Правовое регулирование экологических платежей

04-03-19 admin 0 comment

Аксенова О.В.
Законодательство и экономика, 2009.


В статье проанализирован принцип платности негативного воздействия на окружающую среду, отмечены его недостатки, устранение которых приведет к усилению влияния экологического фактора на хозяйственную деятельность предприятия. Указываются также различия между системой платежей за негативное воздействие на окружающую среду и системой платежей за природопользование.

В период преодоления экономического кризиса немаловажное значение приобретают инвентаризация правового регулирования экологических платежей и других элементов экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, выявление их преимуществ и недостатков в современный период <1>.

———————————

<1> Аксенова О.В. Право и промышленная экология // Законодательство и экономика. 2009. N 1.

Под экономическим механизмом природопользования и охраны окружающей среды понимается система экономических инструментов поощрительного и принудительного характера, применение которых обеспечивает достижение целей государственной экологической политики.

Экономический механизм охраны природы и окружающей человека среды включает целый ряд инструментов воздействия на материальные интересы предприятий и отдельных работников. Установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия занимают одно из ведущих мест <2>.

———————————

<2> Емельянов А.Г. Основы природопользования: Учебник. М.: Академия, 2006.

Реализация экономического механизма охраны окружающей среды подразумевает применение инструментов, делающих экономически невыгодным негативное воздействие на окружающую среду или стимулирующих постепенное сокращение воздействия. В связи с особенностями российской экономики, имеющей ярко выраженную природно-ресурсную направленность, когда невозможно в обозримый период отказаться полностью от воздействия на окружающую среду, в Российской Федерации широко используется подход, связанный с нормированием этого воздействия.

Нормативы в области охраны окружающей среды, т.е. установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, должны обеспечивать устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохранение биологического разнообразия. Каждый из нормативов имеет свое стоимостное выражение, проявляющееся в базовой ставке платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Общество должно понимать: воздействие на окружающую среду, даже в пределах научно обоснованных нормативов, наносит вред экологическим системам и отдельным компонентам. Однако это воздействие нормируется исходя из предпосылок, что оно должно ограничиваться объемами, которые экосистема может принять в себя (переработать), критически не меняя своего качества. Кроме того, предполагается, что денежные средства, взимаемые за воздействие в виде законной платы, должны идти на восстановление окружающей среды (компенсацию ущерба, нанесенного ей) <3>.

———————————

<3> Экология. Военная экология: Учебник / Под ред. В.И. Исакова. М. — Смоленск: ИД Камертон-Маджента, 2006.

Одной из основных проблем нормирования помимо определения емкости экосистем и показателей их устойчивости к конкретному виду негативного воздействия на окружающую среду является определение стоимостных показателей допустимого нормированного воздействия. Именно здесь проявляется различие между рыночным и административным подходами к установлению платы за негативное воздействие на окружающую природную среду. Рыночный подход базируется на определении спроса (дефицитности) компонентов окружающей среды. Поэтому ее экономическая стоимость (потери ее качества) должна определяться исходя из потребностей общества. При снижении качества определенного ресурса, востребованного обществом, или его изъятии из природной среды необходимо устанавливать плату, реально отражающую потребительскую стоимость <4>.

———————————

<4> Фадеева А.В. Противоречия в эколого-экономической системе современного российского общества как фактор активизации инвестиций в человеческий капитал // Экономические науки. 2007. N 2(27).

В условиях современной России при становлении рыночных отношений и применении исторически обусловленных экстенсивных технологий, использующих большое количество природных ресурсов и энергии, процесс стимулирования снижения воздействия на окружающую среду и замены технологий на более прогрессивные заключается, по замыслу законодателя, в регулярном пересмотре нормативов негативного воздействия на окружающую среду и рационального природопользования в сторону их ужесточения как в физическом (количество воздействия), так и в стоимостном выражении.

При этом действует узаконенный алгоритм установления платы за негативное воздействие, основанный на определении нормативов и лимитов воздействия. Он предусматривается в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <5>.

———————————

<5> См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004.

Качественный переход по цепочке «нормативное воздействие — воздействие в пределах лимитов — сверхлимитное воздействие» обусловливает автоматическое увеличение платы за негативное воздействие на окружающую среду. В настоящее время ее соотношение составляет 1:5:25.

При нанесении окружающей среде критического ущерба сверхлимитными, не согласованными со специально уполномоченными государственными органами воздействиями субъект экологически значимой хозяйственной деятельности должен нести за это экономическую ответственность — оплатить мероприятия по восстановлению нарушенного качества окружающей среды. Регулирующие эти процессы нормативные правовые акты подлежат постоянному изменению и дополнению, что предполагает их регулярный учет и анализ.

Расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду в настоящее время производится согласно Инструктивно-методическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденным Минприроды России 26 января 1993 г. (в ред. Приказа Госкомэкологии России от 15 февраля 2000 г. N 77, с изм., внесенными решением Верховного Суда РФ от 13 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1000). Расчет платы базируется на Порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении порядка оплаты и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (с изм. на 14 мая 2009 г.), и базовых ставках, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» (в ред. Постановления Правительства РФ от 1 июля 2005 г. N 410).

До принятия Постановления N 344 коэффициенты ежегодного повышения размеров платы принимались в соответствии с бюджетным законодательством.

Несмотря на постоянный процесс увеличения нормативов платы, плата за негативное воздействие на окружающую среду пока не стала выполнять основную свою функцию — стимулирование предприятий к сокращению негативного воздействия. В современных экономических условиях увеличение платы до стимулирующего уровня привело бы к остановке большинства промышленных предприятий в Российской Федерации, что негативно отразилось бы на социально-экономической обстановке в стране. Поэтому основной функцией платы за негативное воздействие на окружающую среду остается аккумулирование средств, расходуемых целевым порядком на охрану и воспроизводство окружающей среды при ее нормальном уровне загрязнения (минимальном уровне загрязнения, какой только достижим при использовании применяемых в хозяйственной деятельности технологий) <6>.

———————————

<6> Экология / Под ред. В.И. Исакова.

Нормативы платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ рассчитываются исходя из токсичных свойств каждого вещества через показатель его относительной опасности, обратно пропорциональный предельно допустимой концентрации вещества в воздушной или водной среде.

Нормативными правовыми актами установлены базовые нормативы для исчисления платы по 210 наиболее распространенным веществам, загрязняющим атмосферный воздух (руб./т), и 142 веществам, сбрасываемым в водные объекты. Установлены базовые нормативы двух видов: в границах предельно допустимых нормативов и временно согласованных нормативов (лимитов). Соотношение их установлено как 1:5.

Всегда важно представлять конкретный суммарный размер платы за негативное воздействие на окружающую среду субъекта хозяйственной деятельности, который зависит от:

— принадлежности к определенной отрасли народного хозяйства;

— позиции органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, которые с участием территориальных органов Министерства природных ресурсов и экологии РФ могут осуществлять корректировку размеров платежей с учетом освоения ими средств в счет указанных платежей, а также понижать размеры платы или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, организации, финансируемые из федерального бюджета Российской Федерации;

— наличия в законном порядке полученного разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов. При отсутствии такового вся масса загрязняющих веществ считается сверхлимитной;

— фактической массы выброса, сброса, размещенных отходов.

Несмотря на прогрессивность правового принципа платности негативного воздействия на окружающую среду (принципа «загрязнитель платит») правоприменение выявило недостатки, устранение которых приведет к изменениям в экономическом механизме охраны окружающей среды и усилению влияния экологического фактора на хозяйственную деятельность предприятий:

1) недостаточное развитие системы государственного и негосударственного экологического (в том числе приборного) контроля, что не позволяет определить для конкретного субъекта хозяйственной деятельности реальный суммарный объем его негативного воздействия на окружающую среду (включая недекларируемое воздействие);

2) фактическое отсутствие базовых правовых нормативов платы за некоторые виды физического (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия) и биологического воздействия;

3) относительно малое количество химических веществ, для которых установлены базовые нормативы платы, в результате чего необходимо:

— для загрязняющих веществ, для которых ПДК определены в соответствующих нормативных документах словом «отсутствие», нормативы платы устанавливаются на уровне базовых нормативов платы за наиболее опасные загрязняющие вещества и умножаются на коэффициенты, учитывающие экологические факторы;

— для загрязняющих веществ, которые имеют ПДК, но не включены в состав утвержденных базовых нормативов платы, нормативы устанавливаются территориальными органами Минприроды России и в соответствии с законодательством утверждаются органами исполнительной власти субъектов Федерации;

4) существующие нормативы платы не учитывают интегральное воздействие загрязняющих веществ, в том числе выбрасываемых различными предприятиями;

5) существующие нормативы платы не соответствуют необходимым затратам на охрану окружающей среды от различных видов загрязнения, так как не учитывают изменение макро- или микроэкономических показателей развития.

Несмотря на то что система платежей за негативное воздействие на окружающую среду рассматривается зачастую параллельно с системой платежей за природопользование, которые именуются экологическими платежами, указанные системы имеют определенное различие.

1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду должна стимулировать субъектов воздействия к его снижению, в то время как плата за природопользование должна стимулировать субъектов природопользования (являющихся одновременно, как правило, и субъектами воздействия) к рациональному использованию природных ресурсов, что проявляется (например, для полезных ископаемых) в увеличении их добычи.

2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду, имеющая иную методологию определения, в отличие от платы за природопользование не должна иметь другого назначения, кроме компенсационного (на осуществление мероприятий по снижению последствий загрязнений для экосистем и отдельных их элементов).

3. Если плата за природопользование должна взиматься с субъекта природопользования в любом случае (субъект природопользования пользуется государственной собственностью) и реализовывать рентный подход, то плата за негативное воздействие на окружающую среду может не взиматься с субъекта хозяйственной деятельности, если научно доказано, что это воздействие не производится.

4. Если институт платного природопользования необходимо развивать, поскольку он является основным источником поступления средств в бюджеты различных уровней, то институт платы за разрешенное негативное воздействие на окружающую среду нужно постепенно ликвидировать, заменив его системой мер по привлечению к экономической и другим видам ответственности субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих какое-либо воздействие.

5. Система платежей за негативное воздействие на окружающую среду должна использовать в перспективе экономические оценки климатических, общераспространенных природных, трудовых и других ресурсов, которые ранее не использовались, следовательно, сама плата не могла полностью компенсировать последствия и эффекты воздействия.

Внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не должно освобождать субъекта хозяйственной деятельности от осуществления мероприятий по охране окружающей среды <7>.

———————————

<7> Аксенова О.В. Указ. соч.

В соответствии с Указом Президента РФ от 4 июня 2008 г. N 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» в целях снижения к 2020 г. энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40% по сравнению с 2007 г., обеспечения рационального и экологически ответственного использования энергии и энергетических ресурсов Правительству РФ предложено обеспечить переход к единым принципам выработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду; подготовить и внести в Государственную Думу проекты законов, предусматривающих экономические механизмы, стимулирующие хозяйствующих субъектов, применяющих энергосберегающие и экологически чистые технологии и направленных на усиление ответственности хозяйствующих субъектов за несоблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в целях стимулирования перехода на энергосберегающие и экологически чистые технологии.

Библиография

Аксенова О.В. Право и промышленная экология // Законодательство и экономика. 2009. N 1.

Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004.

Емельянов А.Г. Основы природопользования: Учебник. М.: Академия, 2006.

Стариков Е. К вопросу об экономико-экологических отношениях // Экономические науки. 2007. N 11(36).

Фадеева А.В. Противоречия в эколого-экономической системе современного российского общества как фактор активизации инвестиций в человеческий капитал // Экономические науки. 2007. N 2(27).

Экология. Военная экология: Учебник / Под ред. В.И. Исакова. М. — Смоленск: ИД Камертон-Маджента, 2006.