Системный анализ законодательства в области охраны и защиты материнства и детства

04-03-19 admin 0 comment

Малышев В.А.
Социальное и пенсионное право, 2009.


На сегодняшний день создана достаточно объемная правовая база, регулирующая вопросы охраны и защиты материнства и детства. В последнее время принят ряд важнейших законодательных актов в этом направлении. Однако проблема охраны и защиты материнства и детства продолжает оставаться актуальной, затрагивает вопросы жизнедеятельности каждого россиянина. Общий системный анализ законодательства в области охраны и защиты материнства и детства позволит сделать вывод о степени его развития и приближения его системности к тому уровню, когда можно говорить о стройном и целостном механизме охраны и защиты материнства и детства. Однако в настоящее время следует говорить о наличии лишь отдельных разрозненных и разноотраслевых норм относительно рассматриваемой области правовых отношений.

Так, Семейный кодекс РФ в ст. 139 обязывает определенных лиц (судей, иных должностных лиц, а также лиц, иным образом осведомленных об усыновлении) сохранять тайну усыновления без каких-либо условий, только в силу наличия самого факта усыновления и запрета разглашать против воли усыновителей <1>, а Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за разглашение тайны лицом, обязанным хранить факт усыновления (удочерения) как служебную или профессиональную тайну, либо иным лицом из корыстных или иных низменных побуждений <2>. То есть усложняет применение охраны прав лиц, поскольку добавляет определенные характеристики, условия в отношении тайны — ее служебный или профессиональный характер, а также корыстные или иные низменные побуждения для лица, разглашающего тайну.

———————————

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

<2> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Наибольшее количество гарантий и льгот, связанных с охраной и защитой материнства и детства, закреплено в Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ. Весьма значимы, но противоречивы положения ст. 259 ТК РФ о гарантиях лицам с семейными обязанностями при направлении в служебные командировки, работе в ночное время и пр. Гарантии предоставляются «матерям и отцам, воспитывающим без супруга (супруги) детей в возрасте до пяти лет…». Проблема в том, что законодатель указал как условие предоставление гарантий брачные отношения, а именно «матерям и отцам, воспитывающим детей без супруга (супруги)…», а не семейные отношения, в связи с этим допущено необоснованное смешение понятий «супруги» и «родители ребенка». Регулируются трудовые отношения с лицами, имеющими семейные обязанности, а упоминание супруга родителя ребенка вводит в заблуждение, тем более что вышеприведенная ст. 264 ТК РФ упоминает «отцов, воспитывающих детей без матери». Представляется, что должна быть единая терминология, тем более что ранее именно так и было. Постановление Верховного Совета СССР от 10 апреля 1990 г. N 1420-1 «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи» предусматривало в п. 7 распространение льгот, предоставляемых женщине в связи с материнством, на отцов, воспитывающих детей без матери (в случаях отсутствия материнского попечения о детях) <3>, а не на отцов, воспитывающих детей без супруги.

———————————

<3> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 16. Ст. 269.

Следует обратить внимание и на ранее действовавший Закон РФ от 4 апреля 1992 г. N 2660-1 «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», которым была установлена продолжительность отпуска по беременности и родам, существующая и по настоящее время, а также пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, законодатель обозначил как меры по охране материнства и детства <4>. Законодателю следовало далее развивать примененный метод регулирования охраны материнства и детства специальным отдельным законом, однако этого не произошло, и рассматриваемые нормы получили свое дальнейшее развитие в разных отраслях права, в том числе в трудовом законодательстве.

———————————

<4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 869.

Например, по желанию работающей женщины, имеющей детей в возрасте до полутора лет, предоставляются, помимо перерыва для отдыха и питания, дополнительные перерывы для кормления ребенка (детей) не реже чем через каждые три часа продолжительностью не менее 30 минут каждый (ст. 258 ТК РФ).

Логичной составляющей системности механизма защиты материнства и детства могло бы стать ограничение продолжительности ежедневной работы (смены) для беременных женщин и матерей, имеющих детей до полутора лет, поскольку это особые категории лиц, а продолжительность их ежедневной работы (смены) никакими пределами не ограничена. Для этого надо в ст. 94 ТК РФ закрепить предельную продолжительность ежедневной работы, как для беременных женщин, так и для женщин, имеющих детей в возрасте до полутора лет. Представляется, что если предельная продолжительность ежедневной работы обычного работника не должна превышать 7 — 8 часов <5>, то для беременных женщин она должна устанавливаться по медицинским показаниям, которые учитывают срок беременности и самочувствие беременной женщины, и составлять менее 7 часов. Женщины, имеющие детей в возрасте до полутора лет, не должны работать более 7 часов ежедневно при любом графике и режиме работы.

———————————

<5> Руководство по физиологии труда / Под ред. З.М. Золиной, Н.Ф. Измерова. М.: Медицина, 1983. С. 480.

Жилищные права матери и ребенка предусматриваются ст. 31 Жилищного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ. Члены семьи собственника жилого помещения, к которым могут относиться проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети, имеют право пользования данным жилым помещением наравне с его собственником, если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи (ст. 31 ЖК РФ) <6>.

———————————

<6> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.

В настоящее время действует норма о том, что, если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим указанному собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на определенный срок на основании решения суда.

Также законом установлена возможность в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения в судебном порядке обязать его обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию (ст. 31 ЖК РФ). Данная норма очень сложна для восприятия и проблематична для применения судами, зачастую возникают сложности с ее толкованием и реализацией. В связи с этим особо актуальны предлагаемые депутатами изменения законодательства относительно установления обязанности бывшего супруга обеспечивать жильем ребенка (детей) при разводе и раздельном проживании, например размен имеющегося жилого помещения, условия ипотечного кредитования приобретения жилого помещения, заключение договора найма жилого помещения с отнесением оплаты на отца и пр.

Права ребенка регулируются Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В ст. 3 обозначен перечень нормативных правовых актов в сфере основных гарантий прав ребенка, который состоит, помимо указанного Федерального закона, из соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области защиты прав и законных интересов ребенка <7>. Указанный перечень нормативных правовых актов, обеспечивающих защиту прав и интересов ребенка, обширен, но, чтобы реально разобраться в объеме возможной защиты, следует найти все эти акты, проанализировать значительное количество норм, что явно неудобно для уяснения и применения этих норм конкретными заинтересованными лицами.

———————————

<7> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Например, медицинские права ребенка в большинстве случаев не соблюдаются ввиду недостаточной информированности родителей о существовании таких прав. В частности, любой родитель может столкнуться с тем, что при оказании стационарной медицинской помощи ему будет отказано медицинским учреждением в совместном нахождении с ребенком. По установившейся практике вместе с ребенком в стационар допускаются только родители детей дошкольного возраста. Эти действия противоречат ст. 22 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, в соответствии с которой одному из родителей или иному члену семьи по усмотрению родителей предоставляется право в интересах лечения ребенка находиться вместе с ним в больничном учреждении в течение всего времени его пребывания независимо от возраста ребенка <8>. Закон не ограничивает прав родителей ни видом больничного учреждения, ни возрастом ребенка. Отсутствие ответственности за данное нарушение прав способствует их повсеместному несоблюдению, введение соответствующего вида ответственности способно изменить ситуацию и будет способствовать охране медицинских прав родителей и детей.

———————————

<8> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.

В отношении охраны и защиты материнства законодательно предусмотрено право каждой женщины самостоятельно решать вопрос о материнстве. Это установлено в ст. 36 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. В соответствии с этим правом по желанию женщины проводится искусственное прерывание беременности на сроке беременности до 12 недель, по социальным показаниям — при сроке беременности до 22 недель, а при наличии медицинских показаний и согласия женщины — независимо от срока беременности. В данной ситуации возникает как минимум две проблемы. Первая связана с противоречием данной нормы семейному законодательству, а вторая — с несоответствием уголовному законодательству.

Право каждой женщины самостоятельно решать вопрос о материнстве вступает в противоречие со ст. 31 СК РФ, предусматривающей, что вопросы материнства решаются супругами совместно, исходя из принципа равенства супругов. Следовательно, женщина, состоящая в браке и самостоятельно решившая вопрос о материнстве, нарушит права супруга, тогда как законодательство об охране здоровья этого не устанавливает. Как отмечает доктор юридических наук О.Ю. Ильина, «если женщина состоит в браке, то вопрос уже является семейным, общим для обоих супругов. В свете реализации мероприятий по повышению рождаемости предложение о получении согласия супруга на аборт, наверное, заслуживает внимания и поддержки. По мнению мужчин, решая вопрос о возможном материнстве, женщина решает и судьбу мужчины: станет он отцом или нет» <9>. В 2006 г. в Государственную Думу был внесен законопроект, запрещающий делать аборты замужним женщинам без согласия мужей <10>. Заместитель председателя Комитета по делам женщин, семьи и молодежи администрации Архангельской области, ответственный секретарь регионального отделения «Союза женщин России» Г. Ракитина считает, что этот законопроект ущемляет права женщин: «Ведь иногда у женщины нет выбора по состоянию здоровья или по каким-либо другим причинам». По ее мнению, законопроект внесен для улучшения демографической ситуации в России. Однако она сомневается, что силой закона можно сократить число абортов <11>. Соглашаясь с этой точкой зрения, следует отметить также, что женщина должна решать вопрос о прерывании беременности самостоятельно, поскольку именно женщина физиологически способна забеременеть, выносить и родить ребенка.

———————————

<9> Ильина О.Ю. К вопросу о равенстве прав мужчины и женщины в семейных правоотношениях // Современное право. 2007. N 8.

<10> Проект Федерального закона N 364057-4 «О внесении изменения в часть 1 статьи 36 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (по вопросу об искусственном прерывании беременности) (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ А.Н. Крутовым, Н.С. Леоновым) (снят с рассмотрения). Отклонен ГД ФС РФ.

<11> Ракитина Г. Ограничение женщин самостоятельно принимать решение делать аборт может привести к смертности населения в России // Всероссийская общественно-политическая интернет-газета. URL: http://www.lentacom.ru/comments/9441.html, 23.11.2006.

В связи с этим представляется, что женщина должна решать вопрос о материнстве самостоятельно. Исключить указанное противоречие возможно путем внесения изменений в соответствующую статью Семейного кодекса РФ, указав, что женщина имеет право на самостоятельное решение в вопросе, быть ей матерью или нет.

Целостность большинства элементов механизма охраны и защиты материнства и детства характеризуется такими составляющими, как правило, поведения по отношению к матери и ребенку и ответственностью за нарушение этого правила, при отсутствии которой отмеченная целостность нарушается. Например, законодательством предусмотрены обязательные условия, соблюдение которых необходимо при принятии женщиной решения о медицинской стерилизации как специальном вмешательстве с целью лишения женщины способности к воспроизводству потомства или как методе контрацепции. Эта процедура допустима только по письменному заявлению женщины не моложе 35 лет или имеющей не менее двух детей, а при наличии медицинских показаний и согласии женщины — независимо от возраста и наличия детей (ст. 37 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).

Незаконное проведение медицинской стерилизации влечет за собой уголовную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, но, поскольку эта ответственность не установлена, можно вести речь о пробеле в уголовном законодательстве, который следует устранить.

Следует учитывать, что механизм обеспечения прав матери и ребенка состоит не только из законодательного закрепления преференций как преимуществ перед другими лицами, но и из определенных ограничений прав других лиц. Так, ограничено право мужчины, являющегося мужем, предъявлять требование о расторжении брака во время беременности жены и в течение года после рождения ребенка (ст. 17 СК РФ). Правоприменитель распространил данное положение и на случаи, когда ребенок родился мертвым или умер до достижения им возраста одного года <12>, хотя напрямую это из закона не следует. Вообще вопросы младенческой смертности, а также проблемы бесплодия, суррогатного материнства встают перед обществом наиболее остро, поскольку это непосредственные вопросы демографии.

———————————

<12> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 15 (ред. от 06.02.2007) «О применении судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака». Пункт 1 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 15.

В связи с введением института материнского капитала возникли разнообразные вопросы. Так, следует учитывать, что наивысшая степень нуждаемости семьи и женщины-матери в получении материнского капитала возникает, как правило, в первый год жизни рожденного ребенка, когда для младенца и матери наиболее необходима специализированная медицинская помощь и наблюдение, а также специальное питание и различные средства по уходу. А Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» дает возможность распоряжаться средствами материнского капитала по достижении ребенком трехлетнего возраста и только на строго определенные цели, целесообразность финансирования которых вызывает большие сомнения (улучшение жилищных условий, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины) <13>.

———————————

<13> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 19.

Кроме того, ст. 10 указанного Федерального закона и Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. N 862 «О правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий» <14> установлено, что материнский (семейный) капитал может быть направлен на уплату первоначального взноса при получении кредита или займа, в том числе ипотечного, на приобретение или строительство жилья, на погашение основного долга и уплату процентов по кредитам или займам на приобретение и строительство жилья только лицами, имеющими на него право.

———————————

<14> СЗ РФ. 2007. N 51. Ст. 6374.

Однако, как правило, кредит оформляется на лиц, имеющих высокие доходы. Женщина, родившая второго или последующего ребенка и получившая право на материнский (семейный) капитал, в большинстве случаев не имеет достаточных доходов для получения кредита. При этом она не вправе направить средства материнского (семейного) капитала на погашение кредита, оформленного на ее супруга <15>.

———————————

<15> Рекомендации. Парламентские слушания «Материнский (семейный) капитал. Проблемы законодательства и правоприменительной практики» от 3 июня 2008 г. (протокол N 15) // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http://www.duma.gov.ru/family/reportcomm4.htm.

В заключение необходимо еще раз отметить, что охрана и защита материнства и детства — сложная правовая задача и ее осуществление невозможно в рамках действия единичных разрозненных разноотраслевых норм законодательства, но возможно в рамках целостного единого механизма, основывающегося на единой основополагающей задаче, полностью отвечающей всем правам и законным интересам материнства и детства.