Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

04-03-19 admin 0 comment

Костикова Г.В.
Российская юстиция, 2010.


Статья посвящена особенностям наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При делегировании полномочий необходимо прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления. В настоящее время законодательно не решен вопрос о пределах делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления. В статье дается анализ существующего перечня полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Также затрагиваются вопросы допустимости передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления.

Ключевые слова: публичная власть; органы местного самоуправления; государственные полномочия; вопросы местного значения; наделение государственными полномочиями; компетенция субъектов Российской Федерации.

The article is devoted to the features of conferring some state powers to local governments. When delegating the powers, the first thing to be taken to consideration is the expediency of conferring some state powers to local governments. At present there are no powers delegation limits fixed legislatively. In the article the existing list of powers conferred to local governments is analysed. Some aspects of admissibility of delegating those or other powers to local governments are also discussed.

Одной из важных проблем новой формирующейся системы местного самоуправления является соотношение в ней государственных и общественных интересов.

Ныне действующая правовая основа местного самоуправления указывает на то, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Согласно нормам ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Публичная власть использует систему общеобязательных велений, адресованных неопределенному кругу лиц, санкционированных государством в лице органов государственной власти и местного самоуправления. Особенностью публичной власти является то, что ее объект и субъект обычно не совпадают, что характерно как для государственной власти, так и для местного самоуправления, поскольку и в первом, и во втором случаях аппарат управления отделен от населения.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Федеральный закон N 131-ФЗ) наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена глава 4. В данной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

В настоящее время в федеральном законодательстве нет определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон N 131-ФЗ в ч. 6 ст. 19 устанавливает также требования к содержанию федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

— вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями;

— перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

— способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;

— перечень подлежащих передаче в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

— порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им государственных полномочий;

— порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;

— условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий <1>.

———————————

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

На федеральном уровне, исходя из особенностей того или иного вида отдельного государственного полномочия, другими федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к содержанию федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Например, согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» <2> законом субъекта Российской Федерации, наделяющим органы местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, определяются также место хранения записей актов гражданского состояния и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления сельских поселений.

———————————

<2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.

Субъекты Российской Федерации также могут устанавливать дополнительные требования к содержанию законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Однако такие требования не должны противоречить Федеральному закону N 131-ФЗ (например, предусматривать меньшее количество требований по сравнению с Федеральным законом N 131-ФЗ, изменять их содержание и т.п.). Указанные дополнительные требования, как правило, направлены на защиту прав и интересов органов местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями и выгодны именно муниципальным образованиям <3>.

———————————

<3> Дитятковский М.Ю. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2. С. 33 — 36.

При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным, необходимо руководствоваться ст. ст. 15 — 16 Федерального закона N 131-ФЗ, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие находится вне рамок вопросов местного значения, оно является государственным и требует отдельного финансирования.

В соответствии с вышеизложенными статьями, отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (как правило, они являются более крупными, лучше обеспечены различными ресурсами), если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. По справедливому мнению В.И. Васильева, «…под государственным воздействием могут оказаться опорные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В этой связи приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами» <4>.

———————————

<4> Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 165.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передается органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

В отличие от утратившего силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в п. 2 ст. 6 которого был установлен открытый перечень вопросов местного значения, дополнение которого сводилось к законодательной компетенции субъектов Российской Федерации, в настоящее время перечень вопросов местного значения не может быть расширен субъектом Российской Федерации. Теперь это правомочен делать только федеральный законодатель. Региональному законодателю оставлен один возможный способ перераспределения компетенции, а именно наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (делегирование полномочий).

В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ 2) <5> полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 6 ст. 26.3 вышеуказанного Закона установлен перечень полномочий субъекта Российской Федерации, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

———————————

<5> Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

Применительно к компетенции федеративных субъектов по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями действовал исключительно разрешительный порядок: им дозволено то, что разрешено федеральным законом.

Однако Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» <6> данная норма скорректирована и из разрешительной превращена в запретительную: установлен перечень полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. В соответствии с этим Законом субъекты Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления своими полномочиями в сфере совместного ведения, за исключением полномочий, прямо указанных в Федеральном законе. К таким запрещенным для делегирования полномочиям относятся, например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации; формирование и использование резервных фондов для финансирования непредвиденных расходов, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и школьного образования, организация обязательного медицинского страхования неработающего населения, наделение городских поселений статусом городского округа и т.п.

———————————

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.

Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

На практике субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

1) государственной регистрации актов гражданского состояния;

2) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

3) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

4) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

5) совершения нотариальных действий;

6) назначения и выплаты компенсационных выплат;

7) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

8) медико-социальной экспертизы;

9) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

10) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

11) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации;

12) организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству и т.д. <7>.

———————————

<7> Мильшин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. М.: Дашков и Ко, 2007. С. 178.

В настоящее время в большинстве субъектов приняты законы, регулирующие отдельные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законодательно не предусмотрено ограничений ни по количеству государственных полномочий, передаваемых одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. В связи с чем количество принятых законов о передаче полномочий в субъектах различно. Так, во Владимирской области принято 13 законов о передаче различных полномочий этого субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, в Красноярском крае — 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько полномочий), в Воронежской области принято 4 закона. Таким образом, в настоящее время так и остался нерешенным вопрос о пределах делегирования государственных полномочий и о том, какие именно государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления. Критерием, который необходимо учитывать при выборе делегируемых государственных полномочий, может служить п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в которой говорится следующее:

«3. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.

5. При делегировании полномочий центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям».

При делегировании полномочий необходимо прежде всего решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. Характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания должен быть адекватен интересам населения муниципального образования <8>.

———————————

<8> Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003. С. 61 — 62.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном законом порядке.

Однако признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям закона является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Таким образом, представляется целесообразным законодательно установить определение понятия «отдельные государственные полномочия», урегулировать порядок и пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления, государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны создавать препятствия для решения этими органами вопросов местного значения.