Банковский надзор Центрального банка РФ в современных экономических условиях

04-03-19 admin 0 comment

Данилова Л.С.
Законодательство и экономика, 2009.


Современные экономические издержки финансовых кризисов настолько возросли, что ни одно государство уже не может их игнорировать. Для стабилизации финансовой системы страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора. Однако открытым остается вопрос о том, какие пруденциальные меры и как следует применять, чтобы эффективно противостоять кризисным тенденциям в финансовой сфере. Все зависит от понимания сущности финансовой дестабилизации, ее причин и последствий. По мнению ряда экспертов, можно существенно продвинуться в создании эффективной системы защиты против финансовой дестабилизации, если сконцентрировать усилия на макроэкономическом или макропруденциальном аспекте регулирования банковской деятельности.

В условиях экономического кризиса осуществление Банком России непосредственного контроля и надзора над деятельностью кредитных организаций — важная составляющая управления денежно-кредитной системой страны. Эта деятельность строится на основе установления правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, истребования информации, направления предписаний, проведения проверок и применения мер воздействия <1>.

———————————

<1> В соответствии со статьей 57 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ЦБ РФ устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, правила бухгалтерского учета и отчетности, правила организации внутреннего контроля, правила составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Банковский надзор классифицируется в соответствии со спецификой нормативного и экономического содержания банковской деятельности, которая является предметом надзора. Для юридической науки и правоприменительной практики наибольшее значение имеет классификация по нормативному критерию. По этому критерию банковский надзор можно подразделить на два вида: общий (юридический) и пруденциальный (финансово-правовой). Выявленные критерии и предложенная классификация позволяют лучше понять юридическую природу всего банковского надзора и его отдельных аспектов, выявить недостатки правового регулирования и определить пути его совершенствования. Развитие законодательства о статусе Банка России актуальнее осуществлять в направлении государственного воздействия на процессы в банковской сфере, расширения полномочий Банка России по определению и развитию государственной денежно-кредитной политики <2>. Представляется более целесообразным осуществление правовой политики по совершенствованию надзора над деятельностью кредитных организаций в рамках ЦБ РФ.

———————————

<2> Совершенствование правового статуса Банка России не должно нарушать конституционных основ его деятельности, принципы независимости в осуществлении функции обеспечения устойчивости рубля.

Несмотря на то что банковский надзор имеет свои специфические характеристики, обусловливающие его задачи и особенности, Закон о Банке России в качестве главной его цели провозгласил поддержание стабильности банковской системы, а также защиту интересов вкладчиков и кредиторов (ч. 2 ст. 56) <3>. Не отрицая характер указанных целей как главных, следует поддержать некоторых исследователей <4>, считающих, что понятия «поддержание стабильности банковской системы» и «защита прав вкладчиков и кредиторов» не являются тождественными. Защита интересов вкладчиков и кредиторов несмотря на столь пристальное внимание к ним со стороны государства, а также на то, что ее обеспечение государство провозгласило в качестве одной из своих задач является задачей приватного характера, поскольку в конечном счете ее решение играет важную роль в судьбе конкретных физических и юридических лиц. В свою очередь, стабильность банковской системы, будучи тесно связанной с жизнедеятельностью конкретных людей и организаций, является условием самодостаточности ее самой как таковой, а также условием, необходимым для нормального функционирования экономической сферы государства. Иными словами, это две самостоятельные цели, обусловливающие и дополняющие друг друга.

———————————

<3> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

<4> См.: Казакбиева Л.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

Финансовый кризис сопровождается снижением доверия вкладчиков, клиентов банка и инвесторов к банковской системе. В подобных ситуациях особую значимость приобретает контроль и надзор государства над соблюдением финансового законодательства участниками банковской системы.

Функции банков (кредитных организаций) в области финансового контроля в современный период существенно реформировались. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных формах собственности. В результате функции банков по контролю над деятельностью хозяйствующих субъектов сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольные полномочия в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки, являясь государственными, наделялись властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки уполномочены выполнять функции государственного контроля: они контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля. Анализ банковского надзора как финансово-правовой категорий позволяет определить его место в системе государственного финансового контроля. Вместе с тем банковский надзор возможно рассматривать в качестве разновидности государственного финансового контроля.

Банковская система имеет первостепенное значение для хозяйственной деятельности частных субъектов, а также для финансовой деятельности государства, поскольку именно через систему банков происходит непосредственное материальное обеспечение государственных функций, программ, различных мероприятий. Большинство банковских правоотношений имеет публичную финансово-правовую природу, поскольку в первую очередь они направлены на обеспечение интересов государства как основного субъекта финансовой деятельности.

Проблемы обеспечения стабильности банковской деятельности, устойчивости банковской системы в целом связаны с повышением эффективности правового воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых в первую очередь для соблюдения публичных финансовых интересов. Решение названных проблем обусловливает возникновение государственного надзора над банковской деятельностью, в том числе над государственным управлением банковскими рисками.

Банковский надзор включает в себя:

— установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля;

— получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации;

— государственную регистрацию кредитных организаций, ведение Книги государственной регистрации кредитных организаций;

— выдачу лицензии кредитным организациям на осуществление банковских операций, их приостановление и отзыв;

— установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также к кандидатам на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации и иные направления надзора.

В целях совершенствования банковского надзора рассмотрим ряд проблем по его реализации. Некоторые из них, связанные с применением арбитражными судами статьи 74 Закона о Банке России, целесообразно было бы разрешить на законодательном уровне в рамках реформирования банковского надзора.

В соответствии с указанной статьей, предусматривающей административную ответственность кредитных организаций, Банк России наделен правом принимать решения о привлечении к ответственности и наложении штрафа, а в случае его неуплаты в добровольном порядке обратиться в суд с иском о его взыскании за:

— нарушение федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России;

— непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации;

— неисполнение предписания Банка России об устранении выявленных нарушений.

В настоящий момент заявления по таким видам нарушений принимаются и рассматриваются арбитражными судами.

Между тем Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) <5> предусматривает также административную ответственность:

———————————

<5> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

— за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26);

— за невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 1 ст. 19.5);

— за непредставление сведений (информации) (ст. 19.7).

Причем в силу статьи 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности за совершение указанных правонарушений осуществляется не арбитражными судами, а мировыми судьями.

Вопросы о соотношении указанных составов правонарушений, об определении суда, компетентного рассматривать соответствующие споры, о сроке давности привлечения к ответственности, а также о необходимости применения установленных КоАП РФ правил административного производства и исполнения решений о привлечении к административной ответственности на уровне Высшего Арбитражного и Верховного Судов РФ на сегодняшний день не решены.

В настоящее время, учитывая, что Закон о Банке России вступил в силу 13 июля 2002 г. (т.е. после вступления в силу КоАП РФ), в ФАС Московского округа сложилась судебная практика <6>, в соответствии с которой арбитражные суды принимают дела рассматриваемой категории к своему производству, ограничивая при этом размер взыскиваемого штрафа максимальным размером санкции, установленным ст. 15.26 КоАП РФ.

———————————

<6> См.: Постановление ФАС Московского округа от 28 апреля 2005 г. N КА-А40/3153-05.

При этом согласно части 1 ст. 1.1 и пункту 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается только КоАП РФ.

Поскольку законодательство о банках и банковской деятельности относится к ведению Российской Федерации, ответственность за нарушения банковского законодательства должна быть установлена в названном Кодексе.

Тогда остается неразрешенным вопрос об ответственности, предусмотренной нормами банковского законодательства (можно ли рассматривать составы, установленные банковским законодательством, в качестве составов административных правонарушений).

В целях совершенствования банковского надзора предлагается внести следующие изменения и дополнения в главу 6 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»:

— рекомендуется законодательно закрепить механизм реализации права банка на участие в системе страхования вкладов при наличии признанного судом незаконным решения Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов по итогам рассмотрения повторного ходатайства;

— в пункт 11 ст. 45 Закона о страховании вкладов внести изменения, закрепляющие обязанность Банка России указывать в отрицательном заключении, в связи с какими конкретными нарушениями (недостатками) банк был признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также предусмотреть возможность восстановления нарушенных прав банка в досудебном порядке.

На наш взгляд, для стабилизации финансовой системы страны в условиях финансового кризиса необходимо все шире использовать механизмы банковского надзора. Банковский надзор как финансово-правовая категория существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере финансовой деятельности государства и является одним из важных элементов государственного финансового контроля.

Библиография

Бадтиев А.Ф. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

Братко А.Г. Правовой статус Банка России: значение и сущность // Бизнес и банки. 1998. N 4.

Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001.

Гараев И.Г. Правовое обеспечение государственного финансового контроля в современной России // Финансовое право. 2008. N 3.

Голубев С.А. Правовые основы независимости Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности: Сб. статей. М., 2004.

Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.

Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М., 2000.

Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжова Е.А. Финансовый контроль. М., 2004.

Диланян Ф.Т. Основы финансово-правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

Добрынин И.Н. Конституционно-правовой статус банковской системы Российской Федерации: необходимость реформы // Право и политика. 2007. N 8.

Ерпылева Н.Ю. Международное банковское право: Учеб. пособие. М.: Дело, 2004.

Ерпылева Н.Ю. Правовой статус Европейского центрального банка // Государство и право. 2003. N 12.

Интервью с С.А. Голубевым, директором юридического департамента Центрального банка Российской Федерации, заслуженным юристом Российской Федерации // Законодательство. 2003. N 1.

Казакбиева Л.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 2000.

Кашкин С. Соответствует ли Конституции Федеральный закон о Банке России? // Российская юстиция. 1999. N 10.

Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004.

Крючкова И. Независимость центральных банков (опыт развитых стран) // Вопросы экономики. 1995. N 11.

Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996.

Пастушенко Е.Н. Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. 2008. N 4.

Прозоров А.Л. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.

Сатарова Н.А. Банковский надзор в системе государственного финансового контроля // Банковское право. 2005. N 5.

Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Мировой финансовый кризис: защита вкладчиков — приоритетная задача // Банковское право. 2008. N 5.

Чекушина Т.В. Правовые основы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

Соколова Э.Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2008.

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

Тотьев К.Ю. О защите конкуренции на рынке финансовых услуг // Хозяйство и право. 2000. N 1.

Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2003.

Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методический комплекс. М., 2005.

Шулькова Н.Н. Организация мониторинга коммерческих банков в Центральном банке: Дис. … канд. экон. наук. Саратов, 2000.