Роль органов конституционного правосудия в выполнении международных обязательств

04-03-19 admin 0 comment

Перчаткина С.А.
Законность, 2009.


В современном мире деятельность по обеспечению прав и свобод человека перестает быть исключительно национальным делом и основывается на нормах международного права, а также на решениях международных судебных органов.

Подписание и ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (Конвенция) государствами демонстрирует признание ими обязательств по соблюдению Конвенции и исполнению окончательных постановлений Европейского суда по правам человека (Европейский суд) по делам, в которых они являются сторонами, в целях установления общего публичного порядка защиты основных прав.

Признание указанных международных обязательств привело к постановке некоторых вопросов в соответствующих государствах, связанных с необходимостью определения ими статуса Конвенции в национальной правовой системе, а также характера обязывающего действия решений и, соответственно, правовых позиций Европейского суда.

При этом, несмотря на то что международные обязательства обращены в первую очередь к государству в целом, а не к его конкретным органам, конституционные суды определили свою меру ответственности за реализацию международных обязательств, связанных с участием соответствующих государств в Европейской конвенции.

В частности, во многих государствах, где есть органы конституционного правосудия, именно они оказали значительное влияние на решение поставленных вопросов, а также приобрели значение главных катализаторов внедрения положений Конвенции в национальные правопорядки, стали «основным субъектом взаимодействия правовых систем, представляющим государство» <1>.

———————————

<1> Вильдхабер Л. Место Европейского суда по правам человека в европейском конституционном ландшафте // Конституционное правосудие на рубеже веков: Материалы международной конференции, посвященной 10-летию Конституционного Суда РФ. 1 — 2 ноября 2001 г. М., 2002. С. 93.

Уже со времени появления конвенционного механизма контроля в сфере прав человека в середине XX века конституционные суды демонстрировали особую заинтересованность в проникновении стандартов Конвенции в национальные правовые системы, в частности с момента возникновения они активно использовали эти стандарты в решениях, мотивируя ими свои выводы <2>.

———————————

<2> См.: Тузмухамедов Б.Р. Международное право в конституционной юрисдикции. М., 2006. С. 408; Нуссбергер А. Восстановление Вавилонской башни // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2(59). С. 71 — 73.

Между тем определение органами конституционного правосудия своего места в процессе реализации указанных международных обязательств происходило длительное время и неравномерно, нередко путем расширительного толкования собственных полномочий по вопросам применения международного права.

Ценность участия этих органов в выполнении конвенционных обязательств в первую очередь предопределяется их уникальной политико-правовой природой, которая позволяет им охранять национальные интересы, в том числе государственный суверенитет как важнейшую основу конституционного строя государства, а также обеспечивать верховенство важнейших положений национальной конституции о правах человека как высшей ценности, гарантиях их защиты, в том числе с помощью наднациональных механизмов, о международном праве как части права страны.

Опыт конституционного развития свидетельствует, что конституционные суды нередко самостоятельно определяют юридическую значимость Конвенции и правовых позиций Европейского суда, в том числе по отношению к конституционным нормам, в связи с чем способствуют формированию национального механизма реализации европейских стандартов в сфере прав человека, определению юридического значения указанных обязательств для национального правопорядка и, соответственно, обеспечению соответствия внутригосударственных решений Конвенции.

Например, Федеральный конституционный суд ФРГ в связи с одним из дел определил характер влияния Европейской конвенции на Основной Закон ФРГ, а также развил положения об обязывающей связи решений Европейского суда. Конституционный суд подчеркнул, что необходимо одновременно опираться и на Конвенцию, и на Основной Закон Германии. При этом Основной закон ФРГ предоставляет особую защиту основным международно признанным правам. Эта гарантия, во взаимосвязи с абз. 2 ст. 59 Основного Закона, составляет фундамент конституционной обязанности учитывать все положения Конвенции, закрепленные и в законодательстве Германии. Вместе с тем, по выражению Европейского суда, положения Конвенции могут и не учитываться, если нет другой возможности предотвратить нарушение основных принципов Основного Закона. Одновременно Европейский суд указал, что он не принимает кассационные решения, которые могли бы непосредственно отменить акт государства-ответчика.

Важно обратить внимание на то, что при определении характера указанных обязательств конституционные суды нередко способствовали рассмотрению Конвенции и правовых позиций Европейского суда в качестве критерия конституционного контроля, чем определяли в первую очередь необходимость оценивать соответствие национальных актов Конвенции при соотнесении их с конституцией.

Кроме того, отметим, что участие конституционных судов в выполнении указанных международных обязательств важно для эффективности контрольной деятельности наднационального механизма в области прав человека, поскольку они осуществляют собственно реализацию конвенционных обязательств путем использования Конвенции и применения правовых позиций Европейского суда в своей практике, принятия конкретных мер в связи с его решениями, а также посредством развития национального механизма защиты прав и свобод.

Так, меры индивидуального характера в связи с конкретным решением Европейского суда выражаются в том, что конституционные суды могут оказывать влияние на пересмотр дела национальными судами в связи с его решением в целях «прекращения нарушения Конвенции и устранения его последствий». Например, Конституционный суд Испании в связи с решением Европейского суда по делу «Барбера и др. против Испании» указал, что сохранение в силе приговора, вынесенного с нарушением Конвенции, противоречит конституционному правопорядку Испании, что стало правовым основанием нового судебного разбирательства в связи с нарушением Конвенции <3>.

———————————

<3> Обязательства государств — участников Европейской конвенции о защите прав человека по исполнению постановлений Европейского суда. Сер. «Международная защита прав человека». Вып. 5. Екатеринбург. 2005. С. 15.

При этом принятие мер общего характера «в целях предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Европейского суда» (резолюция Комитета министров Совета Европы DN (99) 434), более свойственно конституционным судам, которые могут признавать неконституционными положения национального акта, в том числе, на основании правовых позиций Европейского суда, благодаря чему указанные органы реализуют себя в качестве «негативного законодателя» <4>.

———————————

<4> См.: Конституционное правосудие // Вестник конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии / Вып. 2(40) — 3(41). Ереван, 2008. С. 105.

Одновременно способность конституционных судов реализовывать меры общего характера оказывает значительное влияние на исполнение конвенционных обязательств, особенно в условиях принятия Европейским судом так называемых пилотных решений (резолюция Комитета министров Совета Европы DN (2004) 3), которыми выявляются ключевая структурная проблема и источник этой проблемы, поскольку конституционный суд в силу своей природы способен более оперативно реагировать на наднациональную судебную практику, чем иные внутригосударственные органы.

Кроме того, конституционные суды формируют собственные правовые позиции с учетом Конвенции и практики Европейского суда при толковании содержания и пределов действия конституционных прав. В этой связи в некоторых государствах конституционными судами определена возможность осуществления конституционного правосудия на основании конституционной жалобы, поданной в связи с нарушением публичными властями прав, определенных Конвенцией, а также в случаях пренебрежения Конвенцией или практикой Европейского суда при разрешении дел национальными судами. Например, такой подход закреплен в практике Федерального конституционного суда ФРГ и Конституционного суда Испании <5>.

———————————

<5> См.: Николаева Т.А. Процедура ампаро в Испании // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 3.

Таким образом, анализ полномочий конституционных судов иллюстрирует широкие возможности этих органов по введению европейских стандартов в сфере прав человека в национальные правопорядки, а также по формированию национального механизма защиты основных прав в целях предотвращения нарушений Конвенции и, соответственно, предупреждения обращения в Европейский суд за защитой основных прав.

Благодаря деятельности конституционных судов влияние Конвенции и практики Европейского суда особенно значительно, поскольку эффективность такого влияния достигается в первую очередь не такими формами воздействия, как денежные санкции, налагаемые Судом, а стремлением самого государства-участника последовательно реализовывать свои обязательства по Конвенции путем принятия различных мер.

В этой связи важно отметить, что возможности конституционного суда по реализации международных обязательств путем участия в принятии мер индивидуального и общего характера определяются не столько закреплением соответствующих полномочий в национальном законодательстве, сколько активностью самого конституционного суда, как, например, это следует из сравнения опыта конституционного правосудия Германии и Австрии. Несмотря на то что Конституцией Австрии предусмотрены более широкие возможности участия национального конституционного суда для осуществления защиты конвенционных прав и реализации европейских стандартов, чем Основным Законом Германии, Федеральный конституционный суд ФРГ. Как показывает практика, более активно защищает конвенционные права с использованием практики их толкования Европейским судом.

В то же время во многих государствах — участниках Конвенции не сложился эффективный механизм защиты основных прав, не определено значение Конвенции по отношению к национальным и, соответственно, конституционным актам, в связи с чем правовые позиции Европейского суда используются конституционными судами недостаточно последовательно и, как правило, только в целях дополнительной аргументации собственных решений. При этом нередко Конвенция рассматривается национальными судами обособленно от практики ее толкования и применения Европейским судом, поскольку нет достаточной ясности по поводу того, что представляет собой «обязательный характер» решений и правовых позиций Европейского суда. Указанное обстоятельство во многом обусловливает активное увеличение количества обращений в наднациональный суд за защитой конвенционных прав.

Эта ситуация в основном характерна для многих государств посткоммунистической демократии, в том числе для России <6>.

———————————

<6> См.: Бурков А.Л. Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России. Сер. «Международная защита прав человека». Вып. 6. Екатеринбург, 2006. С. 39; Витрук Н.В. О некоторых особенностях использования решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 1(54). С. 83 — 85.

Между тем в практике взаимодействия между конституционными судами и Европейским судом возможны конфликтные ситуации, в большей степени обусловленные пересечением их юрисдикции по одним и тем же вопросам и, соответственно, возникновением проблемы иерархии полномочий в сфере защиты основных прав в условиях многоуровневой организации судебной власти, что может оказать в целом негативное влияние на выполнение конвенционных обязательств.

Так, в связи с тем, что перечень прав, установленных Конвенцией и национальными конституциями, пересекается, может возникнуть ситуация, когда один и тот же вопрос сначала рассматривается национальным конституционным судом, а затем — Европейским судом.

При этом следует обратить внимание на подход Европейского суда к этой проблеме, согласно которому Суд не связан решением национального конституционного суда, поскольку — несмотря на всю важность принципа субсидиарности — на Суд возложена функция «европейского контроля», следующая из ст. 19 Конвенции. В соответствии с этой статьей Суд был учрежден, и на него возложена задача «обеспечения соблюдения обязательств Высоких Договаривающихся Сторон по Конвенции и Протоколам к ней», в связи с чем в силу фундаментального принципа pacta sunt servanda иерархия норм указывает Европейский суд в качестве последней инстанции по применению Конвенции (из доклада Председателя Европейского суда по правам человека Жана-Поля Коста).

Во многом благодаря такому подходу на практике нередко встречается непризнание выводов национальных конституционных судов Европейским судом.

В частности, по обстоятельствам дела «Шрамик против Австрии» конституционный суд этой страны пришел к выводу, что орган, на который была возложена функция контроля земельных сделок, должен рассматриваться как независимый суд по смыслу ст. 6 Конвенции. Однако позиция Европейского суда была иной, и он не признал, что этот орган являлся независимым судом, соответствующим требованиям ст. 6 Конвенции.

Интересно обратить внимание на то, что в решении по делу «Рибич против Австрии» Европейский суд фактически заменил своей оценкой оценку фактов национальными судами, в том числе конституционным судом, которая была осуществлена надлежащим образом.

Кроме того, при соотнесении положений Конвенции и конституции Европейский суд иногда делает вывод о том, что у Конвенции более высокая юридическая значимость. Так, в деле «Зелинский и Прадал и другие против Франции» Европейский суд отметил, что соответствие нормы национальной конституции не является само по себе подтверждением соответствия этой нормы Конвенции.

При этом в практике конституционных судов, как правило, наблюдается господство отрицательного отношения к идее примата международного права, в том числе в сфере прав человека, особенно при соотнесении этих норм с национальной конституцией. Так, даже в Австрии, где Конвенция инкорпорирована в национальную правовую систему в качестве конституционного акта, в судебной практике указанный акт не ставится выше собственной конституции <7>.

———————————

<7> См.: Вагнер Б. Конституционная юрисдикция — основные права — защита права собственности в Австрии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4(61). С. 135 — 136.

Безусловно, у приведенных случаев есть конфликтный потенциал, в связи с чем создается угроза взаимодействию судов в форме сотрудничества и, соответственно, подрывается эффективность системы многоуровневой защиты основных прав в целом.

Важно учитывать, как справедливо отметил Председатель Федерального конституционного суда ФРГ, что «задачей как национальных конституционных судов, так и Европейского суда является противостояние искушению чересчур сильно вмешиваться в решения по конкретным делам, выступая тем самым в роли вышестоящей судебной инстанции по отношению к национальным специализированным судам. При этом роль Европейского суда должна заключаться в указании направления принципиальных решений, гарантии общеевропейского стандарта защиты прав человека и обеспечении его соблюдения во всех государствах — участниках Конвенции» <8>.

———————————

<8> Папир Ханс-Юрген. Соотношение между национальным конституционным правом и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод с точки зрения Федерального конституционного суда ФРГ // Материалы международной конференции, 9-го международного форума «Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия». М., 2006. С. 20.

При этом такие заявления, указывающие на преимущественно вспомогательный характер европейского судебного контроля, важны в свете того, что защита прав и свобод, а также итоговое толкование их содержания — прежде всего задача самих государств-участников и, соответственно, их национальных органов, в том числе самих конституционных судов, поскольку «Европейский суд, признав Конвенцию нарушенной, не имеет самостоятельных юридических механизмов воздействия на реализацию решений в национальном правопорядке, в частности, он не вправе отменять правовые нормы либо требовать их отмены, не вправе отменить по жалобе заявителя приговор или решение, вынесенное национальным судом» <9>.

———————————

<9> Туманов В.А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 48.

Таким образом, Европейский суд должен взаимодействовать с национальными органами власти для эффективной работы механизма многоуровневой защиты основных прав, что особенно важно в условиях усиления его контрольной деятельности в последнее время.

Кроме того, случаем конфликтного взаимодействия конституционных судов с Европейским судом также является рассмотрение им фактов нарушения Конвенции в связи с ненадлежащей процессуальной организацией и деятельности собственно конституционных судов.

В частности, Европейский суд при рассмотрении вопросов нарушения разумного срока разбирательства или обеспечения принципа состязательности в конституционном судопроизводстве высказался в пользу применимости к процедуре рассмотрения дел в конституционных судах гарантий справедливого судебного разбирательства в соответствии с п. 1 ст. 6 Конвенции и признал нарушением Конвенции несоблюдение условий «разумного срока» в процессе разбирательства в конституционном суде (например, решения по делам «Паммел против Германии», «Руиз Матеос и другие против Испании»), что не точно отражает природу конституционно-правовых проблем, решаемых конституционным судом, а также значительно выходит за рамки содержания указанной нормы Конвенции, распространяющейся только на разбирательства уголовных и гражданских дел, в связи с чем создается неопределенность в толковании конвенционного права на справедливое судебное разбирательство на разных уровнях его судебной защиты.

В этой связи, учитывая особенности конституционного судопроизводства, представляется, что эти решения могут носить только рекомендательный характер и вызывать применение каких-либо мер исключительно по усмотрению внутригосударственных органов, как, например, случилось в практике Конституционного совета Франции в результате решения Европейского суда по делу «Зелинский и Прадал и другие против Франции», когда Конституционный совет изменил свою практику в отношении применения некоторых нормативных актов, сформулировав конституционно значимую цель доступности и ясности законов.

Таким образом, несмотря на существующие противоречия и разногласия, возникающие при взаимодействии национальных конституционных судов и Европейского суда, наблюдается тенденция их конструктивного сотрудничества, выраженная в стремлении конституционных судов увязывать собственные правовые позиции с позициями Европейского суда по аналогичным вопросам путем изменения практики толкования национальных актов и адаптировать конвенционные положения и правовые позиции Европейского суда к национальной правовой системе путем их корректировки в целях поиска эффективного решения конституционно значимой задачи защиты основных прав и свобод, тем самым активно способствуя добросовестному выполнению государствами — участниками Конвенции своих обязательств.