Понятие военно-прокурорского надзора, надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих

04-03-19 admin 0 comment

Трофимов Н.И.
Военно-юридический журнал, 2009.


Для того чтобы сформулировать понятие прокурорского надзора за исполнением прав и свобод военнослужащих, что ранее не делалось в научно-практической литературе, необходимо рассмотреть точки зрения ученых о понятии и сущности прокурорского надзора в целом.

В.М. Семенов считает, что прокурорский надзор, осуществляемый генеральным прокурором и всеми подчиненными ему прокурорами, направлен на опротестование и отмену противоречащих закону актов органов государственного управления, общественных организаций, а также на предотвращение противоправных действий должностных лиц и охрану прав граждан <1>.

———————————

<1> Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В.М. Семенов. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2005. С. 16.

В то же время А.Х. Казарина утверждает, что «определение предмета прокурорского надзора — стержневой, выполняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос. От того, насколько в теории и практике будет достигнуто согласие по ключевым вопросам, зависят реальные возможности прокуратуры по влиянию на складывающийся правопорядок» <2>.

———————————

<2> Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. М., 2005. С. 60.

Прокурорский надзор распространяется на всю территорию России и является универсальным, ибо в сферу прокурорской деятельности входят все отношения, урегулированные правом. Прокурор может проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом и гражданином, если в прокуратуру поступили требующие принятия мер сведения о нарушении законов <3>.

———————————

<3> Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пос. / Отв. ред. В.М. Семенов. Екатеринбург: Изд. УрГЮА, 1996. С. 132 — 133.

В.В. Гаврилов в 1984 г. <4>, а А.Ф. Козусев в 2001 г. <5> проделали огромную работу по систематизации имеющихся в литературе суждений о предмете прокурорского надзора, его задачах, объекте и субъекте, и их выводы не бесспорны.

———————————

<4> Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984.

<5> Козусев А.Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001.

Прокурорский надзор — понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную дисциплину <6>.

———————————

<6> Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2006. С. 11.

Законодатель не всегда последовательно подходил к наименованию прокурорского надзора. Этому способствовало то обстоятельство, что в печати споры ведутся очень давно <7>.

———————————

<7> Савицкий В.М. Очерки прокурорского надзора. М., 1975. С. 11 — 26; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 13 — 131.

Становление новой формы советской государственной деятельности — прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов представляет объективную необходимость, обусловленную социальной ролью права и единой законностью в строительстве социалистического общества. Это явление нельзя рассматривать как вызванное лишь особенностями развития социализма в России. Исторический опыт СССР и других социалистических стран подтверждает, что экономические и социально-политические закономерности, планомерное и пропорциональное развитие социализма, необходимость охраны общественного строя, его политической и экономической систем, прав и свобод граждан вызывают возникновение и развитие прокуратуры как централизованной системы, занимающей самостоятельное место в механизме социалистического государства <8>.

———————————

<8> Прокурорский надзор в СССР / Под ред. Б.А. Галкина. М., 1982. С. 19 — 20.

Принятый в 1992 г. Закон «О прокуратуре Российской Федерации», а потом и Конституция Российской Федерации 1993 г. исключили понятие высшего надзора прокуратуры, что является шагом назад <9>. С этим тезисом трудно не согласиться.

———————————

<9> Иную точку зрения см.: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975; Он же: А был ли высший надзор действительно высшим? // Социалистическая законность. 1991. N 5. С. 26 — 30.

Почему же прокурорский надзор являлся высшим, а в настоящее время является, по сути, единственным, универсальным надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России?

Во-первых, прокурорский надзор осуществляется от имени высшего органа государственной власти — Федерального Собрания Российской Федерации. Суд выносит приговор от лица государства в целом, а прокурор получает свои полномочия от высшего органа власти. Следует согласиться с тем, что «прокуроры — это прежде всего должностные лица парламента» <10>.

———————————

<10> Амелер М. Парламенты. М., 1967. С. 482.

Поскольку прокуратура РФ осуществляет надзор от имени Российской Федерации (ст. 1 Закона), данная позиция несколько некорректна, но по существу с ней можно согласиться.

Во-вторых, прокуратура является высшим надзорным органом по отношению к другим надзорным и контролирующим органам, органам ведомственного и вневедомственного контроля. Необходимо присоединиться к авторам, предлагающим создать в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и нижестоящих прокуратурах отделы по надзору за исполнением законов контролирующими органами <11>. В-третьих, к особенностям прокурорского надзора относится наличие специфических полномочий <12>. Наделение прокуратуры особыми полномочиями надзорного органа является одним из факторов осуществления государством своих контрольных функций <13>. Особенностями обладают и полномочия по реагированию на нарушения законности, в ряде случаев носящие властный характер. К специфическим прокурорским полномочиям относится и уголовное преследование как форма осуществления прокурорской власти <14>.

———————————

<11> Социалистическая законность. 1990. N 2. С. 2; Борецкий А.Б. О совершенствовании федерального законодательства о прокуратуре // Законность. 1994. N 10. С. 34.

<12> Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. В.М. Семенова. Екатеринбург, 1996. С. 133.

<13> Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 10 — 18.

<14> Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. N 2. С. 18.

Осуществление надзора прокурором — это не ведомственный или вневедомственный контроль. Это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти — Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Российской Федерации, экономически не связанного ни с одним из таких органов. Именно названный признак в ранее действовавшем законодательстве позволял характеризовать прокурорский надзор как «высший» надзор, что представляется обоснованным для рассмотрения и в настоящее время <15>.

———————————

<15> Басков В.И. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 60 — 63; Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 21.

Отдельные ученые и практики, подчеркивая важность прокурорского надзора, рассматривают его как разновидность государственной власти.

Так, Ю. Ковязина указывает, что прокурорский надзор в этом случае является высшим надзором и образует так называемую надзорную власть <16>.

———————————

<16> Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. N 1. С. 2 — 7.

Автор утверждает, что надзорная власть в лице прокуратуры как самостоятельная ветвь власти формируется с момента учреждения должности генерал-прокурора Петром I и по настоящее время с учетом географического положения России, православного правосознания, исторических факторов, менталитета российского народа и ряда других причин. «Назрела необходимость признать факт существования в России особой ветви власти — надзорной, осуществляемой прокуратурой РФ» <17>.

———————————

<17> Там же. С. 8.

Представляется, что эта позиция Ковязиной ошибочна.

В.Г. Бессарабов абсолютно справедливо отмечает, что предназначение прокуратуры, решаемые ею задачи и характер полномочий не позволяют ее отнести ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура является одним из важнейших механизмов реализации единой государственной власти, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина <18>.

———————————

<18> Бессарабов В.Г. Надзор за исполнением законов — важное направление деятельности российской прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина. Прокурорская и следственная практика. 2004. N 3 — 4. С. 35.

Органы прокуратуры занимают важное место в системе государственных органов, чья деятельность «призвана балансировать крайности власти и жизни, унифицировать общение людей, способствовать гражданскому миру» <19>.

———————————

<19> Бойко А.И., Фридинский С.Н. Прокуратура: «государево око» или правозащитная организация // Право и политика. 2004. N 7. С. 49.

В.И. Рохлин, И.И. Сыдорук: «Для обеспечения прав и свобод человека и гражданина государством, всеми ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной — необходимо выработать механизм его осуществления. Решением этой задачи должны заниматься все ветви власти, вся структура государственного управления. Однако необходим такой орган, деятельность которого ставила бы своей основной целью добиваться неуклонного соблюдения законов, единства законности, верховенства законов, поскольку только при этом условии можно достичь поставленной цели: обеспечения провозглашенных прав и свобод человека» <20>.

———————————

<20> Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека. Нормативные акты, анализ, комментарии. СПб., 2001. С. 7.

Речь идет об органах прокуратуры, которая объективно является наиболее действенным и нужным органом власти по защите прав человека, а при прохождении военной службы этим органом является военная прокуратура. Однако для более эффективной деятельности военной прокуратуры и в целом всей системы прокуратуры РФ необходимо внести ряд дополнений и изменений в действующее законодательство, о чем будет изложено далее.

Перед Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органами местного самоуправления краев, областей, автономной области, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, краевой, областной администраций, администраций автономной области и автономных округов.

Изложенные выше обстоятельства характеризуют прокурорский надзор как самостоятельный вид надзорной деятельности, отличающийся от других форм контроля и надзора за исполнением законов.

Надзорная деятельность прокуратуры складывается из различных по своему характеру и значению надзорных действий, разделенных на две части: 1) деятельность по выявлению нарушений законности, причин и условий, способствующих их совершению; 2) деятельность по реагированию на нарушения законности и все связанные с этим обстоятельства.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

По существу, любые нарушения закона со стороны органов власти, органов военного управления, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической деятельности они ни допускались, в конечном итоге затрагивают права и свободы граждан, военнослужащих и ущемляют их интересы.

Закон «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на военного прокурора обязанность по осуществлению надзора за исполнением законов, но было бы правильнее говорить о законодательных актах, включая в это понятие Конституцию Российской Федерации и другие законы, акты Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также международные договоры.

Осуществление прокурорского надзора за законностью, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства регламентируется различными отраслями права: военным, гражданским процессуальным, административным, арбитражным процессуальным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным.

Большинство ученых-правоведов утверждают, что совокупность правовых норм организации и деятельности прокуратуры является самостоятельной отраслью права, и с этим нельзя не согласиться.

Так, бесспорно, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» занимает особое место среди нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры, и, как указывают М.Х. Гельдибаев, А.А. Огородников <21>, «он регулирует деятельность органов прокуратуры в полном объеме как по предмету и пределам надзора, так и по полномочиям прокуроров по устранению установленных нарушений закона». Закон о прокуратуре Российской Федерации не заменяет соответствующие нормы отраслевого законодательства, а как бы аккумулирует их.

———————————

<21> Гельдибаев М.Х., Огородников А.А. Прокурорский надзор. СПб., 2002. С. 15.

С.С. Алексеев <22> относит нормы, регулирующие прокурорский надзор, к разряду «комплексной специализированной отрасли права», в которых объединяются родственные институты различных отраслей права, тогда как последние не претерпевают никаких изменений.

———————————

<22> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 142.

Прокурорский надзор имеет собственный предмет правового регулирования — отношения, связанные с предупреждением, пресечением и устранением нарушений законности. В.П. Рябцев <23> называет указанные отношения как прокурорские правоотношения, под которыми он понимает отношения между прокурорами и другими субъектами правоприменения, возникающие в процессе осуществления прокурорами возложенных на них функций, полномочий и применения правовых средств их реализации. В.П. Рябцев выделяет прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные, гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные правоотношения.

———————————

<23> Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 17, 19, 23.

Как справедливо отмечает М.Н. Маршунов, «…наличие особого предмета правового регулирования в виде самостоятельных общественных отношений, складывающихся и развивающихся в сфере прокурорского надзора, а также специфического метода их правового регулирования, представленного особым образом скомпонованным набором предписаний, дозволений и запретов, определяющих права и обязанности субъектов этих отношений, означает существование самостоятельной отрасли советского права — прокурорско-надзорного» <24>.

———————————

<24> Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1991. С. 46.

Что же представляет собой военно-прокурорский надзор?

С одной стороны, военная прокуратура является составной частью единой системы органов прокуратуры России, а с другой — имеет ряд специфических особенностей.

В науке недостаточно уделяется внимание деятельности военной прокуратуры, видимо, потому что она выполняется в соответствии с требованиями единого федерального законодательства и является частью централизованной системы прокуратуры Российской Федерации. Это действительно так, но кроме общегосударственных законов военные прокуроры повседневно осуществляют надзор за исполнением военного законодательства, и приоритетным направлением является соблюдение прав и свобод военнослужащих.

Надзор военной прокуратуры за соблюдением командованием законов — чрезвычайно широкая отрасль.

В отдельных публикациях отрасль указанного прокурорского надзора получила термин «военно-прокурорский надзор» <25>. Это оправданно, поскольку прокурорские обязанности выполняют в соответствии с требованиями ст. 48 Закона о прокуратуре Российской Федерации военные прокуроры, имеющие офицерские звания, т.е. военнослужащие осуществляют надзор преимущественно за исполнением военного законодательства в воинских частях и формированиях, соблюдением этого законодательства в отношении военнослужащих и членов их семей.

———————————

<25> Трофимов Н.И., Шобухин В.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением прав военнослужащих // Рос. юрид. журнал. 2006. N 2. С. 144. См. также: Трофимов Н.И. Организация надзора военной прокуратуры за исполнением законов о военной безопасности. Дискурсология: Методология. Теория. Практика. Екатеринбург: ИД «Дискурс-Пи», 2007. Т. 2. С. 5 — 52.

Военно-прокурорский надзор, по мнению диссертанта, имеет аналогичные основные признаки, что и прокурорский надзор в целом:

— военно-прокурорский надзор осуществляется от имени и на территории всего федеративного государства;

— военно-прокурорский надзор является видом государственной деятельности, осуществляемый независимо от других органов, учреждений и организаций;

— наличие у военных прокуроров специальных полномочий, включая необходимость реагирования на нарушения законов;

— военно-прокурорский надзор осуществляется специальными субъектами — военными прокурорами, положение которых законодательно определено, и т.д.

Военно-прокурорский надзор имеет свой предмет — это сфера военно-служебных отношений, исполнение законов всеми органами военного управления и воинскими должностными лицами.

Объектами военно-прокурорского надзора являются: штабы и их структурные подразделения, учебные заведения, объединения, соединения и войсковые части Вооруженных Сил РФ; другие войска, войсковые формирования и органы, созданные в соответствии с федеральными и иными нормативными правовыми актами.

Субъектами военно-прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Ими являются, с одной стороны, прокурор, осуществляющий надзорные мероприятия, а с другой стороны — воинские должностные лица, исполнение требований закона которыми проверяется прокурором.

Таким образом, следует прийти к выводу, что, имея свой собственный предмет, объект и метод правового регулирования, правовые основы, регулирующие деятельность прокурора по надзору за законностью, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, военно-прокурорский надзор представляет собой самостоятельную отрасль права.

Что касается надзора органов военной прокуратуры за соблюдением прав и свобод военнослужащих, то он является конкретным, узким, хотя и объемным направлением (отраслью) военно-прокурорского надзора.

В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и большого количества разнообразных по содержанию законов. При производстве плановых проверок военные прокуроры в обязательном порядке проверяют деятельность руководителя (командира) как органа дознания, законность издаваемых им приказов, а также правильность и сроки разрешения им и подчиненным обращений военнослужащих и членов их семей.

Исходя из изложенного, основываясь на анализе научных выводов и используя многолетний опыт практической деятельности, необходимо сформулировать понятие прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод военнослужащих — это комплекс мероприятий, выполняемый в соответствии с действующим законодательством военными прокурорами/их заместителями и помощниками, направленный на выявление нарушений закона органами военного управления и другими должностными лицами и принятие мер по их реальному устранению с целью восстановления нарушенных прав и свобод военнослужащих и членов их семей.