Возникновение конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации на современном этапе

04-03-19 admin 0 comment

Анисимова Т.В.
Адвокат, 2009.


Практическая реализация идей о конституционном правосудии, включая уровень субъектов Российской Федерации, пришлась на период перестройки. За это время она прошла ряд этапов. Первый — на уровне Союза ССР — был связан с принятием 1 декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» <1>. Он наделил полномочиями по осуществлению конституционного контроля Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР. Предусматривалось и создание нового специализированного органа правовой охраны конституции — Комитета конституционного надзора СССР. Следовательно, эта реформа носила половинчатый, переходный характер. Функции конституционного контроля сводились к парламентскому контролю, а функции конституционного надзора — к Комитету конституционного надзора СССР, который был создан в апреле 1990 г. и стал, по выражению С.С. Алексеева, первой заявкой в нашей стране на конституционное правосудие <2>.

———————————

<1> ВВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727.

<2> Алексеев С.С. Избранное: наука права. Общесоциальные проблемы. Публицистика. М., 2003. С. 322.

Второй этап реформы конституционного контроля был связан с разработкой нового союзного договора 1991 г. В окончательном его проекте предусматривалось создание качественно нового органа конституционного контроля — Конституционного Суда Союза суверенных государств. Это стало возможным потому, что в конституционной теории и практике была признана доктрина разделения властей. Именно она стала той необходимой теоретической предпосылкой, которая вела к созданию Конституционного Суда СССР.

К полномочиям Конституционного Суда относилось рассмотрение вопросов о соответствии законодательных актов Союза и республик, указов Президента СССР, президентов республик, нормативных актов Совета Министров СССР Союзному договору и Конституции СССР; рассмотрение споров между Союзом ССР и республиками, между республиками. Конституционный Суд наделялся правом принятия окончательного решения. Однако этому проекту не суждено было осуществиться, так как новый союзный договор не был подписан, а Советский Союз в декабре 1991 г. прекратил свое существование.

В годы перестройки начала складываться система конституционного контроля и в союзных республиках — по образцу союзной. В РСФСР в соответствии с Законом 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» <3> также была создана трехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР, Президиума Верховного Совета РСФСР. Предполагалось и создать Комитет конституционного надзора РСФСР, но этого не произошло.

———————————

<3> ВСНД и ВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1303.

Впоследствии был избран более эффективный путь правовой охраны конституции — учреждение Конституционного Суда, что и предусматривал Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР», принятый 15 декабря 1990 г. <4>. В октябре 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР избрал Конституционный Суд.

———————————

<4> ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 29. Ст. 395.

Определенные шаги в сфере формирования органов правовой охраны Конституции были сделаны и в автономных республиках РСФСР. Как свидетельствует анализ их правовых актов, принятых в тот период, первоначально, по союзному образцу, предполагалось наделить правом конституционного контроля парламенты и их президиумы, а конституционного надзора — республиканские комитеты конституционного надзора <5>. Однако в дальнейшем в ряде республик РСФСР комитеты конституционного надзора получили полномочия и конституционного контроля в сфере защиты прав и свобод граждан.

———————————

<5> См., например: Конституция (Основой Закон) Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики. Ижевск, 1989; Конституция (Основой Закон) Чувашской Автономной Советской Социалистической Республики. Чебоксары, 1989.

После принятия Конституции РФ 1993 г. в законодательстве был четко закреплен правовой статус Конституционного Суда РФ. Статья 125 Конституции РФ установила численный состав Конституционного Суда РФ, перечень органов и лиц, имеющих право обращаться в Конституционный Суд РФ, его компетенцию, положения о юридической силе и правовых последствиях решений Конституционного Суда РФ. Статья 118 Конституции РФ закрепила конституционное судопроизводство как один из видов судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и административным. Федеральный конституционный закон 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями закрепил, что Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (ст. 1), указав тем самым на двоякий характер Конституционного Суда РФ — как судебного органа и как органа конституционного контроля.

Исследователи выделяют семь групп полномочий Конституционного Суда РФ. Среди них: контроль над соответствием Конституции РФ правовых актов; разрешение споров о компетенции, имеющих конституционное значение; рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан; рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов; толкование Конституции РФ; участие в процедуре отрешения от должности Президента РФ; полномочия в сфере правотворчества <6>.

———————————

<6> Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 2000. С. 151 — 158.

Практическая реализация идеи о конституционном правосудии на федеральном уровне стала отправной точной в деле образования специализированных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Это процесс был начат в 1989 — 1990 гг. Первоначально он был связан с созданием или декларированием в ряде автономных республик РСФСР, по примеру союзного и федерального уровня, квазисудебных органов правовой защиты Конституции — комитетов конституционного надзора с постепенной их переориентацией на новую форму — конституционные суды.

На характер этого процесса огромное влияние оказал подписанный в марте 1992 г. Федеративный договор, распространивший принцип федерализма на всю территорию России. Статус субъектов Федерации согласно договору получили наряду с республиками, автономной областью и автономными округами простые административно-территориальные образования — края, области, города федерального значения. Республики избавились от приставки «автономные».

Конституция РФ скорректировала во многом ассиметричную модель российского федерализма. Статья 5 Конституции РФ установила принцип равноправия субъектов Федерации независимо от их видов, определила форму Основных Законов субъектов — конституции в республиках и уставы в других субъектах Федерации. От названий учредительных актов субъектов Федерации в их конституциях и уставах в сфере правовой охраны Основных Законов субъектов появились названия органов конституционного правосудия — конституционные или уставные суды.

В практическом плане в подавляющем большинстве республик в сфере правовой охраны Конституции был взят курс на создание специализированных органов конституционных судов. Республики проводили этот курс активнее, поскольку в Конституции РФ они именуются государствами и посредством введения конституционного правосудия стремились быстрее приобрести все необходимые черты своей государственности.

О конституционных судах в субъектах Федерации впервые на федеральном уровне говорилось в Концепции судебной реформы от 24 октября 1991 г. <7>. К осени 1993 г. конституционные суды были созданы (или их создание предусматривалось в конституциях) в республиках Башкортостан, Дагестан, в Кабардино-Балкарской Республике, в Мордовии, Саха (Якутии), Татарстане и в Чеченской Республике. В некоторых республиках — Дагестане, Татарстане — принимаются специальные законы об организации и деятельности конституционных судов. Особенность этого процесса в республиках состояла в том, что конституционные суды, а точнее их учреждение, являлись инициативой самих субъектов Российской Федерации. Конституционные суды дополняли государственность республик и рассматривались ими в качестве инструмента углубления обретенной независимости <8>.

———————————

<7> Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 48.

<8> Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. N 7. С. 4.

Происходящие в 1991 — 1993 гг. процессы, связанные с образованием конституционных судов в республиках, можно отнести к первому этапу формирования конституционной юстиции в субъектах Федерации. Он характеризовался признанием на федеральном уровне возможности существования таких органов в субъектах Федерации и их учреждением (на конституционном уровне и на практике) в ряде республик Российской Федерации.

Второй этап формирования органов конституционного правосудия в субъектах Федерации связан с принятием Конституции РФ 1993 г. Его временные рамки — 1994 — 1996 гг. (в этот период был принят и вступил в действие Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» <9>).

———————————

<9> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 2001.

В Конституции РФ содержатся основополагающие начала относительно конституционного правосудия. Речь идет о регулировании конституционного контроля на федеральном уровне, не затрагивая уровень субъектов Федерации. Здесь мы имеем дело с фактом, когда Конституция РФ молчит. Вопрос состоит в следующем: Конституция РФ молчит за создание конституционных и уставных судов субъектов Федерации или против этого? Данный факт вызвал споры в юридической науке. По мнению М.А. Митюкова, хотя Конституция РФ не содержит прямых указаний по созданию конституционных (уставных) судов субъектов РФ, ее положения могут рассматриваться как конституционные основания для форсирования создания органов конституционной юстиции на уровне субъектов <10>. Следует поддержать эту позицию, поскольку из конституционной характеристики нашей страны как демократического правового государства федеративного государства вытекает, что конституционный контроль в субъектах только усилит эти характеристики России. Поскольку субъекты имеют право на собственные учредительные акты — конституции и уставы, это предполагает и наличие своего механизма их правовой защиты, в том числе посредством признанного на конституционном уровне конституционного судопроизводства.

———————————

<10> Митюков М.А. К истории региональной конституционной юстиции в России // Конституционная юстиция в Российской Федерации: Сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 38.

Однако были и другие точки зрения, которые в большей степени опирались на анализ ст. 71 Конституции РФ, отнесшей судоустройство к ведению Российской Федерации. Отсюда следовал вывод, что, поскольку Конституция РФ не оговорила образование конституционных и уставных судов в субъектах Федерации, последние не могут образовывать их самостоятельно. Поэтому, как справедливо отмечала Т.Г. Морщакова, приведенная конституционная норма получила неоднозначное толкование и сыграла роль сдерживающего фактора в развитии конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации <11>.

———————————

<11> Судебная власть. М., 2003. С. 386 — 387.

На втором этапе формирования органов конституционного контроля в субъектах Федерации произошло первое упоминание о конституционных судах субъектов в федеральном законодательстве. Так, в новой редакции Федерального закона 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ, прокурор республики в составе Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции обращаться в соответствующий конституционный суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию на его заседании <12>.

———————————

<12> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Однако в этом Законе ничего не говорилось о возможности учреждения уставных судов в субъектах Федерации. Федеральный законодатель ограничился лишь конституционными судами республик.

Первое упоминание об уставных судах субъектов Российской Федерации на федеральном уровне содержится в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. <13>. Его ст. 9 устанавливает, что в ведении Свердловской области находятся «создание, формирование и обеспечение деятельности Уставного суда Свердловской области в соответствии с федеральным законом и Уставом Свердловской области».

———————————

<13> Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1997. С. 126.

Второй этап формирования органов конституционной юстиции характеризуется продолжением процесса создания конституционных и уставных судов. Наиболее фундаментальное свое выражение он нашел в законодательной деятельности республик Бурятия, Карелия, Коми, где основы организации и деятельности конституционных судов были закреплены в конституциях, приняты законы о таких судах, сформирован их персональный состав и рассмотрены первые дела.

В республиках Адыгея, Марий Эл статус конституционных судов закрепляется в конституциях, формируется состав судей этих судов.

В Республике Хакасия, Алтайском и Красноярском краях, Амурской, Воронежской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Свердловской, Томской и Тюменской областях лишь закрепляются основы организации и деятельности конституционных (уставных) судов в их учредительных актах.

В создании конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации в это время стали наблюдаться и негативные тенденции. Так, в 1994 г. был учрежден Конституционный Суд Республики Мордовия. Однако, не проработав и года, он был упразднен <14>.

———————————

<14> Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 30.

Третий этап в формировании органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации начался с момента принятия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и длится до настоящего времени. Этот Закон поставил точку в дискуссии о том, имеют ли право субъекты Федерации создавать свои органы конституционной юстиции: его ст. 27 предоставила субъектам право иметь свои конституционные (уставные) суды.

Наиболее полно и всесторонне основные положения названного Федерального конституционного закона, касающиеся статуса конституционных (уставных) судов, были проанализированы В.А. Кряжковым. Они сводятся к тому, что данные суды есть часть судебной системы Российской Федерации, являются судами субъектов Федерации; создаются и упраздняются законами субъектов, причем их образование — не обязанность, а право субъектов Федерации; рассматривают вопросы о соответствии законов субъекта, нормативных актов органов государственной власти субъекта конституции (уставу) субъекта Федерации, а также осуществляют толкование конституции (устава) субъекта, рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции, в порядке, установленном законом субъекта Федерации, в пределах своих полномочий выносят решения, которые не могут быть пересмотрены иным судом, финансируются за счет средств бюджета субъекта Федерации; председатель, заместители председателя, другие судьи конституционных (уставных) судов наделяются полномочиями в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации <15>.

———————————

<15> Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 495.

Вопросы, связанные с конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, в части, касающейся назначения судей, затрагиваются и в Федеральном законе 2002 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» <16>.

———————————

<16> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» стал дальнейшим шагом по пути практического создания конституционных и уставных судов в субъектах Федерации. На основе этого Закона такие органы в 1998 г. образуются в Республике Марий Эл, Свердловской области; в 2000 г. — в Санкт-Петербурге; в 2003 г. — в Республике Тыва, Калининградской области.

Определенные изменения происходят в организационной сфере ранее действовавших специализированных органов конституционного контроля. Это касается преобразования существовавших ранее в некоторых республиках комитетов конституционного надзора в конституционные суды. В 2000 г. такие комитеты в республиках Адыгее, Северной Осетии-Алании, Татарстане были преобразованы в конституционные суды. В Иркутской области в 1998 г. принято решение о преобразовании Уставной палаты в Уставный суд, но он пока так и не образован.

На 1 января 2004 г. конституционные (уставные) суды действовали в 15 субъектах Федерации. В 41 субъекте законодательно выражены намерения сформировать их. В остальных субъектах вопрос об учреждении указанных судов или иных органов конституционного контроля остался открытым <17>.

———————————

<17> Кряжков В.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. 2004. N 2. С. 91 — 95.

Определенные, впрочем, незначительные сдвиги в деле формирования органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации произошли за последние годы. В 2006 г. создается Конституционный Суд Чеченской Республики. Он стал шестнадцатым судебным органом конституционного контроля в субъектах Российской Федерации <18>. Кроме того, по нашим подсчетам, на 1 января 2009 г. в 56 конституциях и уставах субъектов Федерации предусмотрено создание органов конституционной юстиции. В 26 субъектах приняты законы о конституционных (уставных) судах, причем в Республике Саха (Якутия) и Чеченской Республике эти законы имеют статус конституционных.

———————————

<18> Боброва В.К. Некоторые аспекты законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. 2007. N 3. С. 120.

Таким образом, современный этап развития органов конституционного контроля характеризуется созданием конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации, хотя этот процесс остается незавершенным и далеко не все субъекты имеют собственные органы конституционного контроля или желают их создать. Весь предшествующий период развития нашего государства и юридической науки, включая их дореволюционный этап, свидетельствует о наличии не только исторических, но и научно-теоретических предпосылок создания конституционных и уставных судов субъектов Федерации, а также указывает на необходимость учреждения органов конституционного контроля в субъектах Федерации, что позволяет укреплять конституционную законность и утверждать принципы демократического правового государства.

Библиография

Алексеев С.С. Избранное: наука права. Общесоциальные проблемы. Публицистика. М., 2003. С. 322.

Боброва В.К. Некоторые аспекты законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. 2007. N 3. С. 120.

Гаджиев Г.А., Кряжков В.А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. N 7. С. 4.

Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1997. С. 126.

Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 495.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 48.

Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 30.

Кряжков В.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации // Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации // Дайджест оперативной информации. 2004. N 2. С. 91 — 95.

Митюков М.А. К истории региональной конституционной юстиции в России // Конституционная юстиция в Российской Федерации: Сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 38.

Судебная власть. М., 2003. С. 386 — 387.

Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 2000. С. 151 — 158.