К вопросу об определении понятия «международная неправительственная организация»

04-03-19 admin 0 comment

Лысенко В.В.
Электронный ресурс, 2009.


За последние сто лет международные неправительственные организации заслуженно и правомерно утвердились как участники международных отношений. Тем не менее споры об их правовом статусе, правосубъектности и полноправном участии в международном общении не прекращаются. В статье рассматриваются актуальные вопросы в данной сфере.

Ключевые слова: международная неправительственная организация, МНПО, ООН, ЭКОСОС, Совет Европы.

For the last hundred years international non-governmental organizations have legally become participants of international relations. Nevertheless the disputes on their legal status, legal capacity and plenipotentiary participation in international communication do not cease. The article considers topical issues in the said sphere.

Key words: international non-governmental organization, UNO, ECOSOS, Council of Europe.

В последние годы практически повсеместно отмечен количественный рост международных неправительственных организаций (МНПО). Число МНПО выросло с 5 организаций, существовавших в 1850 г., до 330 в 1914 г., 730 — в 1939 г., 2300 — в 1970 г. В начале XXI в. таких организаций насчитывалось уже свыше 20 тысяч <1>. Их деятельность охватывает практически все сферы международных отношений. Международные НПО занимаются вопросами обеспечения мира и безопасности, поддержания здоровья и развития здравоохранения, участвуют в образовательных программах и т.д. Во время крупных войн динамика роста числа МНПО существенно замедлялась, но после их окончания резко возрастала, особенно после Второй мировой войны. Несмотря на то что эта тенденция постоянно сопровождает развитие МНПО, рост неправительственных организаций на современном этапе — это не только количественное явление, но и качественные изменения, связанные со статусом этих частных, неприбыльных и добровольных организаций.

———————————

<1> См.: Международные отношения: теории, конфликты, движения, организации / Под ред. проф. П.А. Цыганкова. М., 2008. С. 165; ООН и современные международные отношения / Отв. ред. д.ю.н. Г.П. Жуков. М.: Наука, 2005. С. 242.

Международные неправительственные организации, будучи особой формой международного общения, являются предметом изучения и исследования различных научных дисциплин — международного права, политической науки, истории, социологии и т.д. Несомненно то, что история международных отношений внесла определенный вклад в изучение вопросов институционализации международных неправительственных организаций.

Прообразы современных международных организаций возникли в древности и видоизменялись с развитием общества. В Древней Греции в IV в. до н.э. появились первые постоянные международные объединения в виде союзов городов и общин или религиозно-политических союзов племен и городов (например, Дельфийско-Фермопильская амфиктиония), которые сближали греческие города. Затем эволюция новых форм международного многостороннего общения привела к образованию административных союзов или уний, которые в основном складывались в области таможенных отношений и носили временный характер. Первой МПО в современном понимании считают Центральную комиссию по судоходству на Рейне (1815 г.). В середине XIX в. начали появляться постоянные международные межправительственные организации, обладающие уже постоянными органами (Всемирный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Международное бюро мер и весов (1875 г.) и др.).

В начале XX в. создана первая политическая универсальная организация — Лига Наций, которая просуществовала вплоть до начала Второй мировой войны. В 1943 — 1945 гг. по причине несовершенства Лиги Наций было принято решение и создана новая международная организация по поддержанию мира и международного сотрудничества — ООН, что явилось бесспорным достижением в деле прогрессивного развития международного права, международных отношений и самих международных организаций, в частности.

Предысторией создания международных неправительственных организаций справедливо считают разные международные многосторонние встречи, конгрессы, конференции и т.д. К началу XX в. возросшее число таких встреч эволюционировало, и они превратились в более устойчивую форму многосторонних неправительственных связей, что привело к формированию нового института международного общения — МНПО.

Сам термин «Международная неправительственная организация» вошел в международно-юридический лексикон в середине XX в. Развитие международных отношений и международного права требовало определенной унификации их участников, и в первую очередь это касалось международных неправительственных организаций.

Интересен и вопрос о периодизации исторической эволюции международных неправительственных организаций. Как правило, большинство авторов выделяют следующие этапы: процесс становления МНПО (с середины XIX в. до начала Первой мировой войны); возрождение МНПО с процессом становления Лиги Наций и кризис всех организаций (межвоенный период 1919 — 1939 гг.); так называемый ренессанс международных неправительственных организаций (период после Второй мировой войны и до настоящего времени) <2>.

———————————

<2> См.: Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. М., 1976. С. 141.

Исследователи второй половины XX столетия отмечают, что в эволюции международных неправительственных организаций 1980 — 1990 гг. — это период невиданных перемен в плане роли этих организаций, и этот этап характеризовался выходом системы МНПО на глобальный уровень и формированием регламента социальной, экономической и политической ответственности в процессе разделения полномочий на управление жизнью <3>.

———————————

<3> См., например: ООН и современные международные отношения / Отв. ред. д.ю.н. Г.П. Жуков. М.: Наука, 1986; Willetts P. From «Consultative Arrangements» to «Partnership»: The Changing Status of NGOs in Diplomacy at the UN // Global Governance, 2000. Nr. 6 и др.

В ходе эволюции также можно выделить разнообразные пути создания и первоначального развития МНПО. С одной стороны, могут объединяться и создаваться МНПО на базе уже имеющегося объединения национальных организаций, с другой — могут создаваться как международные организации сразу. По мнению И.И. Коваленко, основывающемуся на свидетельствах известного зарубежного исследователя неправительственных организаций П. Отле, для организаций, которые создавались первым способом, трудности заключались в том, что отдельные национальные секции пытались диктовать свою волю вновь созданным объединениям и использовать их в своих интересах, а организации, созданные вторым способом, сталкивались с трудностью образования национальных секций в отдельных странах <4>.

———————————

<4> См.: Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. С. 12 — 13.

Всемирные выставки, по мнению специалистов, оказали значительное влияние на становление МНПО и придание им постоянно действующих организаций. Например, в 1867 г. в ходе Всемирной выставки в Париже состоялось двадцать международных встреч, которые были организованы неправительственными организациями, тогда как ранее проходило ежегодно лишь от 2 до 8 таких встреч. Во время выставки 1878 г. имело место уже 47 таких международных встреч <5>.

———————————

<5> Там же.

Одним из важных решений и событий в мире МНПО является создание Международного центра по изучению МНПО — Союза международных ассоциаций <6>. Данная организация была создана уже упоминавшимися нами ранее Генри Лафонтеном (не упоминался) и Полем Отле в июне 1907 г. под названием «Центральный офис международных ассоциаций» (Central Office of International Associations).

———————————

<6> Союз международных ассоциаций является старейшей организацией, которая является одним из главных источников информации о международном гражданском обществе, международных межгосударственных и неправительственных организациях. Информацию об этой неправительственной организации можно найти на официальном сайте: www.uia.be.

Официально она получила признание со стороны Бельгии в январе 1908 г. и стала федерацией со своим настоящим именем в мае 1910 г. Это произошло в Брюсселе на Всемирном конгрессе международных ассоциаций, в работе которого приняли участие представители 132 международных организаций и 13 правительств. Целью конгресса было упорядочить деятельность МНПО, обеспечить обмен опытом работы, наладить контакты между руководителями различных организаций.

Данная ассоциация была зарегистрирована в качестве организации, имеющей научные цели, несколько позднее — 25 октября 1919 г. в соответствии с законодательством Бельгии. В 1951 и 1952 гг. Союз международных ассоциаций получил консультативный статус соответственно при Экономическом и Социальном совете ООН и ЮНЕСКО.

Термин «неправительственные организации» достаточно часто употребляется в науке «международное право», однако, по мнению М.А. Новицкого, «нельзя найти единственное и общепринятое определение для неправительственных организаций» <7>. Кроме того, определение «неправительственная организация» применяется как к национальным, так и к международным организациям, хотя национальные организации появились значительно раньше.

———————————

<7> Новицкий М.А. Неправительственные организации перед лицом Европейской комиссии по правам человека. М., 1998. С. 2.

Вопрос об определении понятия международной неправительственной организации актуально стоит на повестке дня науки о МНПО. В этом направлении были предприняты попытки и со стороны ученых, международных межправительственных организаций, а также со стороны самих международных неправительственных организаций.

Как отмечал в своей монографии «Международные организации. Некоторые вопросы теории» Г.И. Морозов, основная причина неразработанности теоретических вопросов МНПО заключается в том, что предмет их исследования пока еще не определен, и это несмотря на их, по словам исследователя, солидный возраст <8>.

———————————

<8> Морозов Г.И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 294.

Сложности выработки единого понятия «неправительственная организация» сопряжены с рядом факторов. Во-первых, в группу неправительственных организаций входят слишком разнообразные международные организации. Это не только организации, занимающиеся общественной деятельностью, но и такие организации, которые занимаются специальными вопросами. Во-вторых, национальные законодательства по-разному и неоднозначно определяют это явление, да и по-разному называют по сути одно и то же явление, не говоря уже о неоднозначном определении его правового статуса и правосубъектности.

Известный юрист Б. Стошич, профессор Женевского университета, считал, что понятие «неправительственная организация» неточно, и поэтому предпочтительнее называть эту группу организаций термином «международные общественные организации», который и отражает их сущность <9>. Профессор Г.И. Морозов не соглашается с ним и полагает, что, как бы ни было неточно и расплывчато определение «международная неправительственная организация», оно все же «дает значительно меньше поводов для противоречивых толкований, чем понятие «международная общественная организация» <10>.

———————————

<9> См.: Там же.

<10> Цит. по: Коваленко И.И. Международные неправительственные организации. С. 145.

Термин «неправительственная организация» обозначает отсутствие у нее официального представительства правительств или государственных учреждений. Это обстоятельство отличает МНПО от других общественных организаций, и в том числе от международных межправительственных организаций. Еще одним аргументом в пользу использования термина «неправительственная организация» является и то, что он упоминается и используется в документах международных организаций, как межправительственных, так и неправительственных.

Прежде всего этот термин присутствует в Уставе ООН, что дает право специалистам утверждать, что статус признания это понятие приобретает с 1945 г., когда был принят Устав ООН, имеющий для МНПО 71 статью.

Официальный русский текст ст. 71 Устава ООН гласит: «Экономический и Социальный совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условлены <11> с международными организациями, а в случае надобности с национальными организациями после консультации с заинтересованным членом Организации» <12>. Устав ООН не дает определения неправительственных организаций, а лишь указывает на то, что это понятие включает международные организации и национальные организации.

———————————

<11> Очевидно, имелось в виду «установлены» («Such arrangements may be made with international organizations…»), хотя и такой перевод является небезупречным.

<12> Устав ООН, ст. 71 // Цит. по изданию Департамента общественной информации ООН «Устав Организации Объединенных наций и Статут Международного суда».

Отметим также, что п. 4 ст. XI Устава Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры гласит: «Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры может принимать надлежащие меры для облегчения консультаций и обеспечения сотрудничества с международными неправительственными организациями, занимающимися вопросами, входящими в круг ее ведения. Она может приглашать их выполнять некоторые определенные задания, относящиеся к области их деятельности. Это сотрудничество может также осуществляться путем участия представителей указанных организаций в работах совещательных комитетов, образованных Генеральной конференцией» <13>.

———————————

<13> Устав Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры // Цит. по: Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Основные документы. Издание 2006 г., включающее тексты документов и изменения, принятые Генеральной конференцией на 33-й сессии (Париж, 2005 г.). Париж, 2006. С. 20.

Пункт 4 ст. XI Устава ЮНЕСКО в отличие от ст. 71 Устава ООН содержит признание необходимости постоянных отношений с МНПО, намечает основные их принципы, а также предусматривает конкретные формы осуществления сотрудничества. Указывается особо на отношения ЮНЕСКО с международными неправительственными организациями, так как национальные неправительственные организации сотрудничают с национальными комиссиями ЮНЕСКО.

В целях конкретизации и закрепления задач, определенных Уставом ООН, а также для уточнения термина «международная неправительственная организация» Экономический и Социальный совет ООН принял ряд резолюций: 288(X) от 27 февраля 1950 г., 1099(XL) от 4 марта 1966 г., 1296(XLIV) от 23 мая 1968 г., 1981/50 от 20 июля 1981 г., 1993/80 от 30 июля 1993 г., 1996/31 от 25 июля 1996 г., 1993X214 от 12 февраля 1993 г., 1993/329 от 30 июля 1993 г., 1995/304 от 26 июля 1995 г., 1996/297 от 25 июля 1996 г., 1999/34 от 28 июля 1999 г. и др. Указанные документы отражают сущность мероприятий ЭКОСОС по консультациям с неправительственными организациями и, что самое главное, определяют правовые основы сотрудничества МНПО и ООН.

Из указанного списка документов, на наш взгляд, целесообразно выделить основные резолюции, определяющие направления, способы и границы сотрудничества МНПО с ООН. В Резолюции ЭКОСОС N 288(X)B, принятой 27 февраля 1950 г., отмечается, что «любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения, считается неправительственной организацией» <14>. Резолюция 288(X)B от 23 мая 1968 г. <15> существенно дополнила определение МНПО:

———————————

<14> Резолюция ЭКОСОС ООН 288(X)B от 27 февраля 1950 г. // Официальные отчеты Экономического и Социального совета ООН. Документ E 4535.

<15> Резолюция ЭКОСОС ООН 1296(XIV) от 23 мая 1968 г. // Официальные отчеты Экономического и Социального совета ООН. Документ E 5676.

— в категорию МНПО вправе входить и международные организации со смешанным членством, в которых могут быть представлены как национальные неправительственные объединения, так и правительственные чиновники;

— носить представительный характер и пользоваться установившейся международной репутацией;

— представлять значительную часть населения и выражать точку зрения основных слоев населения или организованных лиц в своей области деятельности, охватывая, по возможности, значительное число стран в различных районах мира;

— иметь постоянный центр, возглавляемый соответствующим должностным лицом;

— иметь устав, принятый демократическим путем, копия которого должна храниться у Генерального секретаря ООН, который должен предусматривать создание исполнительного органа, ответственного перед директивным органом организации;

— быть международной по своей структуре, а члены ее должны пользоваться правом голоса в вопросах общего курса мероприятий этой организации;

— основные средства международной организации должны состоять из взносов национальных отделений, индивидуальных членов, добровольных взносов, о которых должно быть сообщено Комитету по МНПО, а информация о прямой или косвенной финансовой поддержке должна быть открыто доведена до сведения Комитета по МНПО через Генерального секретаря ООН. Средства, полученные в виде взносов, должны быть израсходованы на деятельность, соответствующую целям ООН, и отражены в финансовой документации организации.

Резолюция ЭКОСОС 1296(XLIV) от 23 мая 1968 г. называется «Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями». Целью ее принятия была попытка усовершенствовать Резолюцию ЭКОСОС 288(X) от 27 февраля 1950 г. Она учредила институт консультативного статуса для НПО, ею была определена процедура взаимодействия и сотрудничества с ЭКОСОС, а главное — рассматриваемая резолюция явилась своего рода юридической основой, на базе которой была принята 25 июля 1996 г. Резолюция ЭКОСОС 1996/31. Она называется «Консультативные отношения между Организацией Объединенных Наций и неправительственными организациями» и регулирует вопросы участия НПО в международных конференциях, созываемых ООН, механизм работы Комитета по НПО и группы Секретариата по НПО. Большое значение рассматриваемой Резолюции для НПО заключается еще и в том, что в ней подчеркнута важная роль МНПО, занимающихся правозащитной деятельностью. Пункт 5 ч. 1 Резолюции 1996/31 устанавливает, что в отличие от старой новая Резолюция распространяет свое действие на все неправительственные организации, как международные, так и региональные и национальные <16>. Из этого можно сделать вывод о том, что если ранее национальные и региональные неправительственные организации не имели возможности принимать участие в деятельности ЭКОСОС и его вспомогательных органов из-за отсутствия разработанной в соответствующем международном акте процедуры установления связей между ними, то Резолюция 1996/31 такой порядок предусматривает, и он совпадает по своей процедуре с порядком предоставления консультативного статуса и включением в Список международных неправительственных организаций, установленных для МНПО. Однако порядок предоставления консультативного статуса в отношении международных региональных и национальных неправительственных организаций может быть применен при соблюдении условий, предусмотренных п. 8 ч. 1 Резолюции 1996/31. Консультативные отношения с ними могут быть установлены только при условии, если они докажут, что программа их работы имеет прямое отношение к задачам и целям ООН, а применительно к национальным неправительственным организациям еще и после консультации с соответствующим государством-членом. Пункт 5 ч. 1 Резолюции 1996/31 следует расценивать как определенное выравнивание прав международных и национальных НПО во взаимоотношениях с ООН, а также расширение правовых возможностей национальных и региональных НПО для оказания содействия и участия в деятельности международных правительственных организаций, следовательно, и в международных отношениях в целом.

———————————

<16> См.: Consultative relationship between the United Nations and NGOs. ECOSOS Doc. 49 plenary meeting. 25 July 1996. Resolution 1996/31.

Следующие изменения содержатся в п. 6, 7 ст. 1 Резолюции 1996/31 и направлены на поощрение широкого участия в деятельности ООН неправительственных организаций из развивающихся стран и стран с переходной экономикой <17>.

———————————

<17> См.: Consultative relationship between the Unated Nations and NGOs. ECOSOS Doc. 49 plenary meeting. 25 July 1996. Resolution 1996/31.

Резолюция ЭКОСОС 1996/31 не является на сегодняшний день единственным международным нормативным документом, регулирующим деятельность и правовой статус МНПО. Имеются другие международные акты, принятые в рамках международных органов и организаций, в частности специализированных учреждений ООН, таких, как ЮНЕСКО, ВОЗ и пр.

Организация Объединенных Наций ввела и применяет понятие «неправительственная организация» для обозначения тех общественных организаций, которые ведут свою деятельность в интересах общества, не преследуя при этом какой-либо коммерческой цели. Такие подходы к определению НПО не являются завершенными, а наоборот, дискуссионны, поскольку определение построено через отрицание другого и включает в себя любую организацию, не учрежденную на основании межправительственного договора.

Экономическим и Социальным советом (ЭКОСОС) в Резолюции 1996/31 <18> от 25 июля 1996 г. было дано рабочее определение международной неправительственной организации, согласно которому МНПО является любая неправительственная организация, учрежденная не на основании межправительственного договора, не преследующая своей целью извлечение коммерческой прибыли, а также удовлетворяющая следующим условиям:

———————————

<18> Русский текст Резолюции 1996/31 помещен на сайте Департамента общественной информации Секретариата ООН по адресу: http://www.un.org/Russian/question/r199136.pdf.

— имеет представительную структуру;

— располагает соответствующими механизмами отчетности перед своими членами;

— ее члены осуществляют эффективный контроль над ее политикой и деятельностью путем использования права голоса и через другие соответствующие демократические и транспарентные процессы принятия решений.

Из вышеприведенных условий следует, что претендующая на консультативный статус организация должна быть членской, т.е. представлять собой ассоциацию, объединение, союз и т.п. Понятие «фонд» в континентальном праве <19> означает организационно-правовую форму юридического лица, исключающую возможность членства <20>. Следовательно, для целей ЭКОСОС фонд не может рассматриваться в качестве НПО. Однако среди аккредитованных ЭКОСОС организаций можно обнаружить значительное количество фондов <21>. Очевидно, это можно объяснить изменением реалий (со времени принятия Устава ООН), а именно — интернационализацией деятельности фондов, которую ЭКОСОС игнорировать на практике не мог. Тем не менее это входит в явное противоречие с Резолюцией 1996/31. Это также не согласуется с формой вопросника (анкеты), подлежащего заполнению при подаче заявки на аккредитацию. В нем обязательному заполнению подлежит графа, требующая продемонстрировать структуру членства в организации и ее международный характер.

———————————

<19> В частности, с США «фонд» является категорией фискального законодательства и используется в отношении организаций, подпадающих под определенные критерии, вне зависимости от организационно-правовой формы или наименования. Организации вольны именовать себя фондами вне зависимости от организационной формы, что чаще делают инкорпорированные трасты и некоммерческие корпорации.

<20> Немногие центральноевропейские и восточноевропейские страны ввели «гибридные» формы, объединяющие элементы фондов и ассоциаций (как, например, общественные фонды в России, предполагающие возможность так называемых участников, наделенных определенными правами на управление организацией). Такие нововведения следует, скорее, отнести к отклонениям от мировой практики.

<21> Например, Al-koei Foundation, Asia Crime Prevention Foundation, Foundation for the Support of the UN, Abdul Momen Khan Memorial Foundation, African Refugees Foundation. См. подробнее на сайте ЭКОСОС: http://www.un.org/esa/coordinaton/ngo.

Организация Объединенных Наций предусматривает возможность предоставления НПО ассоциированного статуса при Департаменте общественной информации Секретариата ООН (ДОИ). Интересно отметить, как определено понятие НПО в публикациях ДОИ: «…неправительственной организацией (НПО) является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне» <22>. Такое определение не совпадает с позицией ЭКОСОС. Это означает отсутствие универсального понятия НПО даже внутри самой системы ООН. При этом такое определение исключает возможность членства юридических лиц в НПО.

———————————

<22> Данное определение приведено на официальном сайте секции по неправительственным организациям ДОИ: http://wwwun.org/russian/question/ngo-dpi.

По примеру ООН и ЭКОСОС многие международные межправительственные организации учредили консультативный статус для НПО, ввели системы их аккредитации <23>, причем сама трактовка того, какие организации считать НПО, отличается у разных организаций.

———————————

<23> Среди них — Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и многие другие. См. также: Николаева Э.Н. Понятие и правовая природа международных неправительственных организаций // URL: http://www.arbt.ru/vestnik/012001/12_1.shtml.

Специальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО) отмечает, что МНПО, как правило, представляют собой частные и некоммерческие организации с относительно небольшими и гибкими структурами. Они обычно создаются для целей обслуживания, религиозных и благотворительных целей и в значительной степени финансируются за счет добровольных взносов. Однако ЭСКАТО отмечает, что в различных ситуациях возникают различные виды МНПО, играющие в значительной степени разные роли, и поэтому они не поддаются единому определению ввиду огромного разнообразия в их происхождении, структурах, целях, функциях <24>.

———————————

<24> Enhancement of cooperation between governments and NGO for human resources development. UNESC for Asia and the Pacific/United Nations Development Programme. UN/1036. New York, 1991. P. 8.

Еще одной межправительственной организацией, у которой свои, не менее значительные достижения в области сотрудничества с неправительственными организациями, является Совет Европы.

Важным документом Совета Европы по вопросам НПО является Европейская конвенция о признании правосубъектности международных неправительственных организаций (далее — Конвенция СЕ) <25>. Данная Конвенция вступила в силу 1 января 1991 г. Она призвана способствовать деятельности неправительственных организаций в Европе посредством разработки и систематизации правил об условиях признания этих организаций юридическими лицами.

———————————

<25> http://www.coe.int/T/E/NGO/public/Convention%5F124

Конвенция, опубликованная на английском и французском языках, состоит из 11 статей. В ее преамбуле говорится, что МНПО являются важными элементами для работы в научной, культурной, благотворительной, филантропической, образовательной и других областях и могут внести существенный вклад в достижение целей и задач, обозначенных в Уставе ООН и в Уставе Совета Европы.

Статья 1 содержит необходимые условия для того, чтобы квалифицировать организацию как международную неправительственную. Во-первых, это могут быть ассоциации, фонды и другие частные институты. Во-вторых, организация не должна обладать государственными (местными, национальными или международными) полномочиями. В-третьих, указываются четыре момента, наличие которых позволяет говорить об организации как о международной неправительственной: а) организация должна иметь своей целью некоммерческую деятельность; б) организация должна быть учреждена в соответствии с механизмом, управляемым внутренним законодательством страны, подписавшей Конвенцию (это будет означать, что организация создана в соответствии с международным соглашением); в) организация должна заниматься результативной деятельностью хотя бы в двух государствах в подтверждение того, что организация является международной; г) международная неправительственная организация должна иметь созданный в соответствии с законом офис на территории страны — члена Конвенции, с другой стороны, главный управляющий и контролирующий орган должен находиться на территории данной страны или другого государства — члена Конвенции.

В отличие от документов ООН и ЭКОСОС, не ссылающихся на какие-либо организационно-правовые формы, Конвенция СЕ упоминает два конкретных института: ассоциации и фонды. При этом список организационно-правовых форм остается открытым посредством упоминания «иных частных институтов».

Существенным отличием понятия «НПО» в Конвенции СЕ от такового в Резолюции 1996/31 является отсутствие в Конвенции СЕ каких-либо ограничений на участие государства в создании НПО и на финансирование НПО государством. Как следует из Пояснительного отчета к Конвенции СЕ, понятие «иные частные институты» включает в себя любую организацию, не осуществляющую прерогатив государственной власти. Важно отметить, что в структуре определения «НПО» в Конвенции СЕ некоммерческий характер целей организации оказался вынесенным за пределы определения, и формально под «иные частные институты» подпадают и коммерческие организации. В Конвенции СЕ вводится правило об «осуществлении деятельности» как минимум в двух государствах как одно из условий рассмотрения организации в качестве международной НПО. В Резолюции 1996/31 ЭКОСОС критерии «международного характера» не прописаны вообще. Не совсем ясно, необходимо ли для соответствия условию «осуществления деятельности» иметь отделение в каком-либо государстве или достаточна фактическая деятельность в той или иной форме. Также вызывает неопределенность понятие «некоммерческая общественно полезная цель международной значимости» <26>.

———————————

<26> Правовой статус НПО в Европе. Пояснительный меморандум Комитета по правовым вопросам Парламентской Ассамблеи Совета Европы. 1985 г. Опубликован на сайте Союза международных ассоциаций: URL: http://uia.org/legal/app36.htm.

Статья 2 Конвенции устанавливает правила по определению и признанию организации, а ст. 4 содержит ограничение в отношении признания юридического лица. МНПО может быть отказано в признании в том случае, если она нарушает национальную и общественную безопасность или не способствует предотвращению беспорядка и преступления, наносит ущерб защите здоровья и морали, защите прав и свобод других.

Таким образом, Конвенция СЕ определяет формы организации МНПО, устанавливает их права и обязанности, уточняет требования, с соблюдением которых организация может считаться международной неправительственной, и закрепляет механизм, правила и условия, в соответствии с которыми признается МНПО.

В апреле 2003 г. Совет Европы принял еще один документ, важный для разрешения вопроса о международной правосубъектности МНПО. Речь идет о принятом Комитетом министров СЕ документе под названием «Основополагающие принципы неправительственных организаций в Европе», который устанавливает принципы и механизмы, способствующие созданию национальных НПО и которые должны найти свое отражение в национальной доктрине. Документ носит рекомендательный характер, и в нем особенно подчеркивается, что законодательство по неправительственным организациям должно разрабатываться в сотрудничестве с самими организациями.

Понятие «НПО» встречается также и в операционной директиве 1989 г. Всемирного банка (далее — Банк). Он определяет НПО как «частные организации, осуществляющие свою деятельность, направленную на облегчение страданий, поддержку интересов бедных, защиту окружающей среды, предоставление элементарных социальных услуг, или занимающиеся развитием местной общины». Однако в собственных документах и публикациях Банк допускал факт и возможность использования понятия «НПО» в широком смысле — в отношении любой непредпринимательской организации, независимой от правительства, включая, в частности, религиозные организации и профессиональные союзы <27>. При этом Банк не дифференцировал формальные (зарегистрированные как юридические лица) и неформальные объединения. Со временем в терминологии Банка понятие «НПО» в широком смысле стало заменяться другим термином — «организации гражданского общества» («ОГО») <28>.

———————————

<27> Операционное руководство Всемирного банка «О вовлечении НПО в деятельность, поддерживаемую Банком». Февраль, 2000 // URL: http://www.wbln0018.worldbank.org/Institutional/Manuals.

<28> Общее руководство для персонала Всемирного банка. Консультации с организациями гражданского общества. Июнь, 2000 // URL: http://www.wbln0018.worldbank.org/Insttutional/Manuals.

Возвращаясь к определению понятия «международная неправительственная организация», отметим мнение исследователя С.А. Подшибякина, который утверждает, что МНПО — это «самоорганизованное объединение представителей общественности различных стран, созданное в соответствии с национальным законодательством для достижения целей и задач развития гражданского общества и международных отношений, действующее в соответствии с общепризнанными принципами Устава ООН и нормами международного права на территории двух и более государств и обладающее консультационным статусом» <29>.

———————————

<29> Подшибякин С.А. Правовой статус международных неправительственных организаций: Автореф. дис. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7 — 8.

Современное международное право так и не выработало единого общепризнанного определения неправительственной организации. Вместе с тем были выработаны критерии, позволяющие определить подобные организации:

— организация должна иметь некоммерческий характер. Совет Европы прямо указывает на некоммерческие цели деятельности организации <30>. В ООН некоммерческий характер подразумевается в силу требования о финансировании организации самими членами или добровольными взносами <31>. Вместе с тем некоторые некоммерческие организации, признанные Советом Европы и ООН в качестве НПО, объединяют представителей бизнеса, лоббирующих коммерческие интересы. К таким организациям относится Международный морской форум нефтедобывающих компаний, который активно сотрудничает в качестве НПО с ООН и Международной морской организацией;

———————————

<30> Конвенция Совета Европы о признании правосубъектности неправительственных организаций. Страсбург, 1986. Ст. 1.

<31> Резолюция ЭКОСОС 1296(XLIV) от 23 мая 1968 г.

— организация не должна использовать или пропагандировать насильственные методы. Согласно этому в качестве НПО не признаются освободительные движения, воюющие или восставшие стороны и прочие вооруженные группировки, даже если их действия отвечают принципам международного права. Не являются НПО Организация освобождения Палестины, Народная организация Юго-Западной Африки (СВАПО);

— организация не должна принимать участие в политической деятельности в целях достижения власти. Не признаются НПО политические партии, оппозиционные объединения. Однако международные объединения политических партий, таких, как Либеральный интернационал, Социалистический интернационал, Международный союз демократов, по общему мнению, является НПО;

— международной считается организация, если она имеет отделения по крайней мере в трех странах;

— организация должна иметь представительный характер, демократическую внутреннюю структуру;

— организация должна быть международной по своему характеру;

— организация должна пользоваться устоявшейся международной репутацией и представлять значительную часть населения. Любая МНПО должна иметь свои руководящие органы и должностных лиц, облеченных необходимыми полномочиями.

С.А. Подшибякин в своей работе «Правовой статус международных неправительственных организаций» называет еще некоторые видовые признаки МНПО <32>:

———————————

<32> Подшибякин С.А. Правовой статус международных неправительственных организаций. С. 27.

— самоорганизованное объединение представителей общественности различных стран мира (проявляется в разных организационных формах: организация, федерация, общество, совет, союз, комиссия, комитет, центр, ассоциация, фонд, институт, лига, академия и др.);

— создание (образование) и регистрация на основе национального законодательства;

— наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях;

— наличие целей и задач, направленных на развитие гражданского общества и международных отношений, не противоречащих общепризнанным принципам Устава ООН и нормам международного права;

— отказ от участия в политической деятельности в целях достижения власти;

— занятие деятельностью, не преследующей извлечение прибыли и коммерческих целей;

— наличие представительств или отделений на территории более двух государств.

Краткое, но, на наш взгляд, весьма четкое и ясное определение ММПО дается в учебнике «Международное право» под редакцией Ю.М. Колосова и В.И. Кузнецова: «Международная межправительственная организация — это объединение государств, учрежденное на основе международного договора для достижения общих целей, имеющее постоянные органы и действующее в общих интересах государств-членов, при уважении их суверенитета» <33>.

———————————

<33> Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М.: Международные отношения, 1994. С. 191.

Неправительственные организации существуют во всем мире. Их основными атрибутами являются независимость от власти, демократические принципы построения и четко определенные программы действий, удаленные от политики. Главная особенность неправительственных организаций — самоорганизация. В практическом плане это означает, что организация создается по инициативе отдельных граждан или группы граждан, а не правительства или государственных органов.

Таким образом, несмотря на то что единого определения так и не было выработано, тем не менее можно выделить ряд критериев, по которым определяется принадлежность МНПО. Во-первых, такие организации создаются не на основе межгосударственного соглашения, что показывает их независимость от государств, обладающих суверенитетом. Во-вторых, деятельность МНПО должна быть некоммерческой по своему характеру. В-третьих, организация не должна использовать или пропагандировать насильственные методы, тем самым из круга МНПО исключаются освободительные движения, воюющие или восставшие стороны и прочие вооруженные группировки. В-четвертых, НПО не должна принимать участие в политике с целью достижения власти, т.е. из круга МНПО исключаются политические партии и оппозиционные объединения.

Таким образом, неправительственной организацией является любой добровольный союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне, не имеющий целью достижение власти.

Своей активной и целенаправленной деятельностью международные неправительственные организации не только выражают общественное мнение и влияют на его формирование, но и оказывают положительное воздействие на мировое развитие посредством разрешения социально-гуманитарных проблем, а в некоторых случаях и влияя на внешнюю политику отдельных государств.