Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы

04-03-19 admin 0 comment

Бринчук М.М.
Журнал российского права, 1998.


Бринчук Михаил Михайлович — руководитель Центра эколого — правовых исследований Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Экологическая экспертиза занимает особое место в механизме действия экологического права России. Она проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре — пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений <*>. Экспертиза является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.

———————————

<*> См.: Об организации работы государственной экологической экспертизы и формировании системы экспертных органов Госкомприроды РСФСР // Экологический вестник РСФСР. 1990, май. С. 16.

И наконец, если оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) позволяет обеспечить учет экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия. Экологическая экспертиза — логическое продолжение оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и обеспечения учета экологических требований при ее проектировании и планировании. Но в то же время правовое значение экологической экспертизы шире. Задача государственной экологической экспертизы — гарантировать, что в процессе ОВОС предусмотрены меры по охране окружающей среды, адекватные требованиям законодательства.

Традиционно экологически значимые хозяйственные решения принимались в России путем их согласования с государственными природоохранительными органами. Как это отражалось в законодательстве, можно судить, к примеру, по ст. 30 Закона РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» <*>, согласно которой определение мест строительства, проекты строительства и реконструкции любых объектов, влияющих на состояние атмосферного воздуха, согласовываются с органами, осуществляющими государственный контроль за его охраной, и другими органами в соответствии с законодательством. Согласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответствующей государственной структуры ставило подпись на подготовленном документе. Разумеется, данное лицо могло не подписать этот документ, что влекло за собой либо корректировку материалов, представленных на подпись, либо привлечение для подписания другого лица.

———————————

<*> Ведомости РСФСР. 1982, N 29. Ст. 1027.

Причем согласование оставалось основным инструментом принятия решения даже тогда, когда в природоохранительной практике России уже применялась государственная экологическая экспертиза. Такая экспертиза развивалась в 70 — 80 гг. в рамках Госплана и ГКНТ и регулировалась актами этих ведомств. Можно предположить, что на том этапе государственная экологическая экспертиза также играла положительную роль при подготовке экологически значимого хозяйственного решения. Важно подчеркнуть, что эта роль могла проявляться при подготовке решения, а не при его принятии. Государственная экспертиза не влияла на принятие решения потому, что ее заключения носили рекомендательный характер. В условиях всевластия хозяйственных ведомств эти заключения игнорировались.

Ситуация изменилась с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» <*>, который впервые в отечественной практике установил требование проведения государственной экологической экспертизы. Несмотря на дефекты некоторых норм, содержащихся в гл. V Закона, очевидно, что к оценке значимости экологической экспертизы был проявлен качественно новый подход. Правда, Закон предусмотрел лишь наиболее общие правила, касающиеся экологической экспертизы, указав при этом, что порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется законодательством РФ и республик в составе Федерации. Поскольку принятие Закона об экологической экспертизе затягивалось, то в этих условиях было оправданным принятие Положения о государственной экологической экспертизе, утвержденного Постановлением Правительства России от 22 сентября 1993 года <**>.

———————————

<*> Ведомости РФ. 1992, N 10. Ст. 457.

<**> САПП. 1993, N 39. Ст. 3621.

Детальное регулирование организации и проведения экологической экспертизы осуществляется Федеральным законом «Об экологической экспертизе» <*>, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами ее субъектов.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995, N 48. Ст. 4556.

Под экологической экспертизой понимается установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Что представляют собой экологические требования, которым должна соответствовать планируемая деятельность? Это требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные как наукой, в том числе экологической, так и практикой, и вытекающие из законов развития природы.

Другой разновидностью экологических требований являются те, которые содержатся в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и природопользования. В экспертизе участвуют, как правило, специалисты — представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований.

Если иметь в виду роль экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений, представляется важным вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. Последовательное их соблюдение в процессе ее организации и проведения — основное требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.

Определенные в ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» принципы применяются и к государственной, и к общественной экологической экспертизе. При организации и проведении государственной экологической экспертизы соответствующие субъекты должны исходить также из принципов государственной экологической экспертизы, определенных в ст. 35 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». В п. 2 ст. 35 устанавливается, что государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Сформулированные принципы экологической экспертизы являются нормой и служат стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого — экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого — экспертные органы и организации.

Определим кратко содержание каждого из принципов.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может повлечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, в качестве первоочередной ставят задачу выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, то есть меры, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.

Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации соответствующего объекта адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» представляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить материалы на такую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 этого Закона.

Для Госкомэкологии или его территориальных органов из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизу.

Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, в полной мере его обязаны соблюсти прежде всего органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспертируемых материалов нельзя.

Этот принцип обязывает органы и комиссии государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

С учетом того, что в законодательстве об охране окружающей среды пока отсутствует толкование понятия экологической безопасности и его требований, принцип обязательности учета требований экологической безопасности при ее проведении выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум он обязывает субъектов эколого — экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.

Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, обязывает заказчика прежде всего обеспечить представление достоверных и полных сведений об объекте экспертизы.

Достоверной является бесспорная информация, не вызывающая сомнений, неискаженная, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно — технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтверждаемая путем проведения лабораторных исследований или специальной экспертизы либо иным способом, установленным законодательством РФ.

Полной считается информация об объекте, передаваемая на экологическую экспертизу в объеме, в котором может и должен обладать ею заказчик планируемой деятельности для того, чтобы выполнить адресованные ему требования законодательства об охране окружающей среды.

Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную и иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством РФ — Законом РФ «О государственной тайне», Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере. Пунктом 5 ст. 16 Федерального закона «Об экологической экспертизе» установлена обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность представленных ему сведений. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комментируемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу, так как достоверная и полная информация составляет важнейший элемент содержания представляемых заказчиком материалов. Если нарушение заказчиком принципа обнаруживается по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом характера нарушения эколого — экспертный орган может либо затребовать представление достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.

Принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на него является противоправным действием.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» принцип независимости сформулирован иначе, чем в Федеральном законе «Об экологической экспертизе». В последнем Законе он более широк и охватывает независимость в организации и проведении экспертизы. При такой формулировке встает вопрос: о независимости от кого идет речь? Применительно к последовательной реализации данного принципа органами государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России по объектам экспертизы, разрабатываемым с участием Правительства РФ, можно говорить лишь условно. Будучи в системе Правительства, данный государственный орган едва ли может считаться вполне независимым.

Не умаляя значения других принципов, можно утверждать, что принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы — один из основных. Каждая из его составных частей имеет собственное содержание.

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и свободных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в них суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в данной области проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экспертизы и подготовке включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого — экспертного процесса и комиссией в целом.

Принцип законности заключений экологической экспертизы — сердцевина эколого — экспертной деятельности. Соблюдение этого принципа при ее проведении определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» названный принцип сформулирован по-другому: принцип законности выводов государственной экологической экспертизы. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы, действительно, имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.

Заключение экологической экспертизы, которое в соответствии с вышеизложенным принципом должно быть законным, касается прежде всего выводов, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» эта экспертиза направлена на: установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям; определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что при планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, то это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. При невыполнении (несоблюдении) заказчиком экологических требований комиссия не вправе допустить реализацию объекта, то есть не вправе дать положительное заключение. Если такое заключение все же дается, то это служит основанием для вывода о нарушении принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы.

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования Федерального закона «Об экологической экспертизе», но и иных актов законодательства об охране природы России. В противном случае нарушается п. 2 ст. 15 Конституции России, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке своего заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского права о защите окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду <*>.

———————————

<*> См.: Боголюбов С.А. Защита экологических прав: Пособие для граждан и общественных организаций. М., 1996.

Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого — экспертного процесса выполнять требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия в ней общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций и населения, а также государственных органов о деятельности, связанной с экологической экспертизой. Такая информация может удовлетворять различные потребности названных субъектов — она может быть необходима для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы, иных целей. Требование гласности экологической экспертизы закреплено в отдельных статьях Федерального закона «Об экологической экспертизе». Так, ст. 6 к ведению субъектов РФ в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах. В обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы входит предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы; информирование органов законодательной и исполнительной власти РФ, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации по их запросам о результатах проведения государственной экологической экспертизы по конкретным ее объектам (п. 3 ст. 7). В соответствии с п. 3 ст. 8 территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предварительно информировать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий; предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Участие общественных организаций (объединений) в экологической экспертизе регулируется главой IV комментируемого Федерального закона. Оно осуществляется в разных формах на уровне подготовки и принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы адресован, видимо, в основном участникам государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Что касается практики соблюдения названных принципов при организации и проведении экологической экспертизы, то случаются их нарушения. К примеру, при проведении государственной экологической экспертизы материалов технико — экономического обоснования (ТЭО) проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт — Петербург — Москва были нарушены принципы независимости экспертов и законности их заключений. Заключение по ней было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ.

В результате прокурорской проверки установлено, что при проведении экспертизы, действительно, были нарушены принципы законности ее выводов, независимости. Подтверждены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей Российского акционерного общества ВСМ при проведении экспертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений. Следствием выявления этих нарушений стало лишь поручение Минприроды России принять меры по надлежащему оформлению сводного заключения по ТЭО строительства ВСМ.

Нельзя не обратить внимание на неадекватность позиции Генпрокуратуры относительно результатов проведенной проверки. Ею выявлены нарушения принципов законности выводов экспертизы, независимости — важнейших принципов проведения государственной экологической экспертизы. Нарушение законности имело место не только при проведении экспертизы, но и в деятельности РАО ВСМ при выполнении им разных работ, связанных с проектом. Эти нарушения указывались в сводном заключении государственной экологической экспертизы. Так, например, в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РСФСР изъятие предварительно согласованных участков земли и предоставление их для строительства осуществляются после утверждения проекта. Между тем изъятия и предоставления участков уже произведены, выданы свидетельства на бессрочное пользование РАО ВСМ значительной частью полосы отвода под магистраль. Генпрокуратура осталась безучастной к этим фактам и тем самым не вполне реализовала свои полномочия по устранению нарушений законности в соответствии с Законом «О прокуратуре» от 17 ноября 1995 года <*>.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995, N 47. Ст. 4472.