах.

10. Важнейшей проблемой межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований является степень обоснованности пересмотра нормативов отчислений от регулирующих доходов и долей фонда финансовой поддержки муниципальных образований, зачисляемых в местные бюджеты. Исходя из требования стабильности межбюджетных отношений, целесообразно установить, что доли федеральных налогов, налогов субъекта РФ и средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также размеры субвенций, передаваемых в бюджет муниципального образования, могут быть пересмотрены на текущий финансовый год путем внесения соответствующих изменений в закон о бюджете субъекта РФ только в случаях обнаружения ошибки, допущенной при осуществлении этих расчетов, или изменения налогового законодательства Российской Федерации. Доли федеральных налогов, налогов субъекта РФ, относящихся к регулирующим доходам, а также размеры средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, установленные на текущий финансовый год, могут быть пересмотрены на следующий финансовый год только в указанных выше случаях, а также при изменении законом субъекта РФ методики (формул) их расчета при условии окончания срока, на который они были установлены (в части долей отчислений, установленных на определенный срок), и без такого условия (в части долей отчислений, установленных на неопределенный срок).

При неизменности налогового законодательства и обеспечении точности расчетов различия в нормативах бюджетной обеспеченности даже при правильном построении формулы расчета нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, обеспечивающих в год их утверждения примерное равенство нормативов бюджетной обеспеченности, в последующем году могут возникнуть в общем случае по следующим основаниям:

— изменения общих размеров налогов и сборов без значительного изменения структуры объектов налогообложения (т.е. соотношения налоговой базы по различным налогам и сборам);

— значительного изменения структуры объектов налогообложения в связи с возникновением в нескольких муниципальных образованиях новых крупных объектов налогообложения (например, введением в действие крупных предприятий).

Первое основание является результатом деятельности органов местного самоуправления по увеличению налогов и сборов на их территории и не может служить причиной пересмотра нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, поскольку соответствующее изменение нормативов бюджетной обеспеченности муниципальные образования «заслужили» своей деятельностью.

Второе основание мало зависит от деятельности органов местного самоуправления, если считать их влияние на возникновение новых объектов не определяющим, и влечет необоснованное изменение соотношения нормативов бюджетной обеспеченности в различных муниципальных образованиях в случае, если формулы расчета нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов не учитывают изменение структуры объектов налогообложения как фактор изменения нормативов бюджетной обеспеченности. В этом случае указанные формулы должны быть пересмотрены.

11. При распределении средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований ставится задача достижения одновременно двух целей межбюджетного регулирования — выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и стимулирование их усилий по повышению доходов местных бюджетов. Эти две, казалось бы, взаимно противоречащие цели можно достичь одновременно при применении следующей методики.

Дефицит или профицит бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации обусловлены двумя группами факторов — объективными (например, наличием на территории соответствующего государственного или муниципального образования месторождений полезных ископаемых, крупных предприятий и других объектов налогообложения) и субъективными (например, эффективностью организации государственной власти или местного самоуправления на данной территории). Представляется, что именно это разграничение факторов бюджетной обеспеченности и должно определять цели межбюджетного регулирования: компенсировать влияние объективных факторов и оставлять неизменными различия в бюджетной обеспеченности, обусловленные влиянием субъективных факторов. Следовательно, стимулирующая функция межбюджетного регулирования должна обеспечить воздействие только на субъективные факторы бюджетной обеспеченности государственных и муниципальных образований.

При этом основной задачей становится разграничение факторов бюджетной обеспеченности на объективные и субъективные. Исследовав эту проблему, можно сделать вывод, что предлагаемые нами способы расчета доходов бюджетов — исходя из данных базового периода с учетом изменения структуры объектов налогообложения, прогноза инфляции, увеличения степени собираемости налогов и взыскания недоимок и изменения системы налогов, а также расходов бюджетов — согласно системе норм обеспечивают учет в них только объективных, но не субъективных факторов бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, полная компенсация дефицита бюджета (полное изъятие профицита бюджета), определенного исходя из рассчитанных указанными выше способами нормативных доходов и расходов бюджетов, устраняет влияние на бюджетную обеспеченность объективных факторов и оставляет неизменным влияние субъективных факторов бюджетной обеспеченности. С одной стороны, она гарантирует выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, поскольку предусматривает дотирование субъектов Российской Федерации или муниципальных образований до необходимой потребности в нормативных расходах. С другой стороны, такая компенсация сохраняет заинтересованность регионов и муниципальных образований в повышении сбора налогов и иных доходов бюджета, поскольку результаты их деятельности по увеличению собираемых на соответствующей территории фактических доходов бюджета и снижению его фактических расходов не изменяют нормативных доходов и расходов бюджета и потому не сокращают объем получаемой ими при межбюджетном регулировании финансовой помощи.

12. В соответствии с п. 3 ст. 140 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ. Бюджетный кодекс РФ прямо не предусматривает право контроля органов государственной власти субъекта РФ за целевым использованием собственных средств муниципального образования, законностью и эффективностью расходов бюджета муниципального образования, достаточностью мер по увеличению доходов бюджета муниципального образования. Однако, оценивая эту норму в системной связи с пунктом 1 ст. 140 БК РФ, предусматривающим, что уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе провести проверку местного бюджета — получателя финансовой помощи из бюджета субъекта РФ, не ограниченную по предмету этой проверки, т.е. распространяющуюся не только на операции со средствами, полученными в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ, можно сделать вывод о возможности комплексного контроля любого местного бюджета, получающего помощь из бюджета субъекта РФ, по всем направлениям исполнения бюджета муниципального образования. Этот вывод подтверждается также нормой пункта 7 статьи 9 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

13. Практика показывает, что утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального образования является наиболее формальным звеном в бюджетном процессе. Одной из причин этого является недостаточная законодательная регламентация процедуры утверждения бюджета. Однако без законодательного установления четких оснований и последствий отказа представительного органа местного самоуправления в утверждении отчета об исполнении (отклонении отчета) процедура рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета не имеет смысла.

При этом следует разделить основания отклонения отчета об исполнении бюджета, связанные с неисполнением бюджета по форме, то есть с несоблюдением процедур изменения утвержденных расходов бюджета, и по содержанию, то есть с неисполнением бюджета по размерам его доходов и расходов.

Представляется, что представительный орган местного самоуправления обязан отклонить отчет об исполнении бюджета во всех случаях несоответствия фактических расходов бюджета хотя бы по одной статье их утвержденным в бюджете размерам с учетом изменения утвержденных расходов бюджета путем введения режимов сокращения или блокировки расходов, перемещения бюджетных ассигнований или использования внеплановых доходов.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 273) прямо не предусматривает право представительного органа местного самоуправления принимать решение об отклонении отчета об исполнении бюджета муниципального образования в случаях несоответствия фактических доходов или расходов бюджета их утвержденным в бюджете размерам без учета введения указанных выше режимов исполнения бюджета, возникшего по причине недостаточности мер по обеспечению поступления доходов в бюджет, неэффективности или нецелевого характера расходов бюджета, хотя и не запрещает принятие такого решения. Учитывая, что исполнение бюджета муниципального образования по размерам доходов и расходов не менее важно, чем соблюдение процедур исполнения бюджета по расходам, следует признать целесообразность предоставления представительному органу местного самоуправления права принятия указанного решения.

14. Предложенная статьей 12 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» классификация расходов местных бюджетов не соответствует законодательно установленным видам предметов ведения муниципальных образований — вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям (п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Из указанной нормы следует, что расходы, предусмотренные пп. 3 — 6 пункта 1 указанной статьи, должны быть отнесены к пп. 1 или 2. Поскольку займы и ссуды могут привлекаться муниципальными образованиями как в целях решения вопросов местного значения, так и в целях осуществления отдельных государственных полномочий, очевидно, что расходы, предусмотренные пп. 3, 4 и 6, могут относиться как к пп. 1, так и к пп. 2 комментируемого пункта, а расходы, предусмотренные пп. 5, следует отнести только к пп. 1.

15. Наиболее важной проблемой местных бюджетов является дефицит бюджета (превышение потребности в расходах над имеющимися доходами местных бюджетов). Эта проблема может возникнуть как на стадии формирования бюджета (плановый дефицит бюджета), так и на стадии его исполнения (фактический дефицит бюджета). Плановый и фактический дефициты бюджета могут значительно различаться, в частности, в случае, когда с целью занижения планового дефицита органы местного самоуправления завышают плановые доходы бюджета, например, включая в них значительную часть недоимки по местным налогам и сборам, хотя очевидно, что ее взыскание явно нереально. Такое бюджетное планирование основано на самообмане и противоречит цели утверждения бюджета — оптимизации структуры доходов и расходов бюджета, поскольку заранее предусматривает, что фактическая структура бюджета будет отличаться от плановой.

Решение проблемы планового дефицита бюджета возможно в форме повышения плановых доходов и сокращения плановых расходов бюджета. Первое обычно реализуется путем составления и исполнения плана мероприятий по повышению доходов бюджета, при этом наиболее важным моментом является условие включения в него только реально выполнимых мероприятий. Второе реализуется в форме установления приоритетов в очередности осуществления расходов бюджета и исключения из них наименее важных. При этом такие приоритеты должны основываться на следующем.

Органы местного самоуправления не свободны в выборе обязательств, которые они будут и, соответственно, не будут исполнять за счет средств бюджета. Их действия определяются, в частности, правовыми актами, установившими бюджетные обязательства муниципального образования, требования которых в условиях недостаточности бюджетных средств начинают противоречить друг другу, что влечет необходимость применения коллизионных норм. Таким образом, очередность исполнения обязательств за счет бюджета при недостатке бюджетных средств определяется в первую очередь юридической силой установивших их правовых актов: непосредственно Конституцией Российской Федерации; международными договорами Российской Федерации; федеральными конституционными законами; федеральными законами; актами Президента Российской Федерации; актами правительства Российской Федерации; законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, правовыми актами иных органов местного самоуправления.

Эта очередность может быть изменена правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете муниципального образования только в отношении бюджетных обязательств, установленных иными правовыми актами представительного и других органов местного самоуправления. Решение представительного органа местного самоуправления об утверждении местного бюджета не может предусматривать исключение из него расходов, вытекающих из бюджетных обязательств муниципального образования, установленных правовыми актами РФ и субъекта РФ или уставом данного муниципального образования, либо изменить их указанную выше очередность. В частности, как нарушение бюджетного законодательства следует рассматривать включение в местный бюджет расходов на капитальное строительство, предоставление кредитов юридическим лицам или списание задолженности плательщиков налогов в местный бюджет в условиях, когда не полностью финансируются расходы муниципальных образований на обеспечение населения бюджетными услугами на уровне минимальных государственных социальных стандартов.

16. Одним из направлений совершенствования структуры расходов бюджетов муниципальных образований является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, в качестве адресной социальной помощи нуждающимся в ней гражданам. Повышение эффективности и качества результатов какой-либо деятельности, в том числе услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, возможно только в случае, если субъект, на которого направлена эта деятельность, имеет реальную возможность выбирать в условиях конкуренции организацию, ведущую эту деятельность, осуществлять приемку результатов этой деятельности и требовать при этом повышения их качества. Для реализации этой цели оплата результатов любой деятельности, в том числе оказания услуг, должна осуществляться непосредственно получателем этих результатов. Следовательно, основным направлением реформирования системы бесплатных государственных и муниципальных услуг должен быть переход от бюджетного финансирования организаций, оказывающих эти услуги, к финансированию соответствующих групп населения.

17. Кассовое исполнение местного бюджета и кассовое обслуживание органов местного самоуправления включают в себя в качестве первого этапа открытие в банках соответственно счетов бюджета и счетов органов местного самоуправления. Средства местного бюджета являются собственностью муниципального образования, поэтому договор банковского счета на проведение операций со средствами бюджета должен заключаться от имени самого муниципального образования. Из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что открытие счетов местного бюджета на имя финансовых органов местного самоуправления является неправомерным. В равной степени неправомерным следует считать открытие счетов федерального бюджета на имя Министерства финансов Российской Федерации, а счетов бюджетов субъектов Российской Федерации — на имя их финансовых управлений.

Правильное оформление счетов бюджета должно предусматривать указание в качестве владельца счета соответствующего государственного (Российская Федерация или ее субъект) либо муниципального образования. При этом должностным лицом, осуществляющим распоряжение счетом, должно быть лицо, указанное в правовом акте, устанавливающем порядок исполнения бюджета, например министр финансов Российской Федерации, начальник финансового управления администрации края, области (министр финансов республики в составе Российской Федерации), начальник финансового отдела администрации района (города), глава администрации сельского муниципального образования.

18. Один из факторов реформирования бюджетной политики муниципальных образований — минимизация расходов, осуществляемых из местных бюджетов, на оказание помощи предприятиям, не относящимся к муниципальным, в т.ч. в форме их кредитования. Исключение в отношении муниципальных предприятий обосновано принципом их создания, который состоит в том, что государственные и муниципальные предприятия нужно создавать только в тех отраслях деятельности, которые по объективным причинам не могут обойтись без государственного (муниципального) контроля и поддержки, а также в монополизированных отраслях деятельности с целью создания в них конкурентной среды.

19. Нормы БК, предусматривающие ограничение размера дефицита бюджета муниципального образования, содержат противоречия. Ст. 92 БК предусматривает, что размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 процентов от дохода местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а ст. 111 — что предельный объем заемных средств, направляемых муниципальным образованием в течение текущего года на финансирование дефицита местного бюджета, составляет 15 процентов расходов местного бюджета.

При этом речь идет практически об одном и том же показателе, поскольку согласно ст. 96 БК источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть только заемные средства, за исключением доходов от продажи муниципального имущества и изменения остатков средств на счетах местного бюджета, составляющих по сравнению с заимствованиями незначительную сумму. Эту неточность законодателя можно устранить, если трактовать указанные нормы исходя из буквы закона. При этом противоречий между положениями ст. 92 и ст. 111 БК, строго говоря, нет. Есть лишь ужесточение (а следовательно, и поглощение) одной из норм другой. Исходя из этой логики применению подлежит норма БК РФ о предельном размере дефицита бюджета муниципального образования в 10 процентов доходов бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

20. Оптимальной бюджетной политикой муниципального образования является принятие бездефицитного бюджета. Нецелесообразность принятия бюджета с дефицитом заключается в следующем. Получатели бюджетных средств при принятии бюджета с дефицитом исходят из сумм расходов, предусмотренных для них в соответствующих расходных статьях бюджета муниципального образования. Однако получает каждый из них эти средства в размере, меньшем в среднем на процент дефицита бюджета. Это приводит к ошибкам в планировании и осуществлении расходов получателями бюджетных средств, а следовательно, и к их убыткам. Кроме того, принятие бюджета с дефицитом позволяет исполнительному органу местного самоуправления произвольно устанавливать различную степень обеспеченности получателей бюджетными средствами, объясняя это каждый раз дефицитом бюджета, что противоречит основной цели принятия представительным органом местного самоуправления бюджета — точной регламентации расходов получателями бюджетных средств.

Принятие бюджетов с дефицитом обусловлено превышением расходов бюджета над его доходами и влечет осуществление внутренних и внешних долгосрочных и среднесрочных заимствований. Привлечение заимствований приводит к необходимости осуществления затрат на обслуживание долга (выплату процентов), а через некоторое время — и к необходимости погашения основной суммы займа.

В результате в среднем через несколько лет бюджетная ситуация меняется (за исключением маловероятного варианта быстрого выхода из финансовых трудностей) на противоположную: от возможности благодаря займам осуществлять расходы в размерах, превышающих доходы бюджета, до необходимости сокращать расходы до размера ниже доходов бюджета. При этом в той мере, в которой снижение расходов бюджета ниже их минимального размера невозможно, указанное изменение бюджетной ситуации приведет к необходимости увеличения налогового бремени на граждан сверх разумной меры или отказа от выполнения обязательств по заимствованиям.

Таким образом, принятие бюджетов с дефицитом и осуществление заимствований через некоторое время влекут одно из следующих последствий:

— сокращение необходимых расходов бюджета и (или) дополнительное увеличение налогового бремени;

— отказ от выполнения обязательств по внутренним и (или) внешним заимствованиям;

— преодоление Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием финансовых трудностей без сокращения расходов бюджета и (или) дополнительного увеличения налогового бремени.

Указанные в пункте первом последствия нарушают предусмотренные Конституцией РФ права граждан Российской Федерации, обеспечение которых невозможно без поддержания необходимого уровня расходов бюджета.

Указанные в пункте втором последствия — отказ от выполнения обязательств по внутренним и (или) внешним заимствованиям — являются нарушением обязательственных прав граждан Российской Федерации или иностранных граждан-инвесторов (кредиторов).

Наступление же предусмотренных в пункте третьем благоприятных последствий осуществления заимствований — преодоления Российской Федерацией, ее субъектом, муниципальным образованием финансовых трудностей без сокращения расходов бюджета и (или) дополнительного увеличения налогового бремени — является, как показывает практика бюджетного планирования Российской Федерации и других государств в условиях глубокого финансового кризиса, гораздо менее вероятным, чем наступление предусмотренных пунктами первым и вторым неблагоприятных последствий.

Исходя из вышеизложенного, принятие бюджетов всех уровней с дефицитом необходимо признать не только нецелесообразным, но и неправомерным. Исключение из этого правила, соответствующее указанному выше третьему варианту последствий принятия бюджета с дефицитом, возможно только в случае, когда причина, обусловливающая недостаток доходов бюджета по отношению к его расходам, является объективно краткосрочной, и в последующие финансовые годы заимствования бюджета не потребуются. Однако причины принятия бюджета с дефицитом являются, как правило, системными и потому долговременными. Таким образом, отрицательные последствия принятия бюджета с дефицитом гораздо более вероятны. Следствием этого вывода является необходимость внесения изменений в законодательство, предусматривающих запрет на принятие бюджетов всех уровней с дефицитом.