Регулирование банковской деятельности и надзор за ее осуществлением в Беларуси: правовые аспекты

04-03-19 admin 0 comment

Томкович Р.Р.
Банковское право, 2009.


Мировой финансовый кризис актуализировал проблематику эффективного банковского надзора. Практика показала, что жесткий подход центрального банка к регулированию банковской деятельности и надзору за ее осуществлением является неотъемлемым элементом финансовой стабильности.

Исходя из положений ст. 132, 136 Конституции Республики Беларусь [13] и ст. 5 Банковского кодекса Республики Беларусь [2], банковская система Республики Беларусь является составной частью финансово-кредитной системы государства, включающей также бюджетную систему и финансовые средства внебюджетных фондов, предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Банковская система неразрывно связана с другими институтами финансово-кредитной системы, поскольку финансовые средства бюджета, внебюджетных фондов, а также вышеуказанных субъектов размещаются в банках и циркулируют при посредстве банков.

В связи с изложенным банковская система является не просто составной частью, а основой финансово-кредитной системы.

Банковская система Республики Беларусь является двухуровневой и включает в себя Национальный банк и иные банки.

В отличие от Российской Федерации, где в состав банковской системы включены не только банки, но и небанковские кредитные организации, а также филиалы иностранных банков (ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» [14]), а также законодательства ряда иных государств [3], в банковскую систему Республики Беларусь не включаются филиалы иностранных банков. Более того, белорусским законодательством не предусмотрена возможность их создания (банки-нерезиденты могут инвестировать средства в уставные фонды белорусских банков, создавать дочерние банки, а также представительства, которые не вправе осуществлять банковскую деятельность). Представляется, что такой подход является оправданным, поскольку повышает финансовую устойчивость национальной банковской системы.

В то же время вряд ли можно признать обоснованным закрепленное в белорусском праве положение, согласно которому небанковские кредитно-финансовые организации хотя и могут создаваться, однако не включаются в банковскую систему (к настоящему времени таких организаций в Беларуси не создано).

Первый уровень банковской системы Республики Беларусь представлен Национальным банком. Между ним и иными элементами системы существуют отношения субординации, поскольку в соответствии со ст. 7 БК Национальный банк является центральным банком и государственным органом Республики Беларусь [2].

В законодательстве Республики Беларусь отсутствует указание на организационно-правовую форму Национального банка, но это не является неким недостатком — по свидетельству исследователей банковского права, далеко не во всех государствах данный вопрос нашел решение в законодательстве [5].

Решая вопрос о месте Национального банка в системе государственных органов, следует согласиться с мнением, высказанным относительно Банка России, согласно которому он является независимым государственным органом «специальной компетенции, не входящим ни в одну из трех ветвей власти (законодательную, исполнительную и судебную)» [6].

Банковским кодексом определены основные цели деятельности Национального банка:

— защита и обеспечение устойчивости белорусского рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

— развитие и укрепление банковской системы Республики Беларусь;

— обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы.

Определенные законодательством функции данного государственного органа достаточно многочисленны. Так, Национальный банк осуществляет государственную регистрацию банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, лицензирование банковской деятельности, регулирует деятельность банков и небанковских кредитно-финансовых организаций по ее безопасному и ликвидному осуществлению и проводит надзор за ней, устанавливает для банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, банковских групп и банковских холдингов требования по осуществлению ими внутреннего контроля, выполняет ряд иных функций.

Некоторые российские правоведы включают в первый уровень банковской системы Агентство по страхованию вкладов, исходя из того, что оно может быть отнесено к числу органов управления такой системой, поскольку, во-первых, является инструментом государственного влияния на банковскую систему, во-вторых, обладает контрольно-надзорными полномочиями над деятельностью организаций второго уровня банковской системы [8].

Полагаем, что данный подход является обоснованным и в состав первого уровня белорусской банковской системы должно включаться также Агентство по гарантированному возмещению банковских вкладов (депозитов) физических лиц, которое в соответствии с Законом Республики Беларусь от 8 июля 2008 г. N 369-З «О гарантированном возмещении банковских вкладов (депозитов) физических лиц» [15] является государственным учреждением и обладает властными полномочиями по отношению к банкам второго уровня.

В качестве позитивного мы рассматриваем опыт государств, в которых функции регистрации банков, регулирования банковской деятельности и надзора за ее осуществлением возложены на различные государственные органы.

Например, в Казахстане создано Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, которое согласно Указу Президента Республики Казахстан является государственным органом, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту, осуществляющим государственное регулирование и надзор финансового рынка и финансовых организаций, в том числе банковского сектора [1].

Во Франции органы контроля за банковской системой представлены: Национальным кредитным советом (он выступает посредником в процессе функционирования банковской и финансовой систем, может выносить банкам предупреждения); Комитетом по банковской регламентации (вырабатывает общие предписания для кредитных учреждений, например устанавливает размер минимального капитала); Комитетом кредитных учреждений (выдает разрешения на деятельность кредитных учреждений) [4, с. 72 — 73].

В Германии создан Федеральный офис банковского надзора, который осуществляет регистрацию банков, выдачу им лицензий, издает административные акты, касающиеся общих вопросов регулирования деятельности финансовых институтов [3, с. 215 — 219].

Полагаем, что с дальнейшим развитием рынка законодательство постсоветских государств воспримет тенденцию к разделению банковских властей, что обеспечит большую сбалансированность отношений в данной сфере.

Банковское регулирование как система правил, направленных на ограничение банковской активности в целях обеспечения стабильности банковской системы, осуществляется Национальным банком в следующих основных направлениях: установление требований к порядку вхождения на рынок банковских услуг; установление пруденциальных правил деятельности банков; осуществление непосредственного надзора за соблюдением требований банковского законодательства и применение мер воздействия к субъектам, допустившим нарушения.

В целях поддержания стабильности и устойчивости банковской системы Национальный банк устанавливает для банков нормативы безопасного функционирования: минимальный размер уставного фонда для вновь создаваемого (реорганизованного) банка; предельный размер имущественных вкладов (вкладов в неденежной форме) в уставном фонде банка; минимальный размер нормативного капитала для действующего банка; нормативы достаточности нормативного капитала банка; нормативы ликвидности банка; нормативы ограничения кредитных рисков; нормативы ограничения валютного риска; нормативы участия банка в уставных фондах других коммерческих организаций; иные нормативы, необходимые для ограничения рисков банковской деятельности и защиты интересов вкладчиков и иных кредиторов.

Общая характеристика данных нормативов содержится в Банковском кодексе, детальнее же эти отношения регламентированы Инструкцией о нормативах безопасного функционирования для банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, утвержденной Постановлением Правления Национального банка от 28 сентября 2006 г. N 137 [9], а также Инструкцией о порядке осуществления надзора за банковской деятельностью на консолидированной основе, утвержденной Постановлением Правления Национального банка от 24 января 2007 г. N 15 [11]. Следует отметить, что в целях осуществления надзора за банковской деятельностью на консолидированной основе и комплексной оценки рисков Национальный банк осуществляет надзор за деятельностью: банковских групп — совокупности банков и (или) небанковских кредитно-финансовых организаций, где одно из юридических лиц оказывает прямо или косвенно (через третьи лица) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другого юридического лица; банковских холдингов — совокупности банков и (или) небанковских кредитно-финансовых организаций и иных юридических лиц, не являющихся банками или небанковскими кредитно-финансовыми организациями, где одно из юридических лиц оказывает прямо или косвенно (через третьи лица) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другого юридического лица.

Банковский надзор представляет собой наблюдение (дистанционное и контактное) центрального банка государства за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, а также применение предусмотренных банковским правом санкций в случае их нарушения [7].

Значение банковского надзора заключается в том, что он используется для управления рисками в банковской системе. Действующие в Республике Беларусь нормативные правовые акты в этой сфере основываются на положениях документа Базельского комитета по банковскому надзору «Основные принципы эффективного банковского надзора» (1997 г.).

Непосредственный (текущий) надзор за деятельностью банков осуществляется Национальным банком в формах:

— дистанционного надзора — посредством мониторинга представляемой отчетности и иных документов;

— контактного надзора — посредством инспекционных проверок, осуществляемых в месте нахождения банка и его структурных подразделений.

Порядок осуществления контактного надзора определен Инструкцией о порядке проведения Национальным банком Республики Беларусь проверок банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, утвержденной Постановлением Правления Национального банка от 31 января 2007 г. N 35 [12].

Данным нормативным правовым актом определено, что проверки банков имеют целью:

— установить непосредственно на месте: финансовое состояние банка; принимаемые им на себя риски; состояние системы внутреннего контроля; состояние организации управления; соблюдение пруденциальных норм; правильность отражения операций в бухгалтерском учете; достоверность представляемой отчетности;

— выявить ситуации: создающие угрозу интересам вкладчиков и иных кредиторов банка; нарушения актов законодательства, и в случае необходимости выработать предложения по вынесению предписаний и (или) применению мер воздействия к банку, привлечению к административной ответственности его должностных лиц.

Проверки могут быть комплексными (когда требуется всесторонняя оценка финансового состояния банка, проводимых им операций) и тематическими (по отдельным направлениям деятельности банка).

График проведения проверок составляется таким образом, чтобы каждый банк подлежал проверке не реже одного раза в три года.

Инструкцией о порядке проведения Национальным банком Республики Беларусь проверок банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, утвержденной Постановлением Правления Национального банка от 31 января 2007 г. N 35 [12], детально определены права работников Национального банка, осуществляющих проверки, и обязанности банка в этой связи.

Результаты проверки банка, структурного подразделения банка оформляются следующими документами:

— актом (сводным актом) проверки, в котором излагаются выявленные нарушения законодательства, регулирующего банковскую деятельность, законодательства в области предотвращения легализации доходов, полученных незаконным путем, и финансирования террористической деятельности, либо справкой проверки (если в ходе проверки не выявлено нарушений актов законодательства);

— заключением (сводным заключением) по результатам проверки, содержащим анализ деятельности банка при комплексной проверке (анализ отдельного направления его деятельности при тематических проверках); выводы по результатам проверки.

В заключение по результатам проверки анализируется деятельность банка, структурного подразделения в целом (отдельные направления деятельности по результатам тематических проверок) и характеризуется: финансовое состояние банка; принимаемые риски; состояние системы внутреннего контроля; организация управления; ситуации, создающие угрозу интересам вкладчиков и иных кредиторов банка.

Заключение является итоговым документом для целей определения надзорной политики Национального банка по отношению к банку.

Составление заключения по результатам комплексной проверки банка, структурного подразделения банка является обязательным.

По результатам проверки Национальный банк вправе применить к банку меры воздействия. Следует отметить, что они не тождественны административным взысканиям, это меры принуждения специального характера, направленные на обеспечение стабильности банковской системы.

Перечень этих мер определен ст. 134 БК [2], а порядок их применения — Инструкцией о порядке вынесения Национальным банком Республики Беларусь предписаний и применения мер воздействия к банкам и небанковским кредитно-финансовым организациям, утвержденной Постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 28 ноября 2006 г. N 195 [10].

Кроме того, Национальный банк может выносить в отношении банков предписания, являющиеся предупредительной мерой надзорного реагирования и не являющиеся мерой воздействия, следующих видов:

— о представлении информации, используемой для оценки степени надежности банка, выявления ситуации, угрожающей интересам его вкладчиков и иных кредиторов, и (или) иной финансовой и экономической информации, необходимой Национальному банку для выполнения возложенных на него функций;

— об изменении банком представляемой отчетности, в том числе в целях отражения в ней размеров нормативного капитала, активов, обязательств и крупных кредитных рисков банка, определенных Национальным банком на основании установленных им методик;

— об устранении действия, не являющегося нарушением, которое может привести к потере деловой репутации банка или (и) созданию положения, которое может повлечь за собой его неплатежеспособность либо создает угрозу интересам вкладчиков и иных кредиторов;

— об устранении нарушения (в том числе о разработке банком локального нормативного правового акта, обязательность разработки которого предусмотрена законодательством, или о приведении такого акта в соответствие с требованиями законодательства, или (и) о недопущении нарушения в будущем).

Меры воздействия к банкам применяются по решению Правления или Совета директоров Национального банка.

К исключительной компетенции Правления Национального банка относится принятие решения о применении следующих мер воздействия:

— изменение перечня банковских операций, указанных в лицензии на осуществление банковской деятельности;

— отзыв лицензии на осуществление банковской деятельности, в том числе в части осуществления отдельных банковских операций;

— требование об отстранении руководителя банка от занимаемой должности;

— передача банка во временное управление Национального банка либо назначение временной администрации.

К компетенции Совета директоров Национального банка относится принятие решения о применении следующих мер воздействия:

— приостановление лицензии на осуществление банковской деятельности в части осуществления отдельных банковских операций;

— требование о принятии мер по улучшению финансового состояния банка, в том числе изменению структуры активов;

— внесение предложения о замене руководителя банка либо о проведении повторной оценки соответствия руководителя, главного бухгалтера банка квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации;

— предложение участникам (собственнику имущества) банка предпринять действия, направленные на увеличение нормативного капитала банка до размера, обеспечивающего соблюдение им нормативов безопасного функционирования;

— изменение для банка нормативов безопасного функционирования на срок до одного года либо до устранения нарушений;

— запрет на открытие филиалов (отделений) и (или) создание структурных подразделений банка на срок до одного года либо до устранения нарушений.

Применение Национальным банком мер воздействия осуществляется с учетом характера нарушения, степени его влияния на финансовое состояние банка, наличия положения, которое может повлечь за собой его неплатежеспособность либо создает угрозу интересам вкладчиков и иных кредиторов.

Национальный банк вправе применить за одно нарушение несколько мер воздействия (одновременно либо последовательно) в случаях, если для достижения целей и наибольшей эффективности их применения необходимо применение соответствующих мер воздействия в совокупности.

Таким образом, сбалансированное применение мер предупредительного характера и различных мер воздействия позволяет Национальному банку Республики Беларусь эффективно воздействовать на банки второго уровня в целях недопущения существенного ухудшения их финансового состояния.

Литература

1. Борисевич В. Банковское регулирование и надзор: опыт СНГ // Вестник Ассоциации белорусских банков. 2007. N 18.

2. Банковский кодекс Республики Беларусь: принят Палатой представителей 3 окт. 2000 г.; одобр. Советом Респ. 12 окт. 2000 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

3. Вешкин Ю.Г., Авагян Г.Л. Банковские системы зарубежных стран: Курс лекций. М.: Экономистъ, 2004.

4. Гавальда К., Стуфле Ж. Банковское право (Учреждения — счета — операции — услуги) / Пер. с фр. В.Я. Лисняка. М.: Финстатинформ, 1996.

5. Глушко А.В. Правовая природа центральных банков // Финансовое право. 2007. N 4 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр». М., 2009.

6. Дружинин Д.Н., Тоцкий М.Н. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 6 // КонсультантПлюс: ВерсияПроф. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр». М., 2009.

7. Ерпылева Н.Ю. Банковское регулирование и надзор: новеллы российского законодательства // Законодательство и экономика. 2005. N 3; КонсультантПлюс: ВерсияПроф. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр». М., 2009.

8. Ефимова Л.Г. Понятие и структура банковской системы Российской Федерации // Банковское право. 2007. N 2; КонсультантПлюс: ВерсияПроф. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр». М., 2009.

9. Инструкция о нормативах безопасного функционирования для банков и небанковских кредитно-финансовых организаций: утв. Постановлением Правления Нац. банка Респ. Беларусь от 28 сент. 2006 г. N 137 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

10. Инструкция о порядке вынесения Национальным банком Республики Беларусь предписаний и применения мер воздействия к банкам и небанковским кредитно-финансовым организациям: утв. Постановлением Правления Нац. банка Респ. Беларусь от 28 ноября 2006 г. N 195 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

11. Инструкция о порядке осуществления надзора за банковской деятельностью на консолидированной основе: утв. Постановлением Правления Нац. банка Респ. Беларусь от 24 янв. 2007 г. N 15 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

12. Инструкция о порядке проведения Национальным банком Республики Беларусь проверок банков и небанковских кредитно-финансовых организаций: утв. Постановлением Правления Нац. банка Респ. Беларусь от 31 янв. 2007 г. N 35 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

13. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.

14. О банках и банковской деятельности: Федер. закон от 2 дек. 1990 г. N 395-1 (в ред. Федер. закона от 3 марта 2008 г.) // КонсультантПлюс: ВерсияПроф. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр». М., 2009.

15. О гарантированном возмещении банковских вкладов (депозитов) физических лиц: Закон Респ. Беларусь от 8 июля 2008 г. N 369-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс]; ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2009.